坚定维护以联合国为核心的全球治理体系

赵萌

资深外交官吴红波于2012年7月至2017年7月出任联合国副秘书长，成为第八位出任联合国副秘书长的中国人。他从上世纪七十年代起开始从事外交工作，曾任外交部部长助理，中国驻德国、菲律宾大使等职。2019年11月，吴红波出任中国政府欧洲事务特别代表。在联合国成立75周年之际，吴红波接受了记者专访。

记者：在联合国任职期间，您主要推动了哪些事务的发展？哪些工作具有难点？

吴红波：经我国政府推荐和联合国高层面试，我于2012年7月开始担任负责全球经济和社会事务的联合国副秘书长。经社理事会是联合国最早和最重要的机构之一。在五年任期中，我是联合国秘书长在经济社会事务方面的首席顾问，就可持续发展、氣候变化、发展筹资、互联网治理、土著人、人口等方面提供政策建议。我具体负责联合国秘书处对联合国大会、经济及社会理事会及其附属机构的实质性支持。我最值得骄傲的是，协助和支持联合国成员国就《2030年可持续发展议程》达成协议，开启了全球可持续发展的新历程。我还曾担任联合国可持续交通全球会议、联合国第三届发展筹资问题国际会议、第三届小岛屿发展中国家问题国际会议以及首届联合国海洋大会等四个联合国大会的秘书长。

俗话说，“众口难调”。联合国有193个成员国，又分成不同的国家集团，如欧盟、77国集团、非洲集团、小岛国发展中国家、最不发达国家、内陆国家，等等。各集团和国家都有不同的政治和经济诉求，要想达成共识很难。要想就2015年后15年的全球发展方向和目标达成协议，真是难上加难。在政府间谈判进程中，有很多困难和挑战。例如，可持续发展目标究竟要定多少？发展中国家与发达国家是否用同一标准？发展融资从哪里来？如何监督议程的落实？等等。但在所有全球议题中，发展问题是国际社会共识最多的领域，这就是联合国成员国能够达成协议的基础。

记者：有媒体曾报道，2015年，您与500多位同事历尽艰苦，促成了《2030年可持续发展议程》。能不能讲讲这背后的故事？

吴红波：正如我在前面讲过的，联合国可持续发展议程的谈判是一个艰苦和复杂的政府间进程。例如，谈判初期，联合国共收集了500多个可持续发展目标建议，这显然是无法落实的，但各方都不愿割舍。经过筛选和精简，特别是艰苦的谈判，最终将目标降到17个，实属不易。又如，发达国家很早就承诺将捐献每年本国国民总收入（GNI）的0.7%支持发展中国家，但是迄今29个发达国家中仅有五个达标。发达国家何时完全兑现自己的承诺又是一个难点。再如，“共同但有区别”的责任原则。即处于不同发展阶段的国家，在落实可持续发展中应有适合本国国情的不同目标，不能一刀切。以中国为首的广大发展中国家与发达国家就此原则进行了博弈，最后将此原则写入协议。

记者：您在任期间，正值联合国快速发展、中国与联合国交往日渐加深之际。您如何评价中国这一时期的联合国外交以及中国在联合国中发挥的作用？

吴红波：我国是战后国际秩序的受益者和维护者，也是多边主义的推动者和多边组织的参与者。中国加入了几乎所有的政府间国际组织，加入了400多项多边条约。中国正在国际事务中发挥越来越重要的作用。这些作用可以概括为几点：第一，维护世界和平与正义。这体现在积极参与维和行动，中国已派出三万多人参加29项维和行动，18人牺牲。目前，有3000多名中国维和人员正在世界各地值守。中国还率先成立常备维和警队和8000人维和待命部队。第二，积极促进南南合作。中国向166个国家提供近4000亿人民币援助，派遣60多万援助人员。中国还设立“南南合作援助基金”首期提供20亿美元。第三，推动全球可持续发展。积极参与《2030年可持续发展议程》的制定并维护发展中国家的利益。主动将17个目标纳入“十三五规划”。还设立为期10年的两亿美元的中国-联合国和平与发展基金。第四，以中国理念和倡议引导全球发展。阐述构建人类命运共同体理念，提出崭新的共同发展理念。

