农村集体经营性建设用地入市研究

龙小敏 冯德东 韩德军

摘 要：乡村振兴战略对如何实现农村土地与城市土地“同等同步同权”发展提出了新的要求。本文以贵州省湄潭县为研究区，从入市情况、入市主体及利益分配等方面剖析研究区集体经营性建设用地的整體状况，发现研究区经营性建设用地改革的主要阻碍因素集中在资源、农户及政策等方面，提出增加商住综合性用地入市、指标形式异地入市与就地入市并行、政府发挥最优居间作用等对策建议。

关键词：农村;集体经营性建设用地;入市;湄潭县

中图分类号：[S-9]       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930058

引言

改革开放后我国社会经济发展迅猛，城镇化的发展带来大量的城镇建设用地需求，人多地少的现实矛盾越来越激烈。中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行农村有条件土地与国有土地享有同等入市、同权同价的权利[1]。此文件不仅在政策层面上为农村集体经营性建设用地提供了政策依据和理论支撑，同时也是进一步推动农村土地改革的重要力量。农村发展最根本的问题依旧是农村土地问题，农村集体经营性建设用地改革正是打破城乡二元土地发展制度的关键要素，农村集体经营性建设用地入市改革强调与城市土地“同价同权”入市，发挥农村土地的效益，由此带来的收益再由农民集体协商分配，既保证了农村土地利用效率，也保证了农民的权益。

1 湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革情况1.1 入市整体情况

湄潭县作为全国最先开展农村集体经营性建设用地入市探索地点之一，已探索出独具特色的湄潭发展模式。截至2018年，湄潭县可入市的集体经营性建设用地宗数为6358宗，可以入市的总面积有1350hm2，已经入市的宗数为28宗，已经入市的面积有6.48hm2。其中，入市均价高达17.2万元，湄潭县地块入市价格较其它土地利用方式收益效应显著;入市获取土地调节金达122万元，总收益达140万元，入市给农民带来的土地财产性收益高达287万元，集体经营性建设用地入市给农民带来大量收益，深受农民支持，但收益带来的财产性收入如何利用的问题亟需得到合理解决。

1.2 入市主体

截至目前，湄潭县所有行政村已全部建成村级股份经济合作社，并联合村民委员会、村支部委员会、村务监督委员会共同组建成立具有湄潭农村特色的“四大班子”。湄潭县在制度法规层面已先行做出农户集体经济组织是入市主体的规定[2]，但决定主体中仍以村民委员会为主，尚未建立足够的参与主体，这种政府主导的方式较其它试点地区有所区别，存在一定“独裁”的可能性[3]。在集体经营性建设用地入市的过程中，其土地流出方决定主体依旧是以“村民委员会为主体，村内参与提议，企业转入经营”的方式进行的。

1.3 利益分配

湄潭县试点在集体经营性建设用地入市收益的分配问题上以办理手续→拟定流转方案→方案提交审查→集体表决→审查备案→公开交易→收益形成→签订合同为流程[4]。湄潭县在被国家确定为改革试点区的前一年就已经明确了土地增值收益调节金的征收比例，即土地成交总价款的12%。2016年4月，国土部和财政部联合发布土地增值收益调节金征收管理办法后，湄潭县及时响应，将增值收益调节金的征收基数调整为增值收益部分，并根据入市土地用途规定了不同的征收比例，如工业用地为20%、综合用地为22%、商服用地为25%[5]。

在集体和个人层面，湄潭县上下齐心探索出“三定一议”的入市土地收益分配新机制，集体提取公积金的比例不得少于20%，公益金不得高于10%，公积金和公益金总额不得超过50%，集体经济组织成员分配比例不得少于净收益的50%[6]。在具体分配比例上和具体分配方法方式上，湄潭县坚持在“民主、公开、公平”的原则底线不跨越的前提下，积极协调各方利益需求差异，满足多数集体农民的需求，保障集体成员的利益，通过召开集体成员会议的方式对入市信息积极收益分配相关资料进行公开，让集体成员都参与其中。既从基础上保障了集体和农民的基本权益，也调动了农民参与农村集体经营性建设用地入市的积极性。

2 改革的障碍性因素分析

2.1 自身资源禀赋限制

湄潭县的农村集体经营性建设用地共计107.0129hm2，仅占集体建设用地总面积的1.97%[7]。可直接入市12.35hm2，可调节入市106.07hm2，其分布在120个村，且许多地方并不集中连片，存在“地”与“图”不符的现象[8]，实际调研中的土地与图斑类型或面积不同，一定程度上影响土地入市进程。而在可入市面积存量不大和可入市地块分布不均的情况下，湄潭县的可入市地块的流转率也比较低下，已入市面积较小，产生的价值不高;湄潭县农村建设用地虽在贵州省内已经取得较大的成就和突破，但其产生的效益和价值与其它试点地区相比仍然处于中下游水平。

2.2 农户层面要素

通过调查问卷发现，在“您对我国目前相关土地法律法规了解程度”的问题上，7.5%的农户比较了解，有21%的农户给出“不知道”的答案 ，说明农户相关土地法律知识缺乏，法律意识薄弱。而在“集体建设用地及集体建设用地入市”问题的回答中，“了解一些”的农户比例分别为55.7%和62.8%，说明农户属于理性经济人，意识到集体建设用地与自身利益挂钩，对集体建设用地和集体建设用地入市概念有粗略地了解;但比较了解的人数较少，表明大部分农户缺乏深刻的认识，都是通过别人口头传述的方法，在真正进行集体经营性建设用地入市时将显出茫然无措的困境。

