风险韧性构建与可持续减灾战略

张成岗　孙海琳

【摘要】农村防灾预警是风险灾害管理体系的薄弱环节，是社会治理亟待破解的传统难题。目前农村防灾预警仍面临乡村治理体系基础薄弱，防灾预警手段和工具缺乏，多元社会治理主体参与机制尚未形成等问题。面向未来，要以构建风险韧性，形成可持续减灾战略为依托，着力培育和激发居民参与灾害治理能力，建立应急管理“高可靠性组织”，因地制宜发展应急产业，推动应急工作智能化建设，打通农村防灾预警的“最后一公里”。

【关键词】乡村治理 风险灾害 应急管理 风险韧性 可持续减灾 【 中图分类号】C916 【 文献标识码】A

突发公共事件应急管理是“国家的第一责任”

当代中国正处于新全球化、第四次工业革命与社会转型发展“三重叠加”的历史交汇期，公共卫生、安全和环境等风险事件日益增多，风险社会正在构成社会治理亟需面对的新常态。在社会转型与体制转轨、机遇与风险并存的社会发展高风险期，社会的快速变革与各种自然灾害和人为事故不可避免地纠缠在一起，蕴含着不可忽视的风险。

突发公共事件应急管理一直得到发达国家和国际组织的高度重视，日本是较早开展城市应急管理研究的国家，联合国第二届世界减灾大会发表的《兵库宣言》要求，各国将防灾减灾、保障国民生命和财产安全“作为国家的第一责任”。在我国，防灾预警和应急治理工作一直得到党和政府的高度重视。2006年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着从战略上应对公共危机已经提升至国家高度。自2013年党的十八届三中全会以来，随着推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标的确立，中国的社会建设模式进一步加快了从社会管理转向社会治理的历史进程。2017年党的十九大提出，要加强和创新社会治理，打造“共建共治共享的社会治理格局”。2019年党的十九届四中全会进一步提出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，特别强调在社会治理能力建设方面，要完善社会治安防控体系，提高预测预警预防备类风险能力，健全公共安全体制机制，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。

风险韧性在社会科学中指一个系统在经受冲击和干扰时仍可维持其本质上相同的功能、结构并得以正常运转、自我认同的能力。由于处于时空压缩和快速现代化进程中，我国社会发展转型呈现出传统性、现代性、后现代性思潮共在，农业文明、工业文明、信息文明并存的特点。不同风险挑战、不同社会矛盾在同一阶段发生，社会治理面临极大复杂性，社会治理共同体能够供给的资源及能力与社会治理问题解决的巨大需求之间存在匹配性的严峻挑战。当下流行疾病、自然灾害等诸多非传统安全危机深刻地考验着社会治理体系和社会治理能力。全面深化改革的总目标意味着国家治理是一个相互关联的多层次目标体系，面对非传统安全危机，应当加快推进国家治理体系和治理能力现代化建设、找准灾害治理体系的薄弱环节，打通农村防灾预警的“最后一公里”。

农村防灾预警是社会治理亟待破解的传统难题

乡村地区的灾害承受能力和灾后恢复能力意味着乡村地区抵御极端自然灾害袭击的能力。乡村地区防灾预警问题也被称为防灾预警的“第一公里”问题，通常用来指乡村地区遇到计划之外的变化，比如自然灾害、长期干旱或经济衰退等时，由于在医疗、教育、基础设施、应急救援等资源和城市相比有很大差距，从而表现出风险韧性不足，在风险治理体系中处于弱势地位。自然灾害频发是我国的基本国情，农村防灾预警的“最后一公里”是公共突发事件社会治理体系的薄弱环节，是社會治理亟待破解的传统难题。

