基于边界效应的跨境经济合作区边界管理研究

洪菊花，骆华松

(1.云南师范大学 中国西南对外开放与边疆安全研究中心，云南 昆明 650500；2.云南师范大学 中国西南地缘环境与边疆发展协同创新中心，云南 昆明 650500；3.云南师范大学 柬埔寨研究中心，云南 昆明 650500；4.云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500)

0 引言

跨境经济合作区是中国在跨境经济合作模式的创新之举，2012年建成的中哈霍尔果斯国际边境合作中心是中国首个国际边境合作区并发展成为世界首个封关运营的跨境经济合作区。2015年中老两国政府正式签署《中国老挝磨憨—磨丁经济合作区建设共同总体方案》，对建设磨憨—磨丁经济合作区达成共识，中老磨憨—磨丁跨境经济合作区正在加紧建设中。此外，还有不少跨境经济合作区在积极发展或提议设想中。

跨境经济合作区合作模式多元化，但无论是中哈(中国-哈萨克斯坦)霍尔果斯国际边境合作中心的“一线放开、二线管住”，还是中(中国)老(老挝)磨憨—磨丁经济合作区的“两国一区、分别管理、统筹协调、一区多园”综合性产业园区发展模式，或是发展中的其它跨境经济合作区，“境内关外、封关运作”都是跨境经济合作区的重要特征和发展目标，这也是跨境经济合作区与国际上其它典型的跨境经济合作如上莱茵河边境经济合作区、新—柔—廖增长三角最大的区别，其特殊的边界管理模式是跨境经济合作区与其它类型的经济合作类型的最大区别。因此，本文以深入探究跨境经济合作区的边界效应、边界管理模式为主要研究内容，以期丰富跨境经济合作区的理论研究并更好地服务于实践。

1 跨境经济合作区研究简要回顾

西方区位理论把边境区位作为研究内容之一。传统边境区位理论倾向于主张边境区位的劣势，认为边界分割了边境地区的中心性、增加了两侧经济往来的成本，边界对经济发展、贸易往来、人文交流等方面所起的作用更多是分隔、阻碍等屏蔽效应。随着边境区位再造理论、增长极理论的发展，并且伴随着边境地区经济合作(如上莱茵河边境合作、新—柔—廖增长三角)的实践发展，边境区位优势显现出来，边界对双边、多边交流与合作方面的中介效应越来越突显。

在边界的屏蔽效应转化为中介效应方面，西方新古典贸易理论对国际贸易开展研究，认为取消关税等贸易壁垒有利于贸易自由化发展，即有利于边界屏蔽效应转化为中介效应。1950年雅各布·维纳在其代表作《关税同盟理论》中提出两个或两个以上国家缔结协定建立统一关境相互减让或取消关税，关税同盟具有静态效应(贸易创造效应和贸易转移效应)和动态效应(规模经济效应和投资促进效应)。

随着边境合作实践的火热发展，西方不少学者对跨边境合作及其效应开展了大量研究，如Christophe等探讨了边界对欧洲大都市的影响[1]。Eduardo对边界效应和跨境合作进行了研究，提出了瑞典和挪威跨境合作项目对减少边界屏蔽效应产生影响的五个维度[2]。Roberta等对欧洲跨境区的边界效应进行了定量测量[3]，他们还提出了跨边境地区的边界效应补偿模式[4]。David等阐述了国家内部边界和国际边界是如何影响贸易的，他们把边界效应的研究从传统的国际边界拓展到了国际边界和国家内部地区之间的边界[5]。Katja等对波兰—德国和波兰—斯洛伐克边境合作进行了对比分析，指出合作政策有效性取决于其是否适合不同边境区域的实际情况[6]。Boris探讨了边界因素和边界效应，认为边界研究中的边界问题视角有助于消除边界，而边界影响视角则强化了边界[7]。

自中哈霍尔果斯国际边境合作中心建设以来，国内不少学者对跨境经济合作区开展了研究。关于跨境经济合作区的定义就有很多[8-14]，如王元伟把跨境经济合作区定义为：跨境经济合作区是指根据边境地区对外开放的特点和优势，划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内地区进行海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此集聚[11]。尽管不同学者对跨境经济合作区定义有不同描述，但通过多个定义的比较与综合分析，我们可总结出跨境经济合作区的定义离不开其最本质的三大核心要素，这也是跨境经济合作区与其它经济合作类型不同之处：第一，跨越两国或多国边界；第二，封闭运作；第三，特殊的海关监管和各项政策支持。

