实现城乡基本养老保障均等化的改革路径

朱勤

【摘要】建立农民退休制度的本质诉求是实现城乡基本养老保障均等化，但现阶段面临农民身份多元化、土地权归属等制度性障碍。我国养老金制度的改革是对社会生产方式不断适应和调整的过程，养老金待遇的“城乡落差”源于两种养老保险制度的理念差异。未来十年是大力推进城乡基本养老保障均等化的政策窗口期，应尽快提高基本养老保险的统筹层次，探索实行普惠式的国民基础养老金制度;加强通过土地流转提高农村养老保障水平的制度建设，探索建立土地权益自愿退出的补偿机制。

【关键词】基本养老保障 农民退休制度 国民基础养老金

【中图分类号】C979 【文献标识码】A

2020年全国两会期间，全国政协委员王学坤建议将推行农民退休制度作为全面建成小康社会的显著标志，让65周岁以上的农民能够“洗脚上田，老有所养”，一时引发热议。农民养老保障问题一直受到社会关注，农民退休制度近年来不时被提及，也不断引发讨论。支持的一方认为，长期以来，农民为中国经济社会的发展作出了巨大贡献，建立农民退休制度，让农民群体和城镇职工一样享有稳定的养老保障，共享社会发展成果，可以充分体现社会公平正义，为全面建成小康社会打上“最后一个补丁”。反对者一般并不否认这一提议的积极意义，但往往对现阶段实现这一制度的可操作性和可持续性表示担忧，质疑养老保险制度的转轨成本、农民身份的多元化、退休农民的土地权益归属等难以回避的问题。

从城乡分治到城乡统筹：农村养老保障制度的发展脉络

进入新世纪以来，我国人口老龄化快速发展。截至2019年底，60岁及以上人口为2.5388亿人，占总人口的18.1%，其中65岁及以上人口为1763万人，占总人口的12.6%。由于农村大量青壮年劳动力持续流向城镇，我国农村人口老龄化程度和速度均高于城镇，“城乡倒置”特征明显。截至2019年底，农村人口约占全国总人口的40%，而农村老年人口占全国的比重接近一半。农村养老保障事关基本民生，是我国社会保障体系中具有基础性的组成部分。让广大农民老有所养，共享经济社会发展成果，是事关人民幸福安康的重大问题，也是社会公平正义的价值体现。

新中国成立以来，我国农村社会养老保障制度从无到有，探索前行，经历了从城乡分治逐步走向城乡统筹的发展历程。新中国成立之后的计划经济时代，为了全力支持工业化发展，国家通过城乡户籍、城镇就业、农产品统购统销等制度形成城乡壁垒。与之相配套的社会保障制度也烙上了“以农补工”“重农轻工”的印记，成为城乡二元社会分割政策的一部分。改革开放以后，家庭联产承包责任制打破了集体生产和平均分配机制，农村家庭的养老责任随之面临家庭规模缩小、代际抚养能力弱化、贫病风险增大、征地矛盾频发等诸多难题，尤其是外出农民工的大规模出现，强烈冲击了传统的农村家庭结构，给农村养老保障带来了前所未有的挑战。1992年，国家试行以村为单位组织农民参加养老保险，保费的筹集基于以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则，投保人待遇由投保档次和缴费年限决定。这一社保体系俗称“老农保”，农村社会保险工作由此开始逐步展开。

2009年，国家加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，开展新型农村社会养老保障试点，俗称“新农保”。根据“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，新农保基金由個人缴费、集体补助、政府补贴构成，参保人自主选择档次缴费，支付待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。与“老农保”相比，“新农保”强调了政府责任，明确规定了各级政府所要承担基础养老金的最低额度;同时通过提供非缴费型、全覆盖的基础养老金提高了保障水平。

2014年，“新农保”和城镇居民基本养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险基本沿用了“新农保”的筹资、给付与管理模式，同时增加了几个更高的个人缴费档次。由此，农村居民和城镇非就业居民被置身于统一的基本养老保障体系下，我国养老金制度从城乡分治走向城乡统筹的制度框架初步形成。