在全球气候变化、经济社会快速发展等背景下，我国自然灾害风险防控中，原有的综合性不足、联防联控成效低等问题依旧凸现。21世纪我们将经历更多的自然灾害和人为灾害，灾害的危害预期超过以往经历过的灾害。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。当前我国应急管理面临的形势可以归纳如下：自然灾害频发期，安全生产形势严重，公共卫生防控难度增大，社会安全面临新挑战。进入2020年以来，干旱、台风、地震等灾害频发，南部省份持续强降雨，上百条河流发生超警以上洪水，尤其是西部省份，经济社会发展相对落后，不少乡村地区防灾能力较为脆弱，社区抗逆力较弱，灾害往往引发连片效应，多灾种叠加势头明显。我国“点多面广”的灾害特点和“乡村居民意识较为薄弱”的防灾现状表明，联动人防与技防、做好防灾减灾、保障人民生命财产安全等社会治理的传统难题亟待破解。

风险的社会治理，包括正常状态下的风险治理和突发事件发生状态下的应急处置两种类型、两个环节。农村防灾预警具有历史延续性和现实紧迫性，党和政府高度重视这一问题的解决，已经出台了一系列政策、采取一系列措施。2016年，习近平总书记提出“两个坚持”“三个转变”的防灾减灾救灾新理念，指出要“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，为我国防灾减灾救灾工作指出了新方向。2017年，国务院办公厅印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出，要加强应急管理基础能力、核心应急救援能力、综合应急管理保障能力、社会协同应对能力和涉外突发事件应急能力建设。2018年10月，习近平总书记强调要进一步提高自然灾害防治能力，部署实施灾害风险调查和重点隐患排查等9项重点工程。2020年6月，国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，要求开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作，摸清全国自然灾害风险隐患底数，为国家和地方各级政府应急管理和经济社会发展提供科学决策依据。经过多年发展，我国应急管理事业已经有了长足发展，体制机制不断完善，应急管理逐步走上规范化、科学化和法治化轨道，处置备类突发事件的能力明显提高。

农村防灾预警的现状与挑战

应急管理就是对风险灾害进行管理，以使社会能够与环境或技术危险要素共存，并应对环境、技术危险要素所导致的灾害。风险管理是一个全周期过程，可分为预测预警、识别控制、紧急处置和善后管理几个阶段，其中农村防灾预警是应急管理系统的薄弱环节。

乡村治理体系基础薄弱，防灾预警中的“被动应急”现象突出。城乡差距和发展的不均衡问题同样存在于应急管理的防灾预警领域。与城市相比，农村防灾预警在硬基础和软实力上均有较大差距，整体而言，城市在制度建设、基础设施、专业人才队伍等方面拥有更好保障，东部沿海乡村比西部内陆乡村享有更多防灾预警资源。风险韧性构建在很大程度上取决于基础设施、物资储备等硬实力，积极的社会心态、有效的应急管理指挥体系、完善的法律法规等软实力同样不可或缺。尽管像自然灾害突发事件较多的省份都在逐年增加减灾害防治投入，但地方财政用于应急管理的经费有限，筹集搬迁或治理资金渠道较少。在硬实力和软实力均落后地区的乡村中，农村防灾预警问题更为突出，缺乏制度保障无疑会严重影响防灾预警成效。比如，乡村的应急管理由村委会负责，村委会与地方市应急管理局和其他部门机构的对接工作同样存在“最后一公里”问题。再如，在四重网格管理机制中，政府功能下放，乡村中应急工作第一线的群测群防员是农村防灾预警的纽带，而现在一些群测群防员应急知识不足、不具备专业防灾预警能力，流于领导与老百姓的传话员角色，导致农村防灾预警中工作压实难和群众工作难。

对风险灾害治理主体赋能不够，防灾预警手段和工具缺乏。在风险治理能力现代化进程中，科技支撑扮演重要角色，人工智能和大数据技术是促进社会治理主体转变治理观念，实现治理能力现代化的核心所在。在信息化建设过程中，乡村信息基础设施处于薄弱地位，缺乏建设人防和技防相互支撑体系的顶层设计，在目前乡村地区防灾预警工作中，人防向技防转变的合理体制机制尚未建立;在现有技术条件下，人防在农村防灾预警应急中起着决定性作用，但高水平的农村防灾预警队伍建设依旧任重道远。由于缺乏农村防灾预警新技术引进和因地制宜的应用能力，不少农村地区主要通过手摇警报器、铜锣、口哨以及基层干部和灾害信息员逐户告知等人防办法扩大预警范围。

