中央苏区是如何进行财政监督的

曹春荣

1931年11月，中国共产党苏区第一次代表大会（即赣南会议）在瑞金召开。右起：任弼时、王稼祥、朱德、毛泽东、项英等在大会主席台上

中华苏维埃共和国临时中央政府成立之初，便向各地军政机关指出：财政是国家的命脉，财政工作好坏直接影响到军事与行政，间接影响到整个社会经济与阶级政权。因此，中央苏区在下大力气做好财政工作，充分发挥财政作用的同时，也运用多种手段对财政机关、财政业务、财政工作人员进行必要的监督，使其运行在正确的轨道上，为公生财，用财为公，让有限的财力保障革命战争的顺利进行和取得胜利。这些财政监督手段主要有：财政机关的自我约束与制衡、审计监督、检察监督、舆论监督等。

财政机关的自我约束与制衡

 健全组织、实行分工

1932年9月13日，发表在《红色中华》第7版上的《中央财政部训令》指出，为执行统一财政，建立税收制度，打土豪筹款，领导群众进行节省运动，建立和发展合作社，正确执行国家经济政策等各种工作，“必须各级财政部有健全的组织与科学的分工”;同时，这还是“财政出入也才不至于发生舞弊”的“先决问题”。这表明临时中央政府把财政监督的第一道关口，设在财政机关自身。

一段时间，各地苏维埃政府财政管理混乱，收钱的、管钱的、用钱的职责不分，机关、部队可以随便到有钱的地方支取现金使用，财政部门只是起个记账作用，以致公款被贪污浪费和挪用的现象时有发生，因此，加强财政管理工作刻不容缓。这个管理从组织上来说，就有不同岗位或分工之间的相互约束和制衡，也就是内部监督。由于上述弊病多发生在县以下机关，所以中央财政部的训令强调指出：特别是县苏这一级财政部必须马上健全起来，纠正过去财政部长自己管账的现象，各级财政部长必须将技术工作分给各科去做，自己要注意到财政部全部中心工作之执行，财政部工作会议要按时开会，要在会议上来推动一切工作，检查一切工作，改进一切工作。只有在健全的组织和集体分工的财政部之下，财政工作才能建立起来。

健全组织、实行分工的设想和努力，始于临时中央政府成立之初颁布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》和规定整个财政系统的《人民委员会训令》（财字第2号）。前者明确规定了国家财政收入的受理机关，财政支出的预算、批准机关。后者规定了中央和地方各级财政机关相互间的隶属管辖关系，并由此制定出《财政部暂行组织纲要》，具体规定中央和地方各级财政部的下设机构名称、编制，以及职掌（即分工）等。

1932年12月16日，中央财政部第12号训令在总结过去会计工作的主要缺点后指出，为“要彻底统一财政，要防止财政上一切舞弊行为，非有健全的科学的会计制度不行”。这种科学的会计制度，“就是把收钱的、管钱的、领钱的、支配的四个机关分开，不再混在一起”。这就从根本上厘清了财政机关不同部门（科室）的不同职责，有利于各负其责，互相制约，防止舞弊。

1933年1月1日起，中央苏区开始建立国库，实行会计制度。中央财政部为使这一任务顺利完成，特下达第13号训令，指示财政部对国库要经常监督、指示、帮助，特别是财政部长要经常去检查，国库存款与库存表是否相符，不要以为国库是受总金库指挥，财政部可以不管，如果支库主任发生贪污卷逃等弊端，还是要财政部长负责任。

健全组织、实行分工的关键是人，要有足够数量和质量的财政工作人员。在当时条件下，临时中央政府采取了边调配吸收、边训练培养的办法予以解决。中央财政部在关于目前各级财政部的中心工作的训令中，要求各级政府必须纠正过去无人可调、无办法的消极观念，要站在整个立场上坚决向下级调人，并应多方吸收失业工人店员，并可任用写算俱佳的产业商人、知识分子及女同志等专门技术人才。只有坚决调足人员，才能建立财政部本身工作。与此同时，要培养干部，培养财政人才——不只是为眼前，也为将来。也就是说，不仅要找一批人才补充现各级财政部，而且要搜集大批人才，准备占领大城市时去建立财政工作。为此，除中央经常开办各种财政训练班外，各省县政府也须自己训练人才。这些解决财政人才短缺的办法，充分体现了临时中央政府既实事求是，又高瞻远瞩的气度和作风。