现阶段，我国城乡居民基本养老保险基本实现了制度全覆盖，织就了世界最大的养老保障网;“五保”供养、最低生活保障、高龄老年津贴等社会救助和社会福利工作全面展开;农村脱贫攻坚决胜在即，成就举世瞩目。但同时也应该看到，现有的城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险两种并行的保障制度，使得农村居民和城镇职工因身份的差别而在养老保障水平上存在显著的“城乡落差”。

党的十九大报告提出了2020—2035年“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”的目标。作为基本公共服务的重要组成部分，城乡基本养老保障的均等化无疑是重要目标之一。在此背景下，提议建立农民退休制度，让农民共享发展成果，不失为一种合理诉求。

兜底保障与互助共济：两种养老金制度的理念差异

《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2019年末我国城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居民养老保险”）参保人数为5.3266亿人，实际领取待遇人数为1.6032亿人;全年城乡居民基本养老保险基金收入4107亿元，基金支出31 14亿元（其中约80%为政府财政补贴）。以此计算，给付水平相当于每人每月161.86元，替代率为13.3%。同期，全国城镇职工养老保险（以下简称“城镇职工养老保险”）的平均支付水平为每人每月近3000元，替代率约为46%。从养老金待遇的实际分配结果来看，农村养老保障无疑还有很大的提升空间;但从设计理念、筹资模式、个人缴费水平、政府补贴责任等方面考察，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险均有显著差别，直接将两者进行简单对比是不科学的。

现行的城乡居民养老保险和城镇职工养老保险最大的区别在于制度设计的基本理念不同。城乡居民养老保险强调政府的兜底保障责任，但又以个人参保缴费为财政补贴的条件，属于一种准社会福利政策;城镇职工养老保险强调个人和单位的基本保障责任，体现权利与义务对等的风险共担原则，主要表现为一种互助共济的社会保险机制。在筹资模式上，城乡居民养老保险设置每年100元至数千元不同档次的个人缴费标准，参保人自主选择档次，缴费负担相对较轻。以个人选取200元缴费档次为例（实际缴费的平均水平低于200元），按照2018年农民人均纯收入14600元测算，占比仅为1.4%。城镇职工养老保险自2016年“降费”以来按照工资的12%—16%（各地执行标准有所差异）和8%的比例由单位和个人筹资，具有法定强制性，缴费负担仍然较重。在支付模式上，城乡居民养老保险由政府提供非缴费型、全覆盖的基础养老金，补贴个人缴费和养老金支付;城镇职工养老保险的支付来自社会统筹和个人账户，中央定向补贴少数困难地区，地方财政补贴责任尚未制度化和规范化。

从成本收益的角度看，尽管城乡居民养老金的绝对待遇水平较低，但其个人缴费的养老金待遇回报率相比城镇职工养老金其实更“划算”。“新农保”及其后的城乡居民养老保险制度运行以来，参保人数逐年提升，至今已基本实现了全覆盖。相比之下，城镇职工养老保险制度尽管起步较早，多年来波动增长，但是至2018年末参保率不足70%。作为一项原则上要求自愿参加的保险制度，城乡居民养老保险能实现较高的覆盖率，除了政府的广泛动员外，也是参保者基于成本收益计算的理性选择的结果。

兜底保障和互助共济，两种养老金制度的不同理念决定了城乡居民和城镇职工养老金待遇水平的显著差异。一方面，在基本养老保障从城镇受雇劳动者向城乡非受雇劳动者扩大覆盖面的过程中，这种差异有助于运用有限的财政投入快速实现对城乡非受雇劳动者“低水平、广覆盖”的兜底保障，是对特定阶段经济社会发展水平的一种适应，有其合理性。另一方面，在基本养老保障从无到有、从部分国民向全体国民扩张的发展过程中，这种差异应该是阶段性、过渡性的。如果高达5.3亿人的城乡居民养老保险参保者未来只能领取平均每月不足200元的养老金，这显然并非小康社会的应有之义。

城乡居民基本养老保险制度本身也存在显著的区域差异：同为城乡居民，在个人缴费水平上，2019年一些中西部省份执行国家最低个人缴费标准每月100元，同期上海的最低缴费标准是500元，北京为1000元;在基础养老金待遇上，2018年一些中西部省份的基础养老金只能按国家规定的最低标准每月88元发放，而同期上海居民的基础养老金超过每月900元。逐步缩小身份差异、城乡差异、区域差异，是我国养老金制度下一步改革的重要议题。

