残次林地土地整治项目工程实践

肖文魁

摘 要：耕地占补平衡项目是保障耕地数量、提高耕地质量的重要方式，但由于近年后备资源数量的不断减少以及具备可实施条件的后备资源实施难度不断加大，给占补平衡工作带来巨大压力，耕地资源的补充路径也遇到巨大阻碍。残次林地项目是自然资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡提出的新的补充耕地来源，为缓解人地矛盾和保障1.2亿hm2耕地红线目标的实现提供了重要支撑。本文对典型的台塬丘陵沟壑区宝鸡市陈仓区残次林地土地整治项目的实施流程和实施标准进行说明，并针对目前残次林地实施存在的问题提出必要的建议，以期为残次林地土地整治项目的进一步顺利开展提供借鉴。

关键词：残次林地;实施流程;建设标准;建议

中图分类号：S2       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930020

引言

耕地资源是人类生存最重要的物质基础之一，是人类生活和生产活动的重要保障[1，2]。为确保耕地质量不下降，耕地数量不减少，我国通过耕地占补平衡项目的实施不断创造新增耕地，而土地整治项目的实施也是目前最重要的补充耕地方式[3-5]。但由于近年后备资源数量的不断减少以及具备可实施条件的后备资源实施难度不断加大，给占补平衡工作带来了巨大压力，耕地资源的补充路径也遇到了巨大阻碍[6，7]。残次林地土地整治项目是2017年末自然资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡提出的新的补充耕地来源，为缓解人地矛盾和保障1.2亿hm2耕地红线目标的实现提供了重要支撑[8-10]。自政策文件下发后，全国各地积极响应，并积极推行残次林地土地整治项目试点工作，目前在我国部分地区已取得了初步成效。残次林地是基于自然资源部门全国第二次土地利用调查数据中为林地范围但不属于林业部门中林地范围的退化低质量土地，根据实地调查界定，也存在一部分已被开发利用的低效坡耕地及其它用地。而残次林地项目的开展，由于其属性的特殊性，需通过項目所在地国土部门、农业部门、水利部门、环保部门尤其是林业部门共同认定后方可实施[11-13]。政策的实施对推进土地利用结构调整步伐，加速生态环境改善进程，促进农业增产、农民增收和农村经济发展，实现全面小康和区域经济社会可持续发展具有重要意义。基于此，本文对典型的台塬丘陵沟壑区宝鸡市陈仓区残次林地土地整治项目的实施流程和实施标准进行说明，并针对目前残次林地实施存在的问题提出必要建议，以期为残次林地土地整治项目的进一步顺利开展提供借鉴。

1 研究区域概况

陈仓区位于陕西省宝鸡市西北部，地形复杂多样，平均海拔507～600m，地理坐标介于E107°06′04″～107°09′35″，N34°29′06″～34°35′04″。项目区属中纬度大陆季风区域暖温带半湿润、半干旱气候。多年平均气温12.8℃，平均气温年较差25.5℃。无霜期年平均224d，年平均日照时数1913.9h，年平均降水量647.1mm。项目区的主要土壤类型为黄土性土，其肥沃度的高低，随耕作时间长短、施肥条件、种植作物种类、地形部位和侵蚀程度的不同，差异很大。一般上层深淳，贫地中壤，质轻口松，渗水透气，耕性好。有机质氮元素贫乏，较缺磷，严重缺铁、锌，水土流失侵蚀模式大，保水保肥性能差。主产农作物品种有小麦、玉米以及各类杂粮。

2 残次林地土地整治项目实施流程

残次林地项目的实施与常规耕地占补平衡项目的实施流程类似，主要区别在于残次林地项目的实施首先要做好残次林地资源可实施范围界定以及由县级人政府组织的残次林地项目实施专项可行性评估论证。具体操作流程如下。

利用Arcgis软件将基于第二次全国土地调查数据库中的有林地、其它林地和灌木林地数据图层进行提取，并分别与项目所在地的土地利用总体规划数据、永久基农田数据库、生态红线范围以及林业最新变更数据库进行叠加套合，将与相关政策相悖的地类从拟开发区域中剔除，形成工作底图。通过内业工作，对拟开发区域在Google Earth软件中进行目视解译，初步选取具备实施条件的地块。通过实地调查、现场踏勘的方式对拟开发地块的地形地貌、作物种植结构以及周边水源、电力、道路等基础设施情况进行确认，确保拟开发地块具备可实施条件。宝鸡地区地形地貌主要为台塬沟壑区，拟选可开发地块现状地貌主要为台塬地、荒坡地以及部分坡耕地。