风险管理是一个遭遇风险灾害、针对风险灾害做出准备、应对风险影响的过程。在此过程中，风险灾害主体会根据灾害风险冲击大小的认知、所处外在环境，再结合自身内在条件如收入等情况，选择相应行动。目前乡村居民的灾害保险意识淡薄，缺乏购买灾害保险的渠道或灾害保险定价往往超出乡村居民预期，使得乡村居民防灾避险手段有限;越往“最后一公里”问题凸显的经济欠发达地区，居民保险意识往往越弱。实际上，可以通过为居民及其支持体系如家庭、企业等，提供多种金融工具来支持风险管理。储蓄工具有助于人们稳定消费并构建非常时期所需的缓冲带，市场保险有助于人们及其支持体系为诸如死亡、健康损伤或财富损失等极端不利事件的后果进行保险。

有效的多元社会治理主体参与机制尚未形成，灾害防护的社会活力和社会动能有待激发。在风险灾害治理中，灾害源、触发过程、紧急状态的不确定J生以及社会风险文化语境的复杂性，使得仅仅依靠政府主体往往无法兼顾到整个治理过程，不能完成整合灾害风险治理的系统任务，这就要赋能赋权灾害风险治理的多元主体熟练掌握灾害应对的多种工具。改革开放以来，在经济高速增长、市场力量崛起、行政力量增强的同时，社会自组织日益壮大，随着非政府组织发展，以及多种社会治理力量出现，社会治理多元主体模式日益重要。

乡村“最后一公里”问题的解决，离不开多元化社会力量参与。在目前农村防灾预警社会治理体系中，社会力量在应急救援中所占比重较低，社会力量参与力度明显不足。乡村风险灾害治理需要较高经费支撑，目前农村防灾预警治理经费主要以国家、省级财政投入为主，其他层级地方政府投入资金相对较少，社会化资金投入比例更小，固定长效的投入机制尚未建立。另外，乡村应急产品和服务相对落后，救灾物资储备缺乏，基础设施落后也导致应急装备难以在乡村切实发挥灾害防治作用。

打通农村防灾预警的“最后一公里”

与人类文明相伴而生的自然灾害是自然和社会两种力量相互作用的结果，其影响可以通过个人和社会的调整来减轻。在人类世界中，灾害的故事可能永远不会完结。关键是人类灾害和减灾的观念应该修正，以采取合乎自然规律的行动，获取富有成效的结果。以关心未来为核心的可持续发展减灾战略，应当是努力维系自然环境的复杂性，而不是使一种灾害演变成另一种灾害，或一个区域或国家的灾害转移到另一区域或国家。应该鼓励社会各界树立可持续减灾的理念，使持续的减灾行为得到广泛支持，使后代不再承担不必要的灾难。

管理风险是促进社会发展的重要力量，为了增强负责执行灾难风险管理任务的国家、政府和社会机构的风险治理能力，风险治理领域已经从对风险治理弹性（Resilience）的关注开始转向对韧性（Toughness）的關注。在乡村治理中，提升风险韧性有利于增强乡村抗逆水平，提高乡村风险适应力，变无动于衷的“惰性反应”或杂乱无序的“被动应急”为积极主动的“应变能力”。

培育和激发居民参与灾害治理的能力，构建多元主体参与的社会治理网络。从生产主义制向多功能制的转变是乡村发展模式的新趋向，作为社会治理体系的基础性环节，完善的乡村治理体系将成为农村防灾预警“最后一公里”问题解决的重要保障。风险来源与类型都呈现多元化趋势，需要解决的风险与危机很多是无法预料的。随着政府作为单一治理主体，低效和失灵日渐显现，更多社会组织和社会力量参与风险灾害治理体系是必然趋势。在风险管理的社会治理网络建设中，必须进一步强化党委领导作用，发挥农村党组织的政治引领功能，完善乡村社会治理体系构建，提升乡村灾害治理能力，加强社会各主体间联络，完善以政府部门为主导，社会公众、非政府组织等其他社会主体共同参与的多元主体治理格局。应当加大乡村地区灾害风险相关的教育和培训力度，扩大灾害宣传普及率，提升村民主动防灾意识，使乡村居民准确解读预警信息，及时主动采取疏散措施。在风险出现时，村民往往缺乏自愿疏散意识，需要政府和社会组织多方力量持续提供培训服务，提高乡村居民的灾害主动准备能力，杜绝出现麻痹大意引起的事故。