对于我国养老金制度改革的路径选择，学界一般有三种不同的观点。第一种观点认为，受我国经济发展水平和财力有限的约束，城乡居民与城镇职工在社会保障方面的差异将在很长时期内存在，一体化的养老金制度安排可以作为社会保障的发展目标，但现阶段尚未具备制度条件。第二种观点认为，城乡一体化、均等化的养老金制度不但是我国社会保障发展的理想目标，而且具有现实可行性，建立全国统一的社会保障体系已当其时，其主要论据是现阶段我国经济发展水平已达到或超过英美等先行工业化国家开始建立全国统一的社会保障体系时的水平。第三种观点既把城乡一体化、均等化的社会保障体系作为发展目标，也基于社会主义初级阶段的基本国情承认改革路径的复杂性，主张以相机抉择、循序渐进的方式逐步达成目标，并提出各种从制度衔接到体系整合的过渡模式。

农民退休制度的提议可以归为上述第二种观点，即认为现阶段应该把城乡居民养老保险和城镇职工养老保险进一步整合，形成基于统一的国民退休制度的养老金体系。而在目前的政策实践中，我国农村养老保障制度的发展思路更接近于第三种观点，其主要原因在于我国养老金制度的改革是对社会生产方式不断适应和调整的过程，制度碎片化的特征明显，旨在短期内一蹴而就的一体化养老金体系改革思路将面临诸多制度性障碍，很可能事与愿违，欲速則不达。

身份多元化与土地权归属：“农民退休”的制度性障碍

农民退休制度涉及两个概念，一是农民，二是退休。首先应对“农民”进行身份界定。在传统的城乡二元户籍制度下，根据“农业户口”和“非农户口”可以简单界定农民身份。2014年国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”的性质区分，统一登记为居民户口。由此，以户口类别为单一标准界定“农民”身份成为历史。一般而言，现阶段的“农民”身份需同时具备两个条件：一是户口登记地在村委会，二是依法承包农村责任田。

“退休”是指劳动者因年老或因丧失劳动能力而退出工作岗位，失去职业身份和职业收入，转而领取退休金，享受相关养老保障待遇。由此，农民退休制度可理解为农民退出农业生产劳动，失去从事农业生产的职业身份和职业收入，转而领取稳定的养老金，享受相关社会保障待遇的一种制度安排。也就是说，只有当传统农民真正“职业化”，转变成为职业农民或者受雇劳动者，才会有真正意义上的“农民退休”。

现阶段农民退休制度面临的挑战首先来自农民身份的多元化。随着工业化和城镇化的加速发展，一部分农村剩余劳动力进入城镇从事职业劳动，成为“农民工”;一部分农民的承包地被政府征收，成为领取失地养老金的“失地农民”;一部分农民通过土地流转，成为参与土地增值分配的土地经营者;一部分农民自主创业，成为个体经营者或者创业企业家。随着农民身份的多元化，加在其上的权利义务关系也不断调整，使“农民退休”问题愈加复杂化。

最接近“职业化”的农民工群体，是农民退休制度需要作出妥善安排的重点人群。国家统计局发布的《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年我国农民工总量达到2.9077亿人，其中，本地农民工1.1652亿人，外出农民工1.7425亿人;农民工平均年龄为40.8岁，其中40岁以上农民工所占比重为49.4%，50岁以上农民工所占比重为24.6%，并且这一比例呈逐年升高的趋势。自上个世纪末，农民工养老保障问题逐渐纳入政策视野，以几个劳动力流入大省的政策试点为开端，逐步形成几种不同的制度模式（如上海的综合保险模式、北京的低保模式等），国家层面则作出一些原则性制度安排。这些制度设计考虑到了农民工高流动、低收入的特点，大多采取“低水平、广覆盖”的保障理念，对保障农民工合法权益发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，农民工养老保障制度的碎片化和区域差异已难以适应劳动力跨城乡跨区域充分流动、基本权益得以保全的要求。以农民工养老保险的异地转移接续为例：由于各统筹区经济发展水平不同，社保缴费基数、财政支持力度各异，导致跨省结算和支付时存在地区利益冲突，农民工一般只能将个人缴费部分的资金带走，利益受损且手续繁琐。类似地，城乡居民保险与城镇职工居民保险之间衔接不畅，超龄农民工社会保障权益受损的问题更是有待立法层面的制度变革。由此可见，仅对最具“职业化”的农民工而言，其“退休”问题就因现有制度的碎片化和区域差异而困难重重，农民身份的多元化使得农民退休制度在现阶段的施行面临诸多挑战。