关于跨境经济合作区特点和属性方面的研究，跨境经济合作区是区域经济一体化趋势下的一种次区域经济合作模式[15]，同一般性的海关特别监管区相比，跨境经济合作区涉及两国(地区)差异化的对外经济制度协调以及特殊的海关监管制度设计等，具有边贸、海关特殊监管区域等多重属性[16]。马博指出跨境经济合作区特点主要有：地缘特殊性、发展不对称性、产业反向梯度转移性、弓矢态势性、封闭综合和复合开放双重性[8]。曹志刚指出跨境经济合作区具有模式选择的制约性、发展路径的特殊性、建设过程的复杂性等特点[9]。孙先民和李志茹认为跨境经济合作区具有跨境性、地方性、开放性特点[17]。

关于跨境经济合作区功能和效应方面，韦国善指出跨境经济合作区具有加大力度培育外向型企业、调整进出口商品价格、完善境内工业园区的基本功能，具有静态效应、动态效应、辐射效应3个方面的经济效益[18]。孙先民和李志茹也对构建绥—波跨境经济合作区的静态效应、动态效应、辐射效应进行了研究[17]。廖海梅对中越跨境经济合作区的影响效应开展了研究，认为对广西出口贸易有显著的推动作用[19]。

李铁立把边界效应分为屏蔽效应和中介效应[20]。近年来不少学者相继对边界效应进行了深入探讨，提出了边界转化机制，即通过将边界的屏蔽效应转化为中介和集聚效应以此消除边界对经济的阻碍作用并实现双赢，这也是跨境经济合作开展的理论基石[21]。目前研究中，探讨跨境经济合作区边界效应的论文仅见2篇。梁双陆指出边界具有从关税减让效应扩大到市场扩展效应、资源聚合效应、资本跨境流动效应、技术跨境转移效应和毗邻两国边境地区双币流通效应等开放效应，跨境经济合作区是边界开放效应充分释放的特殊区域[22]。杨荣海、李亚波通过对边界效应的测算，认为中国与越南、老挝和缅甸建立跨境经济合作区的边界效应是存在的，省区角度测算的边界效应大于国家主体为角度的测算[23]。

此外，不少学者从不同角度、不同主题对跨境经济合作区开展了研究。孙一从区位划分、功能定位、经营和管理模式、优惠支持政策几个方面开展研究[24]，杨荣海通过梳理欧洲跨境经济合作区实践得出启示[13]，王展硕、周观平围绕硬件设施体系、软件支持体系和制度保障体系3个维度分析跨境经济合作区的建设模式[25]，彭艳、丁晓莹等人基于SFIC模型对云南省跨境经济合作区协同治理开展了研究[26]。还有不少关于跨境经济合作区管理模式[27]、存在问题与对策建议[25，28，29]、争端解决机制[15]、建设路径[16]等方面的研究。

综上所述，已有国内外研究为本文奠定了非常重要的基础，但把跨境经济合作区和边界效应深度结合起来的研究还十分少见，对跨境经济合作区边界管理模式还没有深刻的理论探讨。边界效应在跨境经济合作区的表现如何，且由于跨境经济合作区有着“双重边界”，每重边界发挥着什么样的边界效应，边界管理又该如何有效地发挥每一重边界的边界效应，是理论上和实践上都值得深入探讨的问题，也是本文的研究目的和主要内容。

2 边界效应及其在跨境经济合作区的表现

边界是国家与国家、地区与地区之间的界限，本文探讨的是不同国家主体之间的界限，特指国家主权范围的边界，也即国界。边界效应是指边界对于跨边界行为的具体作用和影响，分为屏蔽效应和中介效应[20]。屏蔽效应是边界对商品贸易、生产要素流动、人文交流、心理情感的阻碍。中介效应是边界是双边或多边之间经济、社会、文化交流的中介。边境地区在由封闭经济系统中的闭塞、边缘区域向对外开放经济系统中的前沿、中心区域转变的过程中，边界效应也在由以屏蔽效应为主向以中介效应为主发生转换。

