长江水生生物保护的金融工具创新研究

郭永清 王江楠

摘 要：深入探讨不同国家（或地区）对于具有公共产品性质的水生生物保护采用的主要投入模式及其得失，并分析我国目前长江水生生物保护资金主要来源及存在问题。在此基础上，就长江水生生物保护的金融工具创新，提出了可具操作性的建议。

关键词：长江大保护;水生生物保护;金融工具创新

中图法分类号：F326.4              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0303

1  长江水生生物保护资金现状

1.1  长江水生生物保护是长江大保护的核心内容

2018年4月，在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中，习近平总书记指示要“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。长江大保护成为长江经济带发展的重要一环。

长江水生生物的生存状况是长江生态状况的重要标志。江豚、中华鲟等处于长江水生生物链顶端的鱼的生存状态，对长江生态状况具有非常重要的影响。香港大学水生生态学家戴维·达吉恩认为，这些顶级食肉动物的灭绝，将是长江生态系统崩溃的先兆。因此，长江流域生态环境的保护，核心是对长江水生生物的保护。

1.2  长江水生生物保护所需资金较大

长江水生生物的保护涉及的内容多，比如作为长江水生生物保护重要举措之一的长江流域重点水域禁捕，其所需资金很大。据长江流域各市县2018年上报的数据，整个流域共有渔船189 044艘，其中有证的渔船126 887艘，持证渔民278 287人。如果以江苏省国有渔业水域占用的补偿标准的计算，每条船对应的捕捞权属回收的补偿费超过5万元，即长江流域全部的捕捞许可证回收补偿费超过60亿元;再考虑渔船的赎买成本，如果每艘渔船的赎买成本以4～5万元计算，那么全部有证渔船的总补偿将达到60亿元。两者合计（即捕捞许可证的回收补偿费与渔船的赎买费）将超过120亿元。

以上计算的仅是补偿的直接费用，如果考虑各地为禁捕之前展开的调查摸底，禁捕实施过程中的费用管理与发放等，及禁捕后因管理难度增加而上升的管理费用等隐性成本，禁捕的实际成本更大。因此，调动社会各方面投入的积极性，为长江水生生物保护提供长期持续的资金来源，是长江水生生物保护的必要条件。

1.3  金融工具创新破解长江水生生物保护投入积极性不足

流域或海域水生生物往往具有公共物品的属性，水生生物保护投资本身具有很强的正外部效应，其中许多内容（工程、项目）不具营利性或为纯粹的公益性项目。因此，水生生物保护投入不足，几乎是所有国家或地区生态环境保护中所遭遇到的共同困境。如菲律宾规划的各类海洋生态自然保护区中，由于资金不足，得到实施的不到20%。

通过重设利益机制，创新金融工具，重新匹配项目投资的利益与风险，打破公共产品投入与收益不匹配，从而极大激发社会资本进入的积极性。比如通过碳排放权的界定，创造了包括碳基金在内多种碳金融产品，从而使碳排放这种公共物品成了资本竞相追逐的对象。再比如通过特许经营权的设定，PPP、BOT等成为有效化解公共基础设施这种公共产品融资难的重要工具或手段。

2  其他国家与地区经验借鉴

20世纪70年代以来，海洋、流域的生态环境保护开始受到各国政府与地区的高度重视，各种以保护渔业资源或生物多样性为目的项目大量涌现。这些项目所投入的资金，根据其来源与管理管理模式，可以分为以下几种类型。

2.1  以菲律宾为代表的以开发促保护模式

為保护海洋渔业资源与海洋生物的多样性，菲律宾共设有439个海洋保护区，20%的保护区得到了有效实施。菲律宾的自然保护区资金主要来源于门票收入中的资源保护费。比如图巴塔哈珊瑚礁国家海洋公园门票收入的一半，被征作资源保护费，投入到海洋生物信托基金，用于海洋公园资源保护的支出。

