粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的对策研究

黄报远，卢显妍，陈桐生，刘伟民，卢萃云

(1.生态环境部华南环境科学研究所，广州 510655；2.广东省生态环境厅，广州 510630)

2019年全国生态环境保护工作会议指出，坚持新发展理念，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。这是下一步做好生态环境保护工作的重要方向和重点任务，也为生态环境保护工作如何进一步落实2018年9月中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《中共中央国务院关于推动高质量发展的意见》，支持和服务京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略以及“一带一路”倡议实施指明了方向。

粤港澳大湾区(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area)，是由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆9市组成的城市群，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。粤港澳大湾区是继美国纽约湾区和旧金山湾区、日本东京湾区之后的世界第四大湾区。在四大湾区中经济总量居第一位，人口、土地面积、港口和机场吞吐量均居四大湾区之首。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

建设粤港澳大湾区是我国继京津冀协同发展、长江经济带之后提出的又一项重要区域发展战略，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。近年来，粤港澳大湾区经济社会持续快速发展，生态环境保护治理力度持续加大，区域经济环境协调发展能力不断提升，具备协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的良好内外部条件。当前，我们需要抓住这一战略机遇，厘清生态环境保护面临的突出问题，借鉴国际一流湾区生态环境品质与治理水平，高标准打造清洁美丽湾区的典范[1]。

1 港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的机遇

1.1 经济社会高度发达

2018年，粤港澳大湾区地区生产总值1.64万亿美元[2]，经济总量超过东京湾区和旧金山湾区，区域对外贸易总额、利用外资总额、港口集装箱年吞吐量、机场旅客年吞吐量等跻身国际一流湾区行列，未来5年内有望成为全球经济总量最大的湾区，是全球最具发展潜力的区域经济体之一(见表1)。同时，粤港澳大湾区人口规模和面积大大超过了旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区，为粤港澳大湾区带来巨大发展潜力。

表1 粤港澳大湾区与国际三大湾区经济社会发展水平对比

1.2 地理区位优势突出

粤港澳大湾区地缘上南接东南亚、南亚，东接海峡西岸经济区和台湾地区，北接长江经济带，西接北部湾经济区，曾是海上丝绸之路的起点。它拥有香港国际航运中心，以及吞吐量位居世界前列的广州、深圳等港口和航空枢纽，是国内连接国际、走向全球化的重要节点。同时粤港澳大湾区地处我国沿海开放前沿，拥有“一国两制”制度优势，是泛珠三角区域发展腹地，也是国内开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在“一带一路”建设中具有重要地位。

1.3 自然资源禀赋优势明显

粤港澳大湾区地处海洋、河流与陆地三大生态系统交汇的区域，河涌纵横，水网密布，陆海相连，有着丰富的海洋、生物与环境资源，以及独特的地理景观。同时，生态系统类型多样，森林覆盖率超过50%，海岸线总长3201公里，红树林等典型湿地资源丰富。

1.4 科技创新要素高度聚集

粤港澳大湾区科技教育资源丰富，拥有一批在全国乃至全球具有重要影响力的高校、科研院所、高新技术企业和国家大科学工程，科技成果产出质量不断提升、转化市场空间广阔、创新要素吸引力强。其中，珠三角地区成为国内重要的节能环保产业聚集区(见表2)，产值占广东省环保产业的90%，为粤港澳大湾区生态文明建设提供了强有力的技术支撑。

表2 国内节能环保上市公司主营业务收入超过300亿元的省份分布

1.5 经济社会与环境协调发展

粤港澳大湾区污染防治力度不断加大，大气环境质量在全国领先，2018年粤港澳大湾区PM2.5平均浓度为28μg/m3，城市空气质量(AQI)达标率分别比京津冀和长三角高28.1和9.2个百分点[3]。大江大河水质总体良好，城市饮用水水源地水质保持100%稳定达标。生态状况总体优良，经济社会与生态环境保护呈现协调发展态势。

1.6 区域生态环保合作机制初步建立

粤港澳三地生态环保已经形成多层次、全方位的合作格局。政府层面，设立了粤港持续发展与环保合作小组、粤澳环保合作专责小组，共同签署了《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》等协议，持续推动空气、水、环境监测、突发环境事件事故通报等领域的双边合作，定期举办“湾区城市生态文明大鹏策会”“粤港澳大湾区环保高峰论坛”等活动，合作交流日益活跃。公众层面，环保社会组织活跃，广东省环保社会组织达321家，成为推动粤港澳大湾区生态文明建设的重要力量，公众践行绿色生活方式的积极性与参与度较高。

2 粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护过程中存在的问题

2.1 协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的顶层设计仍需健全

粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护缺乏科学有效的评价体系，现有体系存在不能体现湾区特色，与国际接轨不足，评价标准、统计口径不统一，难以发挥“指挥棒”作用等问题。三地协作机制仍不完善，如在水环境污染、近岸海域、固体废物处理等问题上仍未打破行政壁垒，城市间联动协调不到位、措施不同步、力度不统一；三地协作机制多限于“一事一议”，合作载体多为协商形式的联席会议，区域整体性战略、制度性安排及常态化协同治理机制亟待完善；三地司法制度和执法模式差异大，给执法标准、执法程序、执法监管到司法移交等环节的协同联动带来了挑战，尚未对环境违法犯罪行为形成强有力的打击合力。