跨境经济合作区的制度起点可以追溯到以免税为特征的边民互市贸易和以报税为特征的保税区[16]。跨境经济合作区可以说是封闭边界经济体与开放边界经济体的“连接通道”，也是推动边境地区经济增长的“变压离合器”[8]。跨境经济合作区是边境地区区域合作的非常高等级模式，因此，跨境经济合作区在边界效应转换方面更加突出。

跨境经济合作区建立的目标即是通过特殊的政策尽量弱化边界效应中的屏蔽效应，充分发挥其中介效应，政策的核心是降低关税、打破贸易壁垒、促进贸易便利化。因此，边界屏蔽效应相对较弱而中介效应较强，是跨境经济合作区边界效应的固有特征。

但是，在跨境经济合作区不断弱化边界屏蔽效应的前提下，随着生产要素和人员流动的加大，边境管理的复杂性和难度大大提高，边境的传统功能管理和国家主权让渡面临新的课题，跨境人口流动、走私、毒品等带来的非传统安全隐患可能在这一特殊区域被强化，边境安全的保障受到挑战，边境安全与次区域合作的矛盾在跨境经济合作区内形成了更为集中的体现。因此，在强化边界中介效应的同时，对不利因素发生屏蔽效应是基本前提。

3 跨境经济合作区国家边界管理模式

屏蔽效应与中介效应的作用方向相反，但对边界管理都不可或缺，屏蔽效应对应的边界管理是以多种手段限制边界两边的各种要素交往，中介效应对应的边界管理是通过多种合作模式、特殊关税政策等促进要素的跨境流动。对维护国家地缘安全和促进对外合作双方面目标而言，优化的边界效应是对毒品、走私、非法跨境、恐怖分子等不利因素发生屏蔽效应，同时对贸易、生产要素流动等有利因素发生中介效应。因此，优化的边界管理模式应该是既能促进贸易与生产要素的充分流动、又能对不利因素进行排查与阻断。需恰当地对边界效应和边界管理进行综合协调运用，才能既保障边境安全，又促进边境地区经济繁荣与和谐发展。

跨境经济合作区是跨越至少两个国家甚至更多国家边界共同建设和管理的特殊区域，如何开展边界管理成为一个重大难题。跨境经济合作区的核心问题是边界的问题，研究跨境经济合作区的主要目的是找出一套能够解决边界地区对经济的不利影响转换为有利影响的办法[30]。跨境经济合作区边界管理既要实现高效的相互合作，又要对不安全因素进行屏蔽，跨境经济合作区边界管理显得至关重要。

3.1 跨境经济合作区功能分区

在实践上，跨境经济合作区包括核心区和扩展区。核心区是由相邻国家各自划定毗邻地区共同组成的封闭区域，即狭义的跨境经济合作区的范围。核心区通常是享有特殊政策的跨境自由贸易中心，也是境内关外管理模式的运行区域。扩展区不封闭且属于单边管理，是核心区周边腹地，依据所在区域优势和境外区域合作需求，着重建设区域内已有的或新布局的产业园区和经济园区，重点发展生产加工、仓储物流、服务业，为核心区提供支撑，延伸和补充核心区功能。

3.2 跨境经济合作区国家边界管理模式

3.2.1 核心区范围内国家主权权能互相让渡

核心区由两国或多国海关共同实施特殊监管，跨境经济合作区合作国将出入境查验机构迁退至跨境合作区各自入口处作为“二线”，国家边界作为“一线”放开，核心区内采用“境内关外”的管理模式，境外货物和人员在进入“二线”海关以后，即可自由流动、加工、交易，无须海关批准，只需备案。

通过以上管理政策的实施，事实上形成了合作国在跨境经济合作区的核心区内部分国家主权权能的对等让渡。跨境经济合作区国家主权让渡的权能主要是围绕国家边界主权，包括部分政治主权权能和经济主权权能。政治主权权能让渡主要指人员与车辆管理，合作国及第三国公民、车辆可以在核心区内自由流动，不受“一线”即国家边界的限制。经济主权权能让渡主要指货物自由流通，只要经过了“二线”管理的货物进入核心区后可自由流动、交易，并享受特殊的关税政策。跨境经济合作区内在实施部分主权权能让渡的同时，各国原领土主权和行政司法管理权不变，即国家身份主权不变。