农民承包地的归属问题是农民退休制度难以回避的又一个关键问题。计划经济时代，土地之于农民，是维系生活、提供保障的最重要的生产资料。随着家庭联产承包责任制和农村土地制度改革的推行，土地所有权、承包权和经营权“三权”分置并行，部分农民通过承包出租、承包权抵押、土地入股等土地流转形式，从单纯的农业劳动者中分化出来，成为相对独立自主的社会经济单元，对土地的人身依附关系已大大弱化。但相比于城镇职工退休后完全脱离原有的职业身份与生产资料，我国农民身份与土地承包经营权绑定，绝大部分农民理论上仍处于终身从事农业生产活动的状态，“土地与保障相剥离”并未成为现实的制度安排。对于直接以土地为生产资料的农业劳动者而言，土地保障作为他们养老保障的最后一道防线仍具有重要意义。这决定了现阶段“农民退休”与通常意义上的城镇职工退休难以具有同样的政策含义。

未来十年窗口期：迈向城乡基本养老保障均等化

农民退休制度作为一种政策方案的建議，虽然在现阶段面临不少制度性障碍，但从其追求的目标来看，是试图打破城乡有别的社会保障模式，实现城乡基本养老保障均等化。这一点恰恰与当前我国全面建成小康社会的价值取向高度吻合。我们不妨跳出农民退休制度本身，从更宽广的视野来探讨推进我国城乡基本养老保障均等化的理念与路径。

基本养老保障是指由政府发起和管理的以满足社会成员基本养老的经济需求为目的的养老保障制度安排。基本养老保障均等化是指在维护社会公平正义的原则下全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本养老保障，其基本内涵包括机会均等、过程均等和结果均等。基本养老保障均等化的要义并非简单的平均化，而是维护所有国民获得基本养老保障的公平机会。

从历史发展的角度看，我国社会保障体系发展过程中存在的城乡有别、地区分治的特点，是对一定历史时期生产力发展水平和现实差异性的回应。但是这种仅仅由于身份差别而导致保障水平显著差异的制度安排，在我国经济社会全面发展的新时期，已难以适应人力资源要素跨城乡跨区域充分流动、人民群众共享发展成果的要求，影响广大农民获得感与幸福感的提升，需要从顶层设计入手，为实现城乡基本养老保障均等化提供制度保障。

从国际比较的角度看，西方发达国家的农村社会保障制度的发展也大多经历了从“以农补工”到“以工促农、以城带乡”逐步发展的过程。在政策时机上，西方国家大多是在工业化发展经过一段时期后，随着国家经济实力增强，开始对国民实行全面的社会保障。如德国于1887年设立产业工人养老保险制度，1957年才开始实行农村养老保险制度;美国于1935年开办企业员工养老保险，1990年才将农民全面纳入养老保险社会统筹。在制度模式上，西方国家一般都是由政府主导，将政府出资作为农民养老保险基金的主要来源。如加拿大的普惠制养老金完全来源于政府财政拨款;希腊、芬兰、德国政府对农民养老保险基金的出资分别超过90%、75%和70%。在人地关系上，西方政府往往将农村养老保障政策与土地政策进行捆绑，把养老保障政策作为推进农业土地集约化经营的工具。如德国为了实现农场所有者和经营者的年轻化，将土地经营权转让给继承人作为农民领取养老金的前提条件，对卖地退休农民给予特别退休金;法国设立“调整农业结构社会行动基金”，鼓励年龄超过55周岁的农民放弃农业经营权，对主动交出土地的农业退休人员给予政府补助，发放终身养老金。借鉴西方国家的有益经验，结合我国国情，下一阶段我国推进城乡基本养老保障均等化的政策思路与改革举措可从以下三点着手。