此外，中央财政部运用组织手段进行系统内部监督，还有另一条路子。据当年曾经在中央财政部工作团任职的瑞金籍老干部杨九庆回忆，除按财政部暂行组织纲要规定设置的部属机构外，实践中，中央财政部还设有财政工作团，人数约100人，占财政部全体干部数的一半。财政工作团人员分两部分，一部分分到各地作巡回检查，主要任务是监督打土豪筹款、出现场，再就是检查各县对财政政策和纪律的执行情况。另一部分被派到部队师一级去，叫作财政特派员，他们穿军装，享受红军待遇，但仍归财政部领导，主要任务是监督部队的财政政策和纪律执行情况。

建立会计制度，严格财务手续 

运用会计手段反映企业、机关、事业单位和其他经济体的经济活动，传输财务和成本资料，是对其核算对象的经济业务与财务状况进行管理、监督的重要方法，当然也是财政机关自我约束与制衡的重要方法。为此，临时中央政府在总结过往经验教训的基础上，决定从1933年1月1日起实行一系列会计制度，要求各地（主要是中央苏区）照此规定办理会计和财务手续。这些会计制度包括会计规则、会计科目表、预决算规则、财政机关交代规则，以及统一簿记表册与单据等。

《财政人民委员部会计规则》在其“總则”部分规定：凡苏维埃及其所属各机关均须照此规则办理;国家租税及一切收入、一切经费支出（即岁入、岁出），均由财政部会计处编入总预算与总结算;会计处根据国库与国库管理局及附属机关各报告，每日并按月编制报告表，呈部长审核;会计处设稽核科，得随时派稽核员分赴各机关指导会计工作，并检查账簿报告及单据等。这些规定，有利于财政机关整体把握国家财政状况，及时发现财政收支及管理上的大问题与小毛病，并予以纠正。

在“收款之程序”章规定，各税收机关及各级财政部所收之款，均须照规定期限解缴当地分支国库。此外，就是对各类缴款、收款、解款、记账之手续的规定。这些规定，固然有利于财政机关及时收上一切应收之款，以备各项支出;同时对于防止收款单位截留、挪用、坐支乃至贪污浪费等舞弊行为的发生，也大有好处。

“支款之程序”章除规定各机关每月领经费时，应先期编制支付预算书3份，连同请款凭单一并送交财政部审计处核发，之后由财政人民委员根据审计处核定数目作最后决定并签发，交国库管理局支发外，对省一级各机关、县一级各机关领款手续，国库总、分、支库的记账、存查、报告程序，也作了详细规定。这样做，有利于防止乱开支、超预算开支，有利于国库系统的资金和账务管理。

“账簿”“记账”章和“支出单据之证明”章，分别就会计账簿的启用、结束、更换、经管、保存，以及不同类型账簿的记账法，记账所需传票、单据、对应会计科目等，作了明确规定。这样做（包括收款、支款之程序规定），使不同数据在同一科目中彼此衔接，在不同科目中相互对应，在不同账簿中显示关联，有助于账目清楚，相关人员了解财政资金的来源与去向，也有利于鉴别记账之原始凭证——单据的合法合规与否，有利于查账、对账，防止和查出种种舞弊现象。

鉴于以前财政机关工作人员卸任、接任之间无一定交代手续，交卸者无清单、无报告，接管者也不去根究点查，不免发生舞弊情形，造成公家损失，1932年12月，中央财政部特制定《财政机关交代规则》，意在使交接清楚，防止糊涂账下肥私损公。该《规则》规定，凡各苏区财政机关负责人前后任交代时，无论本职或代理均须办理交代，且届时要请上级财政机关或该级之行政负责人，派员监视盘点。卸职人员应将职期内（自到职之日起至卸职前一日）所管各件，包括各项收入数、各款已解未解数、各项实领实支及余存数、各种单据及其存根、国有财产及物品、各种文件及表册账簿等，造就交代清册，会同监视人移交接任人员。卸职人员在任职期间已收未解之款，一概移交接任人员报解，不得借口各清各款不肯移交;已支未报或已领未支各款，一律按照预算款目将实际表册移交接任人员，并与之申说明白。接任人员到职后至迟在15天内，须将移交款物等按表册单据，盘查清楚，一一接收，并与卸任人员一道协同报告上级;接收前任移交之款，限3日内报解，不得延迟;接手后每日所造各种表册，要与上任造报者连接。卸职人员造册移交有舞弊虚报者，接任人员要据实报告上级，追究处分，徇私舞弊者一并处分。卸职人员经管款物过限不交，或交代手续办理不清因此逃跑者，均须受到追究处分乃至通缉究办、查封家产抵还。