纯粹依靠自然保护区自我经营，往往不能满足保护区实现资源保护目标的资金要求，如斐济等就积极开发自然保护区的经济价值，以推动生态环保。如鲨鱼水肺海潜项目的巨大经济价值，是刺激斐济等国家出台禁捕鲨鱼、建立鲨鱼自然保护区政策的直接动因。

2.2  以厄瓜多尔为代表的信托基金模式

厄瓜多尔中部属于安第斯山脉，上游高山草地稀疏，生态脆弱。下游由于人口集聚，农业过度开发，水资源非常紧张。为了保护水流域的生态环境，保障水资源的供给，借助非政府组织的帮助，厄瓜多尔在2000年，几乎在同一时间推出了两个水环境保护金融创新产品——政府主导基金模式与独立型水保护基金。到2013年底，至少设立了15只以水环境保护为目的的水保护信托基金（简称水保护基金）。

水保护基金不仅是一种资金组织的方式，也是水环境保护的一个运营平台或管理模式。厄瓜多尔水保护基金的成功运营，使得许多国家争相仿效，已经是国际社会在流域保护投资方面普遍采用的金融工具，并引起学界的高度关注。

2.3  美国多层级的州循环基金（CWsrf、DWsrf）

1987年，美国国会创设了旨在可永久向水环境保护相关项目提供低息贷款的州循环基金（CWsrf），从而改变自1955年以来由联邦政府向水环保相关项目直接财政拨款的模式。

循环基金贷款的项目，有非赢利性项目，也有商业性项目。这些项目，早期主要为污水处理厂的建设、污水净化设施购买、管网建设等。自1990年代后期以后，流域保护、河口保护、非点源农业污染管理与控制等方面的项目所占比重越来越大。

鉴于该项目的成功，美国联邦政府1996年仿此又设立了饮用水循环基金（DWsrf）。目前，清洁水州循环基金与饮用水州循环基金已经成为美国流域生态环境保护的主要资金来源。美国后来又创设了针对交通运输、大气污染防治等方面的循环基金。

2.4  非政府组织机构

国际性或地区性的非政府性组织的金融机构捐助（或借款），也是各国水环境保护一个重要的资金来源。目前，国际上最有影响的专门环保基金是全球环境基金（Global Environment Fund ，GEF）。全球环境基金（GEF）是由183个国家和地区组成的国际合作机构。其宗旨是与国际机构、社会团体及私营部门合作，协力解决全球环境问题。

自1991年以来，全球环境基金已为165个发展中国家的3 690个项目提供了125亿美元的赠款，并撬动了580亿美元的联合融资。全球环境基金管理着以下五只信托基金：全球环境信托基金（GEF）、最不发达国家信托基金（LDCF）、气候变化特别基金（SCCF）和名古屋议定书执行基金（NPIF）等。

总的来说，由于流域生态保护所需资金量大，必须多渠道拓展资金来源。而不同的金融模式或金融工具对于资金的募集与使用效率都具有重要影响。

第一，通过金融工具创新，提高政府财政投入的效率。政府的财政投入对于一国生态环保目标的实现具有非常重要的意义，但任何一个国家都不能完全依赖财政。

第二，须重视保护中的开发。开发与保护既有矛盾的一面，也有相互协调的一面。长江共抓大保护、不搞大开发的战略，就是要求坚持保护优先、绿色发展的原则。通过绿色发展，将保护与发展有机融合，相互促进，从而实现绿水青山就是金山银山的目标。

第三，信托基金包括独立基金与循环基金，相比于財政直接拨款具有明显的优势。从资金的募集来看，信托基金模式，打破了财政与社会资本之间壁垒。独立型基金，还可以接收社会资本直接投资流域生态的保护项目，明显提高了社会资本投入的积极性。而循环基金有利于调动社区、慈善机构、商业组织与个人创设水域生态环保项目的主动性与积极性。