3.2.2 核心区边界实行严格国界管理

由于核心区内已经实行“一线放开”的政策，根据“二线管住”的原则，核心区边界必须实行严格的管理，人员车辆、货物等均按本国海关法的规定严格实行进出口管理，进出口货物征收相应的税收，以保障边境地区的和谐发展和边境安全。核心区的边界按“国界”的功能进行管理，强化边界屏蔽效应。

3.2.3 扩展区实行无障碍开放管理

跨境经济合作区的设立，指向于与友好邻国的边境地区，表明该区域具备开展跨境经济合作的优越条件和良好的合作前景，是国家“一带一路”战略实施的前沿和重点，国家应对该类地区特殊的优惠政策。扩展区位于本国范围之内，为强化扩展区面向核心区的服务功能，推进跨境经济合作区的有效建设，必须保障扩展区人员和生产要素的快速流动和有效组织。为此，扩展区应努力破除管理障碍，允许人流、物流在扩展区内外自由进出，创造良好的政策环境。

3.3 中哈霍尔果斯国际边境合作中心边界管理模式

本部分以中哈霍尔果斯国际边境合作中心为例，分析跨境经济合作区边界管理模式(图1)。中哈两国共有5.6 km2的土地作为霍尔果斯国际边境合作中心的核心区，其中中方区域3.43 km2，哈方区域2.17 km2。在核心区内，长达几公里的中哈两国边界没有任何障碍物，中哈边界作为一线完全放开，核心区内人流、物流等跨境自由流动。核心区实行封关式管理，中哈两国对项目用地实施全封闭之后在核心区边界各留一个出入口，实行严格的国界管理即“二线管住”，人流、物流、车辆持有效证件接受监管从两国出入口进入核心区。在两国核心区外围均有各自的扩展区，中方扩展区规划面积达9.73 km2，扩展区不封闭、没有清晰的边界，归各自国家自行管理，实行无障碍开放式管理。

图1 中哈霍尔果斯国际边境合作中心边界管理模式Fig.1 The border management mode of China-Kazakhstan Khorgos International Border Cooperation Center

4 跨境经济合作区边界功能转移及边界效应特点

跨境经济合作区有双重边界，即国家边界和替代边界(图2)，国家边界在跨境经济合作区核心区里作为“一线”放开，充分发挥着边界的中介效应。在跨境经济合作区中，由于出入境查验机构退至跨境合作区入口处，核心区内实行“境内关外、放开管理”的灵活政策，在确保国界线以内国家身份主权的前提下，人员车辆、货物可以在区内自由流动，完成了部分国家主权的让渡，国家边界的部分传统功能被淡化，最大限度地发挥边界的中介效应，才能有力地保障跨境经济合作区各项功能的实现。核心区在被让渡的主权视角下，成为了一片边界区(带)。在跨境经济合作区核心区内国家主权让渡的前提下，核心区的外围边界成为了国家边界功能实现的替代边界，是跨境经济合作区的“二线”。从而实现了跨境经济合作区“一线放开、二线管理”。

图2 主权让渡下跨境经济合作区核心区的 边界区(带)和替代边界Fig.2 The border area(belt)and alternative boundary of the cross-border economic cooperation zone

“一线放开、二线管理”是与跨境经济合作区边界效应充分对应的。跨境经济合作区核心区内各种要素自由流动，核心区内的国家边界充分发挥着中介效应。跨境经济合作区扩展区是核心区的延伸和拓展，为了更好地协助核心区的发展，实行开放管理模式，在正常办理跨境流动的基础上，出台并实施优惠的政策和待遇，强化该区域的边界中介效应。同时必须通过核心区外围边界也即替代边界和入口处的进出境查验机构的国家边界功能和海关的严格管理，强化边界的屏蔽效应，替代边界才能完成实际国家边界的有效管理(图3)。

图3 跨境经济合作区空间结构与边界效应特征Fig.3 The spatial structure and boundary effect of the cross-border economic cooperation zone