为防止会计上种种舞弊及错漏现象发生，中央财政部还统一了苏区财政所用簿记单据的格式与内容，并将新的簿记单据下发各地财政机关一体采用。

除上述两大措施外，中央财政部还以自查自纠方式，进行内部监督。1933年12月1日，中央财政部在部长林伯渠主持下，召开工作人员会议，讨论节省经济帮助战争、开展反浪费斗争问题。中央财政部这一做法，迅速引起各地苏维埃政府工农检察部和财政部对于反浪费斗争的注意，从而推动了中央苏区的反浪费运动。

审计监督

 审计机关与《审计条例》

审计，是由专设机关对国家各级政府及金融机构、企事业单位等的财务收支、经济活动，进行事前和事后的审查、评价和监督。

在中央苏区，最早设立的国家审计机关，应是1933年9月间中央人民委员会第49次会议为新的财政计划提出而成立的审计委员会，以高自立、梁柏台、吴亮平为委员。其时，高自立是中央工农检察部副部长代理部长，梁柏台是中央内务部副部长代理部长，吴亮平是中央国民经济部副部长。不过，这个审计委员会只审核中央财政部的财政收支预决算工作，并未对其他政府机关等开展审计。

1934年1月下旬在瑞金召开的中华苏维埃第二次全国代表大会，决定成立中央审计委员会，直属中央执行委员会。2月3日，第二届中央执行委员会第一次会议通过以中执委委员阮啸仙为中央审计委员会主任的决定。由此，中央审计委员会作为专设机关正式成立。《中华苏维埃共和国中央组织法》赋予中央审计委员会的职权是：（一）审核国家的岁入与岁出;（二）监督国家预算之执行。规定审计委员会由5人至9人组成，由中央执行委員会主席团委任之。

2月20日，中央执行委员会以命令形式颁布《审计条例》，作为审计工作的法律依据。《条例》共19条，主要内容为：

第1、2条，分别阐释制定本条例的目的——为着保障苏维埃财政政策的充分执行，裁判检举贪污浪费的行为，使财政收支适合目前革命战争的需要，以及施行本条例的路径——中央审计委员会及分会须与中央、省及中央直属县、市工农检察委员会取得密切联系，使更能吸收广大工农群众对于审计工作的意见，也就是审计机关和检察机关、工农群众“三结合”之路。

第3条至第7条，是关于中央审计委员会及分会，怎样履行法律赋予的“审核国家的岁入与岁出”，以及“监督国家预算之执行”的职权，包括审查各级苏维埃机关预算决算之流程、必备资料、审查时限等。

第8、9条，分别明确规定中央审计委员会及分会各自应予审查的事项。

第10条至第17条，规定中央审计委员会及分会为完整履行自己的职权，所应承担的责任及可以采取的措施。其中至为重要的是第12条：中央审计委员会每会计季度之终，应将审计经过情形向中央政府主席作总结报告。

显然，《审计条例》对苏区审计机关的职权、任务、责任的规定与划分，十分明确而具体，既具有法律法规的严肃性，又具有实际工作的可操作性和一定的灵活性。

除政府专设的审计机关外，一些政府职能部门、金融机关、国有企业、合作社组织，也设有审查、评价、监督其自身财政收支、经济活动的审计（查）委员会或经济审查委员会，或审计处、稽核处。不过，它们只能称为审计机构。

 国家审计 

中央审计委员会及分会进行的审计，是以国家名义执行国家意志、维护国家利益、受国家法律保护的审计活动，称之为国家审计。从《红色中华》发表的审计总结（结论），可以略知这方面的大概情况。

1934年3月17日的《红色中华》第3版，发表了《中央审计委员会审查3月份中央政府预算的总结》。这次审查立足于开展节省运动，建立和健全会计制度。首先检查中央各部（即总务厅、劳动部、土地部、财政部、工农检察委员会、国民经济部、教育部、司法部、内务部、粮食部），并由总务厅召集各部工作人员组成突击队，相互到各部查阅账目，号召开展节省运动，帮助编制预算决算。中央审计委员会认为：这次的预算，各部都能按照工作实际需要，来详细核减原来预算数，从前随便开列预算数的现象，差不多没有了，可以保证将来的决算和预算无大出入，这是预算确立过程中的大进步。此外，审计表明，随着改善工作方式与裁减不必要的工作人员，各部门的工作方法也进步了，工作的情緒比以前紧张了，劳动纪律加强了。在节省经费方面，劳动部做得最好，国民经济部次之。