第四，积极争取与国际性或区域性非政府环保金融组织合作。一是这类组织，可低廉甚至免费提供一定的资金支持，这些资金虽然不可能长期稳定的获得，但却在特定时段帮助解决一些环保项目中亟待解决的突出问题;二是这些专业性环保金融机构，拥有一批对于水域生态管理具有丰富管理经验的专家，可为长江水生生物的保护提供技术支持。

3  长江水生生物保护的资金来源及存在问题

长江水生生物保护属于公益性、非营利性的项目。现阶段长江水生生物保护资金，主要来自财政资金、民间公益性资金、绿色金融与国际非政府组织等几个方面。具体来说，目前长江水生生物保护的投资主要具有以下特点。

3.1  以中央财政直接投入为主

中央财政投入的过程中，民间资本的参入相对较少。对于快速解决长江水生生物保护中突出的问题，达到短期治理目的有比较好的效果，但不能满足持久治理的需要。地方政府在水生生物保护中职责不明确，其投入的重点在饮用水源保护、城镇污水治理、工业污染防等公共基础设施方面。而对长江濒危水生生物保护、生境保护等狭义长江水生生物保护项目相对不足。

3.2  民间公益性基金规模少，作用有限

国内专注于流域保护的公益性基金非常少。阿拉善是国内最大的民间自发性的公益性环保基金，其与长江水生生物保护直接相关项目主要是“三江源保护项目”与“长江中华鲟专项保护”项目（具体由湖北省长江生态环境基金会承担）。湖北省长江生态环境保护基金会是阿拉善旗下的一只基金，专门针对长江水生生物保护，去年总投资的规模大约是300～400万元。受资金的限制，目前，包括湖北长江生态环境保护基金在内的民间资金，只能支持一些有关长江保护的科学观察、科普方面的项目。

3.3  绿色金融针对性不强，支持的力度不够

绿色金融源自于国际社会为应对全球气候问题创设的服务于节能环保的金融产品。从具体的金融产品与服务角度来看，绿色金融包括绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、碳金融等。从现实的角度来看，目前的绿色金融并不真正适合长江水生生物的保护需要，主要有如下几个方面的原因。

一是我国的绿色金融不是通过“限额分配及交易”等制度创新方式，创设公共产品投资的经济价值，激发金融机构发展绿色金融的内在动力来实现。导致了目前国内金融机构对于绿色金融发展的内在动力不足，绿色金融产品只能适合具有一定回报率的项目，作为公共产品的狭义长江水生生物保护项目很难得到绿色金融的支持。

二是由于多种原因，水域环境的保护未受到绿色金融应有重视。目前我国绿色金融多集中于节能减排。如2015年发行的绿色债券中，用于清洁交通（GB4）和清洁能源（GB5）两大类别的规模最大，分别占总绿色债券总规模的55%和30%。而对流域水环境保护的支持相对较少。

三是产业导向的模式，可能与长江水生生物保护的要求不一致，比如大型水力发展设施建设、水力发电设备制造等行业都属于绿色产业。治理与整顿一些不规范的水电站是长江水生生物保护的重要内容。因此，如果不能根据长江流域水生生物保护的特性进行金融产品设计，泛泛的绿色金融有可能不利于长江水生生物的保护。

4  金融工具创新方案的设计

4.1  金融工具创新的主体

中央政府在长江水生生物保护金融工具创新的各种主体中，居于主导地位，中央政府投入模式对于社会各种资金进入长江水生生物保护领域具有重要影响。政府代表公众利益，对于长江水生生物保护进行投入，其目的并非追求投资的经济利益。

因此，对于政府来说，金融工具创新的目标在于吸取更多的社会其他资本进行。政府投入是长江水生生物保护的主要资金来源，其投入模式的创新，必然对社会各种参与长江水生生物保护资金产生较大的影响，改变其投入的积极性与投资的行为。

政府对于金融工具创新的制度基础具有决定性的影响。商业性金融机构或其他商业性投资的主体来说，投资在于追求投资的利益。从理论来说，对于商业投资主体来说，金融工具创新就是重新匹配资金交易的收益与风险。