5 跨境经济合作区边界管理对策

5.1 依托跨境民族的国家认同和民族认同感，发挥边界的“情感纽带”作用

边界的“功能属性”和“情感属性”在跨境经济合作区中的影响是交织在一起的，“情感属性”对次区域合作的影响更深刻、更持久。因此，跨境经济合作区的建设要克服“情感边界”并构建跨边界的区域认同感[20]。边境地区多跨境民族分布，跨境民族由于身处不同国家和同一民族之中，在民族认同与国家认同上会出现困扰和不一致性。跨境民族族源关系相近、文化背景相似，部分跨境民族人口表现出对所定居的国家观念淡薄，而民族认同意识较强[31]。基于这种特殊状态，在跨境经济合作区建设中，可以依托该区域跨境民族较强的民族认同意识，在跨境经济合作区所在区域建立跨边界的区域认同感，发挥边界的“情感属性”作用，推动跨境经济合作区的发展。

5.2 为跨境经济合作区边界管理提供法律保障

目前，中国已建立的跨境经济合作区中，中哈霍尔果斯国际边境合作中心是由国家层面进行推动，中老磨憨—磨丁经济合作区已在两国政府层面达成共识，其他多为两国地方政府之间联合推动。由地方政府推动跨境经济合作区的建设，除推进力度不够、建设进程缓慢以外，还存在管理体制不顺，特别是涉及到边界管理中的国家主权等问题。为此，建议条件成熟的跨境经济合作区均由双方国家间签订合作框架协议，在此基础上，国家出台统一的跨境经济合作区管理办法，按统一的管理模式，结合各自特点和需求，由中央政府授权地方政府进行管理和实施。

5.3 跨境经济合作区内国家主权让渡遵循平等性和渐进性

国家主权是国家的最高权力，无论国家的大小、强弱，每一个国家的领土主权都是平等的。因此，在跨境经济合作区内边界的国家主权让渡必须要体现国家之间的平等性，两国在核心区内的国家主权让渡内容及具体规定都要完全一致。同时，相邻国家的社会经济发展状态及外交关系有所不同，应根据对方国家的实际情况，确定核心区内国家主权让渡的具体内容，依据跨境经济合作区发展中的需求变化，循序渐进。此外，要对跨境经济合作区的运行状况进行必要的监控和预警，一旦出现对方政局变化和突发情况，应根据发展需要，及时作出必要调整。

5.4 协调边界屏蔽效应和中介效应，构建跨境经济合作区边境安全防控体系

加快跨境经济合作区的次区域经济合作是世界各国的必然选择，维护跨境经济合作区的边境安全也是各国政治利益的诉求，且需要同步实现。因此，必须发挥跨境经济合作区边界的屏蔽效应和中介效应协同作用，才能实现次区域经济合作效益提升与边境安全维护共同需求。

跨境经济合作区内边界效应调控的主导方向应该是强化边界中介效应，为跨境合作经济区的发展提供良好的氛围和宽松的政策环境。但是，在放开管理的背景下，跨境经济合作区也成为了各国边境安全的薄弱环节。对此，要以核心区外围边界(“替代边界”)和进出境查验机构为重点，通过严格管理，强化边界屏蔽效应(图2)，真正做到“二线管住”；核心区内两国共同监管，加强司法合作，联合对区内状况进行有效监测，在放开管理的同时能够随时把控局面；在扩展区加强治安管理，严厉打击各种犯罪活动，既有优惠政策，同时保证有序发展。通过核心区、核心区边界、扩展区的综合防控体系的运行，实现跨境经济合作区的顺利发展和边境安全的有效维护。

6 讨论

本文从理论上深入探讨了跨境经济合作区功能分区、国家边界管理模式、边界功能转移和边界效应等，在一定程度上补充和丰富了跨境经济合作区相关理论，并基于跨境经济合作区特殊的国家边界管理模式提出跨境经济合作区边界管理对策，具有现实指导意义。

跨境经济合作区充分发挥着边界的中介效应，是中国内陆沿边地区开展对外开放的高等级跨境经济合作模式，是发挥沿边对外合作区位优势、增强沿边开放功能、完善沿边开放体系的重要举措，是中国推进“一带一路”建设的重要组成部分。但目前已经建成的跨境经济合作区仅有中哈霍尔果斯国际边境合作中心，两国政府正式签署总体方案的只有中老磨憨—磨丁经济合作区，除此之外的诸多跨境经济合作区尚没有实质性进展。跨境经济合作区涉及国家主权让渡，只有国家层面才能推动跨境经济合作区建设，中国应在权衡国家利益的基础上在合适的节点增加跨境经济合作区。