这份审计总结也指出了审核预算中发现的几个问题：一是各部首长对于预算决算制度，还没有提到与整个苏维埃政府的关系高度来重视这一工作;有的没有从实际工作出发，来负责检讨经费问题，甚至很少过问预算决算事，最多过一过目而已。二是阶级警觉性不够，有的部门（如土地部）未能及时发现阶级异己分子、坏分子的贪污行为，让他们掌了财权。三是有些工农出身的干部，不会写，不懂管账，有必要引起他们“热忱学习管理自己国家财政”的警觉。四是各部裁减冗员，节省不必要的开支，还没有在积极方面提高应有的限度，换言之即还有很大潜力可挖。最后，中央审计委员会要求各部负责同志做出更大的成绩，成为全苏维埃模范的领导。

1931年11月，中共苏区中央局成员合影。左起：顾作霖、任弼时、朱德、邓发、项英、毛泽东、王稼祥

这份审计总结有数据，有分析，既摆成绩，又揭问题，并且指出了努力方向，堪称当今国家审计报告之先声。

是年3月下旬，中央审计委员会分别召集中央印刷厂、造币厂、邮政总局、贸易总局、粮食调剂总局等国家企业负责人开会（有些单位并派突击队去工作过），检查其经济收支状况，并得出初步结论。最后总括起来说：上述诸厂局，一般的缺点是不明了本身的苏维埃经济上的性质和作用，不知道也不考察产品的成本，不会计算盈亏，有钱就用，没钱向国家主管机关要，这是一。第二，各厂局虽然做过检查贪污浪费和反官僚主义活动，但由于没有从斗争中去抓住各自的特殊性质与缺点，来从积极方面整理账簿，建立管理制度和管理法制，以致贪污浪费现象无法肃清，官僚主义的领导方式未能彻底转变，使节省运动和提高劳动纪律变成空喊。为了克服这些弊端，应当看到工人群众的主人翁精神和劳动热情，重视无产阶级的领导作用。

《红色中华》，还陆续发表了《中央审计委员会稽核瑞金经济开支的总结》《中央审计委员会检查互济会反帝拥苏同盟财政收支的总结》《中央审计委员会检查中央各部3月份节省成绩的总结》等多个审计报告。

1933年6月26日，中央苏区八县贫农团代表大会主席团合影。右一为毛泽东

中央苏区的国家审计具有鲜明的公开性、群众性特点，表现在：（一）经由《红色中华》，把审计工作的政策法规、实施办法，交给群众和社会，从而为审计活动公开化、群众化打下思想基础。（二）通过工农检察部、工会、共青团等相关部门与群众团体组织的突击队、轻骑队，设立的工农通信员、控告箱，动员和组织群众参加对机关团体、企事业单位的审计监督。（三）在政府机关报上公布审计结论，既肯定被审单位的成绩，也揭其存在的问题，提出改进措施。这既扩大了审计工作的社会影响和受教育面，也使审计工作多了层社会监督。

内部审计 

内部审计是指单位内进行的自我审计和系统里进行的上级审计，通常由单位或系统上级设立的审计机构负责组织，并向单位行政领导或全系统报告审计结论。

中央财政部设有审计处，掌管关于总预决算的审核、簿记之检查及审核国家预备之支出、国库现金及存款等事项。省县区财政部设会计科或会计员，掌管预算决算之编制审查。国家银行总行设稽核处，稽核处须每日检查复核各处（科）一切收支账目有无错误，每月之终根据各处报告表分别种类做成统计以便查考，并不时查点各处库存之数。所有各处会计科关于技术方面记账方法，均须受稽核处指导。总行下设的分行、支行，均照此办理稽核事宜。邮政总局于1933年自上而下建立起本系统各级经济审查委员会，在总局、分支局设置审计科或审计员，负责审查、监督各单位业务活动和经费收支。

中央苏区各类经济合作组织，如生产合作社、消费合作社、信用合作社、粮食合作社等，均由群众自愿组织。各类合作社社章均规定由社员大会选举5人至7人组成合作社管理委员会，负责管理本社一切事务;另外，为监督和检查管理委员会工作起见，由社员大会选举3人至5人组成审查委员会，审委会每两个月开会一次。

检察监督

苏维埃政府内的工农检察机关，是代表工农和城市贫民对国家机关及其工作人员进行检察和监督的机构，当然也承担监督财政的职责。在1931年11月组织的中华苏维埃共和国第一届临时中央政府中，设有工农检察人民委员部。在1934年2月组织的第二届临时中央政府中，该部改名为工农检察委员会。