记者：未来，中国在联合国中还可以做些什么？

吴红波：随着中国国力和国际影响力的日益增长，中国在国际事务中发挥的作用也日益增强。今后，我认为中国可以发挥以下作用：第一，坚持多边主义，维护以联合国为核心的全球治理体系。目前，美国特朗普政府推行单边主义，扰乱了国际秩序。中国坚决支持多边主义，坚定维护联合国的核心地位，对于国际社会具有极其重要的意义。第二，推动构建人类命运共同体，巩固国际社会的团结。第三，率先落实可持续发展，为国际社会做表率。实现可持续发展和应对气候变化将是疫后恢复全球经济和社会发展的重要手段。第四，向国际社会提供更多的公共产品。我国已先后提出“一带一路”、亚投行、进博会等中国方案。中国应更加积极参与联合国及其他国际组织的活动，贡献中国经验和方案。

记者：有观点认为，在一些全球问题上，联合国发挥的作用有限，很多人开始质疑联合国的权威。联合国的地位会不会逐渐被削弱？联合国当前面临的主要挑战有哪些？

吴红波：联合国有三大支柱，即维护和平、促进发展、保护人权。我认为，75年来，联合国一直在以下领域发挥着重要作用：联合国宪章和联大决议构成了当代国际关系的法律基础；采取维和、制裁、动武全球行动，维护和平与安全，制定千年发展目标、可持续发展目标、气候变化巴黎协定等全球行动规则；对全球局势权威性评估，例如世界卫生组织对新冠病毒大流行疫情的评估和政策建议；广大弱小国家不可替代的发言平台。可以说，没有联合国，世界会很糟糕；如果没有联合国，人们还会再成立一个类似的机构。

除了美国推行单边主义和“美国优先”使联合国处于困境外，联合国正面临着新的国际形势和更深层次的挑战。一是参与全球治理的国家大量增加。联合国目前有193个成员国，除30多个发达国家外，都是发展中国家。这一变化打破了少数大国垄断国际事务的传统格局。二是世界政治格局发生了重大变化。联合国成立后，人们经历了长达45年的冷战对峙状态。此后是大国间博弈和贫富国家间的竞争。这些变化正在推动全球政治格局的演化。三是经济全球化遭遇空前挑战。美国利用民众的不满情绪，率先对经济全球化和多边贸易全面否定和猛烈抨击，使经济全球化受到前所未有的冲击。四是科技与产业变革带来颠覆性变化。在当前科技革命与产业变革当中，新兴国家正在奋起直追，缩短了富国和穷国的差距。目前的科技与产业革命将对全球治理和国家力量平衡产生颠覆性变化。

记者：也有观点认为，安理会如何既能反映大国权力分配又能保证效率和具有广泛国家代表性是一大难题。日前，俄罗斯总统普京撰文称，呼吁取消五常一票否决权的建议是不负责任的。只有五常能够维护世界秩序。您如何看待这个问题？

吴红波：走过75年的联合国，确实需要与时俱进、革故鼎新。联合国安理会的改革问题已经讨论很长时间。该问题涉及各方切身利益，有争议是正常的。我认为：第一，安理会改革不能急功近利。只有协商一致达成的方案才能真正有利于增强安理会的权威性和有效性，才能真正贏得全体成员国的广泛信任和支持。第二，占联合国绝大多数的发展中国家在安理会中代表性严重缺乏。因此安理會的扩大，应优先考虑发展中国家。第三，为了维护联合国整体利益，不应为安理会改革设定时限。

安理会改革只是联合国改革的一部分，其他领域的改革也同等重要。联合国一直在改革以适应国际形势的变化，但道路曲折复杂。中国支持古特雷斯秘书长在和平安全、经济发展、内部管理三大领域对联合国系统进行改革的努力。同时，应该清醒认识到，联合国的改革极为复杂，牵扯各方利益，不会一蹴而就。

记者：您在联合国任职，对美国也有近距离观察。您如何看待中美关系对联合国未来发展的影响？

吴红波：自美国总统特朗普上台后，美国在联合国推行单边主义的做法引起国际社会的强烈不满。例如，在表决联合国决议案时，有不少国家不投票支持美国，时任美国常驻联合国代表黑莉就公开讲，“不投美国票的国家注意啦，我要记名字啦”。同时，美国还极力封杀中国向国际组织推荐的负责人候选人，并扬言：选哪个国家的人都可以，就是不能选中国人。