在完成拟开发地块的选取后，要与涉及拟开发地块的村组、乡镇进行对接。经初步确认后，由县级人民政府组织县国土、农业、林业、水利及环保等部门召开协调会，对拟纳入土地整治范围的残次林地进行可行性评估论证，对残次林地土地整治项目的合法性、合规性、耕地适宜性、水资源平衡、公众参与以及土地权属等方面进行分析。通过项目可行性评估论证并经宝鸡市自然资源和规划局审核后，以区县为单位将相关材料成果报宝鸡市自然资源和规划局进行备案并组织复核认定。

3 残次林地土地整治项目建设标准

残次林地土地整治项目建设的主要内容，是在结合现状地物以及作物种植结构等条件分析的基础上，对拟开发区域进行规划设计。对于土地平整的施工严格依据《高标准基本农田建设标准》 （TD/T 1033-2012）及《土地开发整治项目规划设计规范》（TD/T 1012-2000）等要求，以提高劳动生产率及机械化程度为目标进行规划。针对项目区阶梯型的水平台田，应使台田田坎方向高程略高于台田内部，以防止水土流失，保持梯田里的蓄水含量，便于农民耕种农作物，提高土地产出效率。需要注意的是，由于大部分残次林地表土含有一定量的腐殖质及有机质，为减少表土耕作层土壤的流失，需先将原有区域表土耕作层土壤进行剥离，在土地平整完工后再由机械进行回填和摊铺，最后通过犁旋耕作层来保障土壤肥力不受较大破坏，同时可进行部分作物还田或施用农家肥等方式提高土壤肥力。灌溉与排水工程依据《灌溉与排水工程技术规范》 （GB/50288-99），农田灌溉水质符合《农田灌溉水质标准》 （GB5084）的规定，灌溉保证率旱作物不宜超过75%，水田不宜超过85%。道路工程依据《土地开发整理标准》 （TD/T 1001-1013-2000），需注意利用压路机碾压时要分层进行，压实系数不低于0.95，确保每道工序合理有序。另外，在道路完成后，为做好道路排水，需在路面低位一侧修建排水土渠，并在路肩上种植侧柏以提高固土能力。农田防护与生态环境保持工程以减弱风蚀、水蚀，增强该区域水土保持效益及边坡稳定性为目标，依据为《水土保持综合治理技术规范》 （GB/T 1654-1996）。需注意林带的设定方向，以垂直于主害风方向为宜，林带不能与主害风垂直时，允许一定的偏角，偏角以不超过30°为宜。

4 残次林地土地整治项目实施建议

要明确政府职能部门的责任关系，各区县人民政府要切实担负主体责任，加强组织领导，落实文件传达及政策讲解，建立有效沟通协调机制，尤其要做好与林业部门的协调工作。另外，由于残次林地资源的实施涉及国土部门、农业部门、水利部门、环保部门，特别是林业部门，与县域内本年度内土地利用总体规划息息相关。因此，要进一步夯实各政府职能部门间的沟通协作，尤其是对拟实施区域的数据底图要进行详细核对，确保不发生重复立项现象。要综合各个职能部门的权限和专业方向，提供行之有效的专业性指导意见，切实夯实可行性评估论证相关工作，进一步推进项目立项，确保项目顺利进行。残次林地土地整治项目是当前阶段中央及省市各级政府部门探究出补充耕地数量及保障建设用地指标的新途径，该项目的实施对增加耕地数量、提高耕地质量、改善生产条件，提高粮食产量，扩大农业生产范围，拉动当地农业产业经济具有重要意义。但部分土地所有权人或当地群众对残次林地土地整治项目的相关政策了解不到位，不能充分发挥项目优势力量，甚至会对林地实施土地整治项目产生一定抵触行为。因此，要充分利用多种渠道对残次林土地整治项目实施涉及的相关政策及技术标准进行宣传，在可研及规划设计阶段要充分征求项目区土地权属单位或个人、当地村组以及乡镇的意见，切实保障公众知情权和参与权。

5 结语

残次林地土地整治项目是自然资源部关于改进管理方式，切实落实耕地占补平衡提出的新的补充耕地来源，为缓解人地矛盾和保障1.2亿hm2耕地红线目标的实现提供了重要支撑。我国根据该政策的指导，在全国范围内开展了残次林地土地整治项目，由于各地区地形条件以及基础设施条件的不同，残次林地项目实施也具有各自的特点。本文对典型的台塬丘陵沟壑区宝鸡市陈仓区残次林地土地整治项目的实施流程和实施标准进行说明，并针对目前残次林地实施存在的问题提出必要的建议，以期为残次林地土地整治项目的进一步顺利开展提供借鉴。

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（责任编辑  李媛媛）