我国建设工程质量政府监督体制的优化研究

张楠

摘 要：建设工程的质量是建设工程的重中之重，而工程质量监督体制是保证建设工程质量的关键。随着我国构建“一带一路”战略的实施和深入以及社会主义市场经济体制的不断完善，我国建筑业的发展越来越快、规模也越做越大，在这种形式下，目前现行的建设工程质量政府监督体制表现出了许多的弊端。建设工程质量关系到人民的生命财产安全和社会的长治久安，因此，优化建设工程质量政府监督体制的就显得尤为重要、意义重大。

关键词：建设工程质量;政府监督体制;优化研究

2001年1月发布的《建设工程质量管理条例》是目前我国建设工程质量政府监督的主要依据，随着这些年经济社会的发展，特别是全面建成小康社会和构建一带一路战略的大背景下，原有的建设工程质量政府监督体制已经难以适应新时代新背景的要求，优化现行的建设工程质量政府监督体制已势在必行。

一、 我国建设工程质量政府监督体制的现状

建设工程的质量是建设工程的重中之重，它关系到人民群众的生命财产安全和社会的长治久安，所以世界各个国家对于建设工程的质量都有着严格的监督管理制度。建设工程质量政府监督从出台到现在已经有20多年的时间了，它是我国建设工程质量监督的基础。在其指导下，我国建设工程质量总体上取得了长足的进步和提高1。

2000年我国颁布了《建设工程质量管理条例》，该条例是《中华人民共和国建筑法》后颁布的第一部质量管理条例，是目前我国工程质量政府监督体制的主要依据。这部条例与稍后出台的《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》，以及后来建设部下发的《建设工程质量监督机构监督工作指南》、《工程质量监督工作导则》共同构成了我国现行的工程质量政府监督的基本框架2。这些条例的颁布，明确了我国建设工程质量监督管理的制度和体制，同时也强调了建设工程质量政府监督的必要性和重要性。

在我国，目前实行的是地方政府监督管理的建设工程质量监督体制。县级以上地方政府的相关主管部门负责对本地区行政区域内的相关专业建设工程质量实行监督管理职能。在实际的工程施工建设中，实施管理的部门和参与建设的各施工单位要对工程的质量实施监督控制。也就是说，在建筑建设市场中，政府主管部门、承包商、设计勘察单位、业主、检测机构、工程咨询和监理单位、设备、材料和配件供应商在建设工程质量监督控制中都有着各自的职能和作用3。

二、目前我国建设工程质量政府监督体制所存在的问题

（一）监督与监理职责不清

参与工程建设各方的职责不清，特别是工程建设质量政府监督与工程建设质量监理两方的职责不清。工程建设质量政府监督与工程建设质量监理都属于工程建设领域的监督管理活动4。工程建设质量政府监督属于政府的行政监督范围内，而工程建设质量监理属于甲方委托具有相关质量监理资质的单位，代表甲方对乙方的工程建设实施监控的一种活动，属于民间的社会行为。因此，工程建设质量政府监督和工程建设质量监理在性质、工作范围、方法和任务等方面有着明显的不同。政府的工程质量监督是一种行政行为，是建设工程项目组织系统之外的监督管理主体对工程建设项目进行的一种行政监督管理行为。而工程监理是一种委托性质的活动，是发生在工程建设项目组织系统范围内的监督管理。此外，政府工程质量监督仅仅只限于施工阶段，工作范围变化较小。而工程监理的工作范围以甲方委托的范围大小而变化，因此伸缩性较大。在实际的工程建设过程中没有严格按照监督与监理的性质区分，导致政府监督与监理内容交叉，造成许多工作重复，管理混乱。

（二）工程质量监督机构的性质不明

目前，工程项目质量监督机构通常是一些财务自收自支的事业单位，在工程建设中，这些单位代表着政府进行工程质量的监督工作，有些监督机构为了增加收入，自办企业，使得政企不分，严重影响了监督机构工作的公平性、公正性和权威性。目前，我国建设工程质量监督机构实行多部门多专业管理，相互之间的职责不清，对工程质量的监督还实行围微观监督为主。另外，监督人员和监督经费的不足，又有可能使部分监督机构的监督流于形式。