有75.35%的农户认为入市会带来风险且风险难以预测，18.54%的农户认为入市存在很大风险，只有6.11% 的受访者认为不存在风险。这说明农户对入市风险的担忧程度很大，集体经营性建设用地入市风险现实存在[9]。而在入市所带来的具体问题回答中，高达58.57%的农民选择对耕地的破坏，其它各种可能带来的风险也都占据着一定比例，表明农民对入市风险持有十分谨慎的态度，对入市风险担忧较大，这将会影响农民参与入市的选择和判断。

2.3 后续扶持政策有待完善

农村集体经营性建设用地入市改革在全国范围内开展了33个试点，但目前依然存在相关政策法规无法适应试点入市的发展需求，试点区内各主体间的沟通和协调依旧是很大的问题。以湄潭县的第1宗土地拍卖案为例，拍卖地块地处距离湄潭县城47km左右的茅坪镇土槽村，竞拍人李某以80万元获得该土地的剩余年限使用权。但首宗具有重要意义的拍卖宗地却“虎头蛇尾”，在李某以该地块为抵押向银行提出贷款时，并未获得优惠贷款政策扶持，银行抵押贷款金额与该地块拍卖价格相差甚远，远远不能满足其需求，导致该宗地在拍卖所得后处于长期的闲置状态。因此，相关部门在进行集体经营性建设用地入市流转的同时，还要构建转入方发展保障机制，加强与社会其它部门之间的沟通，为转入方提供发展护航，转入方产生效益后回馈集体，从而形成良性循环。

3 湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革完善对策3.1 增加商住综合性用地入市

在对湄潭县试验区实地调研过程中发现，对于农村集体经营性建设用地的形式，单纯的乡镇企业、私人企业、股份企业很少，往往表现为商业用地住宅用地混合和综合性用地。农民在满足自己需求后，应该抛开束缚，在符合规划的前提下对闲置的部分房屋进行出让或者转让。湄潭县各级基层组织要发挥好带头示范作用以及政策宣传和引导的作用;政府部门应该加快对相关法规政策的制定和完善，同时可设定合适的奖励标准来鼓励湄潭县农民进行流转，对湄潭县内住宅面积较大、闲置面积较多且符合要求的宅基地，建议向集体经营性用地入市转移，可以增加湄潭县域内商住综合性用地入市的考虑。

3.2 指标式异地入市与就地入市并行

集体经营性建设用地入市，既可以指标形式异地入市，也可以就地入市[10]。指标入市就是通过城乡建设用地增减挂钩试点的方式，是一种在广大试点区和现在农村较为普遍的做法。湄潭县可入市地块的区位和资源状况差异较大，可采取多种入市方式相结合的方法，将指标形式异地入市和就地入市相结合，进而破解区域差异较大、地块广、分散不集中、地块利用方式多变等现实情况。与此同时，在把握尺度的前提，依照法律法规，湄潭县可以积极加大对允许农户之间的进行宅基地买卖试点的探索力度，通过将闲置不用的、荒弃浪费的、进城买房后多余的宅基地卖给务工务农的外来农民等途径，实行宅基地的有偿使用，积极探索湄潭县各类型土地的新发展出路。

3.3 积极发挥政府作用，保护农民权益

湄潭县集体经营性建设用地入市过程中，农民是众多主体中最薄弱和最需要被保护的，农民的利益如果不能得到有效保障，农民将可能会采取较为极端的方式（游行、示威、聚众等）进行自身意愿的表达。因此，在这个过程中，政府和相关部门要积极发挥作用，在入市前、入市时、入市后等不同阶段积极聆听农民不同的需求，积极与农民沟通，传达政策意愿，以期达到双方共同满意;同时，在利益分配时更要注重对农民利益的保护，把农民利益放在首位，政府应发挥好企业、集体经济组织以及农户等主体之间相互协调的作用，采取多元化分配制度和方式，让农民得到满意的分配收益。

参考文献

[1] 陈清波. 让农民共享集体土地入市交易增值[N]. 农民日报，2013-11-27（003）.

[2]張义博，申佳.建立城乡统一建设用地市场的探索——贵州省湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革调查[J].中国发展观察，2018（Z1）：114-118.

[3]李东升. 安达市农村集体经营性建设用地入市政策保障研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2017.

[4]王阿燕. 集体经营性建设用地流转收益分配机制研究[D].北京：首都经济贸易大学，2016.

[5]唐健，夏清波，杨晓红，王元方，李卫红，黎登琴.关于贵州省湄潭县集体建设用地入市的调查[J].国土资源，2014（12）：13-15.

[6]刘守英.新一轮农村改革样本：黔省三地例证[J].改革，2017（08）：16-25.

[7]唐健. 改革试验区的“破”与“立”[N]. 中国国土资源报，2014-11-14（003）.

[8]罗睿，杨伟，唐书秀.农村集体经营性建设用地入市研究——以贵州省湄潭县为例[J].天津农业科学，2017，23（03）：65-68.

[9]翟彬，梁流涛.农村集体经营性建设用地入市的农户认知与意愿——基于河南省324户农户调查的分析[J].干旱区资源与环境，2017，31（10）：7-12.

[10]付冬梅，龙腾.浙江德清集体经营性建设用地入市模式研究[J].上海国土资源，2016，37（02）：42-45，50.

（责任编辑  周康）