一苏大通过的《工农检察部组织条例》规定，自中央执行委员会到区苏执行委员会及城市苏维埃，应有工农检察部或科的组织，为各级政府的行政机关的一部分。其具体职责中有一条是：监督苏维埃机关，对苏维埃的经济政策，首先是财政与租税政策，是否执行得正确。在检察各机关及经济事业时，视其性质可组织各种专门检察委员会（如租税问题检察委员会等）。检察机关如发觉各机关的官僚主义者和贪污腐化分子，有必要时，可以组织群众法庭，以审理不涉及犯法行为的案件。该项法庭有权判决开除工作人员，登报宣传其官僚腐化行为;如发觉某机关或团体工作人员有违法行为，可将这些材料转给司法机关，以便提起诉讼。

为广开检举控告之门，工农检察部（科）之下设有控告局。控告局的日常工作，是接受工农劳苦群众对苏维埃机关或国家经济机关的控告及调查控告的事实。《工农检察部控告局的组织纲要》指出：苏维埃的政府机关和经济机关，有违反苏维埃政纲政策及目前任务，离开工农利益，发生贪污浪费、官僚腐化，或消极怠工的现象，苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告。

为吸收更广泛的群众参与检察工作，中央工农检察部要求各级工农检察机关尽量吸收党员、团员、工会会员、少先队员以及其他团体中的积极分子参加突击队，担任通信员，参与临时检察委员会工作，以此扩大工农检察队伍，增强其力量。

工农检察机关依法对财政进行监督的法规主要有：《人民委员会命令第5号——切实执行工作检查》《中央执行委员会第26号训令——关于惩治贪污浪费行为》《怎样检举贪污浪费？（中央工农检察部的指示）》等。

1932年3月初公布的《人民委员会命令第5号——切实执行工作检查》，指令各级地方政府“目前所要检查的最重要的”6个问题中，有“节俭经济帮助红军发展革命战争的工作，各级政府做到了什么程度？成绩怎样？”“财政统一，各地切实执行了没有？其程度如何？有些什么障碍？在统一财政中发现有隐藏、贪污等情形否？”等项。

1933年12月15日，中央执行委员会公布的第26号训令，规定了对贪污及浪费行为的惩罚办法，为各级工农检察机关在中央苏区的反贪污浪费斗争，惩处或起诉公职人员的贪污浪费行为，提供了执法标准。

1934年初，中央工农检察部公布的关于怎样检举贪污浪费的指示，明确告诉各级检察机关，消灭存在于苏维埃机关中、军事机关中、国家经济事业机关中的贪污浪费现象，使一切经费为着战争，“这是我们目前的重要任务之一”，并具体指明了如何广泛开展这一斗争。该指示的发布，大大推动了中央苏区的反贪污浪费斗争及节省运动，一定程度上实现了工农检察机关对财政的监督。

这年4月2日颁布的中央工农检察委员会第2号训令，是指导中央苏区检察运动进一步深入发展，更好达成其目的的文件，它对于通过工农检察，加强对财政的监督也不无意义。该训令指出，继续检举运动的目的，主要的是在检举与斗争中来改善与加强苏维埃的工作，教育工作人员转变工作方式，建立劳动纪律，提高工作速度，节省经济，充裕战费，保证一切任务正确执行。因此，反贪污浪费不仅是检举几个贪污分子，而是拿这一事实来教育全体工作人员，什么是贪污浪费，它对于革命的危害是怎样，并实际建立和改善会计制度，实行节省，使一切工作人员积极参加反贪污浪费斗争，自觉地来开展节省运动，减少各种费用，找出许多节省的办法。

在对中央苏区的财政监督中，《红色中华》等主流报刊发揮了重要的舆论作用，包括及时发布相关文件，制造热点话题，披露和评论违反财政制度、财政纪律的现象，交流财政监督的做法与经验，以震慑坏人，弘扬正气，推动反贪污浪费斗争。

为了坚决无情地反对贪污浪费，严厉打击贪污浪费分子，该报号召全中央苏区各工厂、各乡村及各红军部队、各机关、各团体、各学校的俱乐部列宁室，一切定期刊物及墙报，立刻战斗起来，运用我们最尖锐的武器，在最近期间出“节省经费反贪污浪费专号”3次至5次，开展反贪污浪费的全线进攻。通信员应该公开出来组织这一活动，通过报纸来告诉广大群众，警觉广大的群众，用一切光荣的胜利的消息来鼓励广大的群众，以群众的力量来肃清一切贪污浪费分子，战胜我们最凶恶的敌人。因此，《红色中华》被誉为“红色铁锤”。