（三）监督与管理方式方法落后，缺乏手段

在实际的建设工程项目政府监督管理中，没有形成一个统一有效的政府监督管理体系。各级政府的监督管理部门，由于财政和编制的限制，技术装备配备不到位，人员配置不合理，导致监督有效性明顯不足。没有形成统一的监督管理体系就难于形成有效的监督管理机制。此外，在实际的工程质量监督中，许多监督机构由于资金方面的限制，监督机构缺乏现代化的监测技术和设备，质量监督的方法和手段落后，这些一系列的原因制约政府监督工作的发展。

三、我国建设工程质量政府监督体制的优化措施

（一）建立健全建设工程质量政府监督体制的法规体系

在全面建设小康社会的市场经济条件下，建设工程质量政府监督体制应该建立在严格的法规体系之上。健全法规体系的制订依据主要来源于《建筑法》和《建设工程质量管理条例》，是《建筑法》和《建设工程质量管理条例》内容的细化和展开，健全的法规体系是质量监督工作的有力保障，在制订的过程中要充分要考虑法规应具有良好的可操作性。

（二）强化政府质量监督管理

政府质量监督管理与质量监督机构的监督管理共同组成了质量监督的整体。而在实际的工程建设中，需要重点强化政府质量监督。目前，我国不利于加强工程质量管理的主要原因是：在实际的工程质量管理中采用的是多部门、多专业的管理方式。为了避免在工程质量监督工作中出现相互推诿的情况，工程质量监督工作应该由一个主管部门实行统一的管理。统一管理后在制定质量监督法规时能够避免矛盾的发生，保持质量监督的一致性，同时也利于监督的方式和方法的统一。目前，我国的建设工程质量监督机构实行的是一地一站形式，从目前来看一地一站的形式是有利于政府的质量监督的深度和广度，但随着法律法规体系的建立和不断的完善，一地一站的形式容易引起质量监督机构对建设工程质量监督的垄断，从而影响整个工程质量监督的效果，不利于监督水平的提高。建设工程质量的监督机构应该以竞标的形式择优选择，竞争的标准以监督机构的资质、工作业绩以及社会的信誉度来参与竞争，一地可以设多个质量监督机构。

（三）要明确质量监督的程序和内容

明确建设工程质量监督工作的程序和内容，是保证建设工程质量监督工作效果、提高监督工作水平、改进质量监督方法的有力保障。建设工程质量监督是一种强制的行为，是政府职能水平的体现，要保证建设工程的质量受控于整个工程建设期间。建设工程质量监督机构应着重做好项目可行性研究以及项目设计的内容审查，真正做到从项目初期到工程竣工的全过程质量监督。抓好建设工程的源头，做好初步设计阶段和技术设计阶段的质量监督，抓好建设施工图设计阶段和工程招投标阶段的管理，确保建设工程招投标公开、公平、公正，维护良好的建设工程市场秩序。抓好各种保证制度的落实，通过建立和健全各种保证制度，减少工程建设的风险。突出重点，保证结构安全。加大建设工程质量监督的力度，质量监督机构要把建设工程的基础、主体等结构质量作为监督的重点来抓。明确建设工程质量监督程序，建设工程质量监督程序要规范化，保证建设工程质量监督工作的权威性，减少人为因素对建设工程质量质量监督工作的影响，避免贪污腐败等不正之风的影响。改善建设工程质量监督的方法，质量监督方法要从微观监督向宏观管理转变，加大巡查和抽查的力度，增添科学的检测设备，聘用高学历的专业技术人才，用科学的数据说话，以巡查和抽查等执法形式代替的微观检查形式，确保质量监督工作的科学性、公正性和权威性。

注：

1 欧鹏，公路工程项目质量政府监督模式的研究及运用，硕士毕业论文，2009年6月

2 建设部建质[2003]162号文，工程质量监督工作导则，2003年8月

3 建设部建质[2003]162号文，工程质量监督工作导则，2003年8月

4 李双录，建设工程质量政府监督职能的研究，硕士毕业论文，2009年5月