建立应急管理中的“高可靠性组织”，充分发挥专业队伍力量。“高可靠性组织”是运用内部有效的管理机制与安全预警机制，减轻风险，降低事故发生率，从而保持高安全性和高可靠性的组织。为了建立应急管理新体制，可以合理吸收有关的理论及实践经验，树立有限理性的管理理念，向失败学习，注重即时学习能力的培养以及决策权适时转移。应当明晰部门事权划分，建立高效的部门间合作机制。当风险发生时，应由距离灾害点最近的内行人，主要是在其领域具有专业能力的人或团队来处理，应对这部分内行人授权作出重要决策的责任。应当加强应急管理队伍建设，推进乡镇应急消防站（所）建设，开展乡镇专职和支援应急队伍达标建设，推进全灾种、全过程、多主体的综合应急管理体系和能力建设。

因地制宜发展应急产业，为打通“最后一公里”提供坚实物资保障。农村防灾预警不仅需要灾害来临时的紧急预警，还需要加大日常乡村灾害防治工作的力度，开拓多元化资金支持渠道，充分保障乡村防灾治理成效。风险规避中应当因地制宜做好灾害点防治和搬迁工作之间的均衡选择，关注次生灾害诸如自然灾害风险向社会风险转化的问题，解决好因地质灾害导致的搬迁避让后基于居民身份转变带来的一系列社会问题，切实关注灾害搬迁居民的再就业再生活再适应问题，采取农业种植结构调整、搬迁避让、地质灾害治理等综合治理措施，从根本上消除安全隐患。在突发灾害事件应对中应当注重发挥应急产业的基础作用，健全应急产业体系，培育市场需求，研发适用于乡村地区的关键技术和装备，借市场力量推动乡村综合应急力量提升，建立健全应急物资保障机制，推动部门联动和全社会参与，建设乡村地区救灾物资储备库。

推动应急工作智能化建设，为乡村地区灾害预警防治提供科技支撑。党的十九大报告确立了“建设人民满意的服务型政府”的改革目标，并特别指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。社会治理“智能化”，强调运用物联网、人工智能和大数据等新技术，结合互联网等新思维方式，提升社会治理信息化和智能化水平，顺应了第四次工业革命背景下科学技术蓬勃发展的新趋势。科技发展下一个路标是社会治理，智慧治理是社会治理的重要方向，人防向技防的过度具有必然性。应当以社会治理“智治时代”的来临为契机，加快推动应急管理智能化建设，使技术赋能应急管理，让具备经验与知识的智囊团队赋能乡村地区防灾预警实践准备工作，人防与技防结合，加速信息和数据处理，加大灾害日常监测预警力度，统筹利用新技术与传统手段，全方位提升乡村地区灾害预警防治能力。

国家治理核心内容是及时识别各种风险，有效管理各项风险，不断创新风险管理机制，积极回应社会关切，提高国家治理科学性和有效性。2020年是全面建成小康社会实现之年，是全面打贏脱贫攻坚战检视之年，是“十三五”规划收官之年。乡村基层治理是社会治理的“神经末梢”，提升农村防灾预警能力，从源头上防范化解乡村居民身边的安全隐患，提高乡村群众防灾减灾救灾意识和防范自救互救能力，是推进我国应急管理体系和应急管理能力现代化建设基本前提。随着脱贫攻坚和乡村振兴战略不断深入推进，提升乡村基层防灾预警应急能力的紧迫性与重要性更加凸显。在实现国家治理能力现代化的进程中，多维度加强风险韧性建设，建立常态化的农村防灾预警减灾救灾系统，切实保障居民生命财产安全的同时满足其对美好生活的向往与期待，践行可持续减灾战略，我们依旧任重道远。

责编/张忠华 美编/杨玲玲