在政策时机上，今后十年是大力推进城乡基本养老保障均等化的关键时期。首先，从我国人口老龄化发展态势来看，根据联合国人口司的预测分析，2020—2030年，我国60—65岁年轻老人占老年人口的比重在30%—33%之间，80岁及以上高龄老人占老年人口的比重在10%—12%之间;而其后十年（2030—2040年）这两项指标将分别加速下降至20%和上升至17%。这表明，今后十年我国仍处于老年人口相对“年轻”的平台期，有关社会保障的改革创新应充分利用这个时机窗口做好相应的制度安排。其次，2020年我国将实现第一个百年奋斗目标——全面建成小康社会，经济社会发展水平和综合国力迈上新的台阶，这为城乡社会保障的高质量发展提供了坚实的物质基础。最后，根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》，2030年我国常住人口城镇化率将达到70%，意味着未来十年将新增约1.4亿农村人口成为城镇人口，社会保障体系从城乡衔接到城乡统筹乃至城乡一体化既是大势所趋，也是现实的迫切需求。

在制度模式上，应尽快提高基本养老保险的统筹层次，探索实行普惠式的国民基础养老金制度。首先，应尊重当前基本养老保险“城乡落差”、制度“碎片化”的历史现实，避免颠覆性的改革举措，加强制度的梯度性、渐进性建设，维护制度的相对稳定性。在继续完善不同类型养老保险之间及跨地区转移接续的衔接制度的同时，应抓紧提高统筹层次。短期内尽快做到省级统收统支而不仅仅是省级调剂金模式（目前已有13个省份实现了城镇职工养老保险的省级统收统支），在此基础上实现统收统支模式的全国统筹，以此打通城乡、区域分割的障碍，促进城乡劳动力的职业流动和区域流动。其次，探索将城乡居民养老保险的基础养老金部分和城镇职工养老保险中统筹基金对应的部分合并，并稳步加大财政支持力度，建成普惠式的国民基础养老金，无差异地覆盖全体城乡居民和职工。“去身份化”“去地域化”的国民基础养老金让全体国民公平共享发展成果，有利于提高农村居民养老保障的整体水平，同时也为进一步降低企业缴费率释放了空间。国民基础养老金的构建应突出政府公共财政的出资责任，以基本保障的公平性为价值取向，以国家财力的可持续性为前提条件。初步匡算，在国民基础养老金初设阶段若以15%左右替代率（大体相当于目前城乡低保平均水平）为待遇标准，是国家财力可以承受的。随着划拨部分国有资本充实社保基金的政策进一步实施、社会保障支出占财政总支出的比重进一步提高，国民基础养老金的持续稳定支出具有现实可行性。当然，具体的指标参数还应基于精算平衡原则做进一步论证。

在人地关系上，应进一步加强通过土地流转提高农村养老保障水平的制度建设，同时探索建立土地权益自愿退出的补偿机制。人均耕地面积不足是我国的基本国情，土地充分流转可以有效促进农业规模化经营、提高农业生产效率、遏制土地撂荒现象，同时也是提高农民收入保障的重要途径。近年来，在土地所有权、承包权和经营权“三权”分置的政策框架下，各地出现了诸如土地入股、土地信托、地票交易、土地经营权证券化等土地流转的创新模式，这些举措因所在区域、土地增值情况等不同而有所差异，亟需在总结经验的基础上上升到有法可依的制度建设层面，使农民对土地流转带来的增收有稳定预期。进一步地，可探索土地承包权与经营权自愿退出的补偿机制，通过一次性货币补偿、土地年金等方式，将土地权益直接转化为养老利益，以此有效增加农民收入，提高养老保障水平。需要强调的是，这种退出必须是自愿的，充分尊重农民作为村集体成员共享土地所有权的法定权利，退还的土地权益也只能转让给村集体，并且以合理水平的终身养老保障的法定承诺为前提。

不难发现，未来十年如果顺利实现基本养老金统收统支的全国统筹，土地经营权流转变现的制度通道更加畅通，那么基本养老保障的“城乡落差”将不再是制度性社会阶层固化的必然。进一步地，如果普惠式的国民基础养老金制度得以建立，土地权益也实现了自由退出，那么“农民退休”的制度性障碍已基本消除，“退休”有望成为农村老年人的一种可能的选项。如此，中国社会将持续焕发出城乡一体化、基本社会保障均等化的勃勃生机。

责编/银冰瑶 美编/陈媛媛