联合国要想成功，大国的团结，特别是安理会常任理事国的团结是十分重要的。只要美国继续采取单边主义和霸凌行径，联合国的前途就将是曲折和坎坷的。但我认为，联合国建立之初的基础和原则还在，绝大多数国家仍然坚定支持以联合国为核心的全球治理体系。

记者：联合国是国际秩序的重要载体，在全球治理中处于核心地位。在新冠疫情仍持续蔓延、单边主义冲击多边主义的形势下，国际秩序的走向是什么？又将如何影响联合国？

吴红波：在过去100多年中，人类两次试图建立维护世界和平与发展的全球治理机制。国际联盟失败了。联合国已有75年历史了，正处于前所未有的国际新旧格局转换中。这将是一个长的调整期。对于此，我有几点思考。

一是维护联合国核心地位。联合国在总结国际联盟失败教训基础上制定了一系列重要原则，例如：成员国主权平等；反对侵略战争；不干涉内政；民族自决等。《联合国宪章》和联合国大会通过的决议规则依然是指导和规范国际事务和行为的准绳。没有联合国，世界将变得更加无序。

二是推动国际秩序变革。现行国际秩序产生于“二战”后。但国际秩序具有双重性：即联合国秩序和以大国主导的强权秩序。全世界绝大多数国家都是联合国成员国，联合国秩序总体是公正、合理的，但一直受到强权秩序的挑战和干扰。长达四十多年的冷战，就是强权秩序挑战和绑架联合国秩序的实例。目前联合国正受到某个国家单边行动的挑战。因此，在政治方面，秩序变革主要是推动国际事务民主化，增加广大发展中国家的话语权，减少强权秩序的干扰。在经济方面，秩序变革主要是创新体制和机制，以适应形势发展。

三是用可持续发展促进国际合作。在当前重大国际议题中，国际社会能达成完全一致的并不多。可持续发展合作应成为当前国际社会加强团结、完善全球治理机制的新基础。

四是以人类命运共同体塑造新价值观。中国是战后国际秩序主要建构者和维护者。2013年，习近平首次提出构建人类命运共同体的倡议。构建“人类命运共同体”已成为中国“国际秩序观”的核心。中国提出构建人类命运共同体的理念以及“一带一路”、亚投行等中国方案，正在凝聚起越来越多的国际共识。凡是符合世界人民利益的理念和方案，终将为国际社会所接受。

记者：国际组织机构总部在中国设立不足以及中国人在国际组织任职少一直是热议话题。您对这两个问题怎么看？“国际公务员”应具备哪些能力和素质？

吴红波：目前有28个联合国机构在华设立办事处。应该说，联合国及其机构在华已经有了充分的代表性。据我所知，目前只有国际竹藤组织将总部设在北京。至于其他国际组织机构未把总部设在中国的问题，这里有历史原因，比如，当年亚洲开发银行曾决定将总部设在上海，后因我国的解放战争，亚行总部才改设到菲律宾马尼拉了；也有条件是否成熟的问题，比如，现有国际组织都已经有总部，如果没有特殊理由是不会再搬迁的。

目前，联合国国际公务员总数为37505人，来自187个国家（2018底统计）。中国籍工作人员总计有546人，仅占总数的1.46%。而中国受国别限额（指专业官员）的职数共有89人。根据联合国的规定，中国的理想人数是169—229人。可见，我们连底线都未达到。联合国副司级（D1）官员共有538人，中国有7人；正司级（D2）官员共有156人，中国有5人。可以看出，中国籍联合国公务员总体数量不足。导致这个现象有联合国职位竞争激烈以及非英语国家语言能力先天不足等原因。

我觉得中国籍国际公务员应具备以下素质和能力：一，忠诚祖国。联合国公务员的个人行为直接影响祖国声誉和利益。要学会正确处理国际事务与国家利益的关系。熟悉国情。有些入职联合国的人员缺少对中国国情的了解。中国目前具有发达和发展中国家双重属性，还有新疆、西藏、台湾等涉华敏感问题，不了解国情，不能成为合格的国际公务员。二，精通政策。要熟悉联合国在各领域的政策和国际法，同时也要知道主要国家和国家集团的利益所在和诉求。长于沟通。要有过硬的外语能力，能够在不同国家集团间斡旋，促进共识。

（摘自《世界知识》2020年第17期）