4.2  长江水生生物金融工具创新原则与目标

（1）金融工具创新的基本原则

第一，有利于财政投资杠杆效应的发挥。财政投入，特别是中央财政投入是长江水生生物保护的重要资金来源。金融工具创新应打破政府财政投入与社会资本之间的壁垒，充分发挥财政投入特别是中央财政投入的引导作用与杠杆效应。

第二，有利于资金的可持续性。长江水生生物保护是攻坚战，也是持久战。金融工具的创设，应有利于资金投入可持续利用。

第三，有利于专业服务平台的建设。许多长江水生生物的保护项目，不仅需要巨大的资金投入，并且需要有长期专业化的服务。

第四，有利于市场机制与行政优势因素的结合。行政行为强制性特点使其具有时效性的优势;而市场机制遵从自愿性原则，生态环境服务买卖双方通过自愿协调进行交易，能缓和与减少生态服务提供方的不满或矛盾。

（2）金融工具创新的总体目标

改善中央财政对于长江水生生物保护项目的投入方式，扩大与提升财政投入大效率与投资效率。重设利益机制，提高金融机构等商业资本投资的内在动力。本方案设计金融工具适用范围，既考虑广义长江水生生物保护，但近期更侧重对狭义长江水生生物保护的工具设计。

4.3  金融工具创新的方案

金融工具创新，既考虑当前狭义长江水生生物保护迫切需要解决的问题，也考虑未来广义长江水生生物保护工程可持续的需要。针对近期长江水生生物保护的工作重点——长江濒危水生生物保护与生态修复，建议创设“长江水生生物保护的政府引导基金（母基金）”。

（1）创设长江水生生物保护的政府引导基金（母基金）

基金可以考虑由农业农村部与财政部共同发起设立，由长江办牵头组建，设立长江水生生物保护的政府引导基金（母基金FOF）。母基金投资的主要内容：主要投资与长江水生生物保护相关的专项基金（包括民间慈善基金）;可与地方政府，或企业共同发起设立有关长江珍稀物种保护的宣传、调查，人工育种，与栖息地保护，生境修复等专项基金（独立型或政府主导型基金）;母基金的一部分（以固定的比例）投资于资本市场，将投资所获，用于具体长江水生生物保护项目。

基金总的规模为年度投资规模不小于5～8亿元人民币。中央财政资金由农业农村部与财政部联合发文，确定一个长期的投资计划，每年出资2～3亿元，期限不少于30年。地方政府资金为1～2亿，向地方政府募集，同时向企业募集2～3亿元。政府资金的来源可以考虑立法，向水电站、大型航運企业等事关长江水生生物安全的企业或机构征收。

基金的投资决策由基金理事会负责，理事会由农业农村部、长江办主要领导及出资的地方政府代表，相关水生物、基金专家组成。理事会选聘基金的管理团队，并对管理团队的运营业绩进行评价;同时，理事会选聘技术顾问委员会，并由其技术团队制定项目的投资计划，并由理事会批准后执行。

（2）中期创设可持续运营金融工具

从长远来看，应该组建可以长期运营的金融产品，创设由省（市）主导的长江水生生物保护的循环基金，其基础条件：通过立法，确立各省、直辖市水生生物完整性指数保护的责任及考核机制。

资金来源以中央财政资金与地方政府的配套资金作为基金的资本金。通过正式文件，确定中央财政资金年投入规模与向长江流域有关省（直辖市）分配方案，每5年调整一次。基金可以中央与地方财政资金作为资本金，在资本市场发行债券。

在投资模式方面，循环基金以低息贷款方式，向符合条件的项目进行资金支持。主要的投资领域：面源农业生产的污染控制、森林与敏感地区生态保护、河口流域生态保护，及其他长江水生生物保护项目。投资对象可以是政府的公益型项目，也可以是民营的商业性项目。

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