2.2 生态环境质量与世界一流湾区仍存在差距

2018年粤港澳大湾区PM2.5年均浓度仍为旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区的2～3倍，臭氧污染问题逐渐凸显。珠三角地区河网地带还存在黑臭水体，广东省有159个城市黑臭水体未达标。广东省、香港特别行政区(图中简称香港)和澳门特别行政区(图中简称澳门)与主要发达国家能源利用效率对比参见图1[4]。我国香港特别行政区、澳门特别行政区的支柱产业主要为金融、贸易、物流、博彩、地产等，其单位GDP能耗相对较低；而广东省资源能源利用与国际先进水平差距较大，一次能源消费结构中原煤消费占比是发达国家(20%)的2倍多，万元GDP能耗是美国、日本等发达国家平均水平的1.5～2.5倍，万元GDP水耗高于日本平均水平30%。由此推理可得，粤港澳大湾区与旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区差距明显。

图1 广东省与主要发达国家和地区能源利用效率对比

2.3 区域重要生态空间和典型生态系统受损

就广东全省而言，粤港澳大湾区北部(粤港澳大湾区的肇庆部分地区及大湾区以北的清远、韶关、河源地区)的生态系统由于自然保护区内违法开发活动时有发生，违法占用、越界使用林地资源的问题依然存在，导致生态质量不高，生态屏障功能有待提升。据统计，乔木林每公顷蓄积量只有58.3立方米，是世界平均水平的54%，不足欧洲林业发达国家的1/5。

粤港澳大湾区中部平原开发强度大、资源环境负荷高。2018年珠三角地区以占广东省30.5%的国土面积承载了全省55.6%的人口和80.2%的GDP，单位面积的主要污染物排放强度是全国的4～7倍，其中深圳市单位面积COD和氨氮排放强度分别达到全国平均水平的21倍和30倍，东莞市单位面积SO2和NOx排放强度分别达到全国平均水平的34倍和28倍，资源环境负荷大[1]，对区域资源环境造成巨大的压力。

粤港澳大湾区南部海岸带保护与开发矛盾突出，大型工业企业、房地产、旅游开发、港口码头等项目大量挤占自然岸线，粤港澳大湾区的自然岸线保有率从1973年的90%下降至2016年的34.5%，已低于旧金山湾区的保有率水平。广东省南海北部大陆架底层渔业资源密度已不足20世纪70年代的1/9，红树林、珊瑚礁、海草床等陆海交错带典型的生态系统受损，近40年来沿海红树林面积总体下降了72.1%[5]。最南端海洋生态环境质量不容乐观，近年来，大规模的填海造陆导致珠江口湾区面积缩减15%以上。市政排污口超标排放现象突出，2017年监测的入海排污口有28.8%超标排放[6]，珠江口近岸海域水质为劣Ⅳ类，水体富营养化现象时有发生。

2.4 珠三角地区产业结构和布局有待优化

珠三角地区低端产业存量大、污染重，珠三角地区大部分处于工业经济向服务经济转型的过程中，工业结构性污染问题依然突出，纺织、造纸、服装、食品制造、皮革等传统行业工业增加值只占地区工业增加值的10%左右，但其废水、化学需氧量、氨氮排放量却占广东省工业排放量的50%以上。产业错位发展格局未形成，珠三角地区9市中工业结构相似度超过90%的有5对，产业同质化竞争的现象突出。产业空间布局不够合理，村级工业园遍地开花，“村村点火、户户冒烟”现象依然突出，城市建成区内仍存在一些大型重污染企业，部分园区布局在环境敏感区域，生态环境风险隐患凸显。

2.5 全民共建共治共享的意识还不够牢固

部分地区公众的生态文明素养与国际一流湾区仍有明显差距，践行绿色生活方式的主动性和积极性仍不够，生态文明建设仍过分依赖政府行政手段，一些有利于绿色低碳的政策措施由于缺乏有效的激励手段而难以推行，生态文明建设的内生动力不足。

3 粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护相关对策与建议

粤港澳大湾区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护应按照全球视野、创新融合、协作共赢的思路，充分利用和发挥粤港澳大湾区自然环境优势和科技创新资源，全面对接国际一流湾区水准，把粤港澳大湾区打造成为自然生态保育典范区、绿色发展示范区、生态环境引领区和制度创新样板区。

3.1 加强协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的顶层设计

对照国际一流水准，充分衔接区域生态环境保护现状、发展目标要求和国际一流湾区生态环境品质要求，考虑广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区这三个地区环境治理理念制度差异等因素，突出湾区特色性、引领性，凸显粤港澳大湾区河网纵横的自然禀赋和以制造业为核心的产业发展特点，科学建立粤港澳大湾区生态文明评价体系，为粤港澳大湾区生态文明建设明确方向和目标。充分发挥珠三角地区各级政府持续推进、企业主体治理、港澳地区市场有效激励、公众有序参与等制度和机制优势，加快探索建立法律约束、政府主导、企业主体、公众参与、市场激励的生态环境联防联治体系。

3.2 持续加大污染防控力度

借鉴国际先进湾区提升生态环境水平和构建环境治理体系的经验，加大环境准入与治理力度，坚决打好打赢水、大气、土壤污染防治攻坚战，持续提升区域生态环境质量。加强东江、西江等饮用水源保护，加快推动重点污染流域污染治理，推进珠江河口湾区、环大亚湾区、大广海湾区等湾区污染防治，强化陆源入海监管与防治。深化区域联防联控，推动区域空气环境质量持续改善。结合国家土壤污染防治路线，加快推进土壤污染防治工作。

3.3 构建高水平保护的生态空间格局

按照构建“一核一带一区”区域发展新格局的总体要求，加强北部生态发展区生态系统保护，筑牢粤港澳大湾区外围生态安全屏障。科学规划城镇发展格局，合理布局工业用地，推动产集聚发展，优化中部平原地区生态空间布局。实行岸线分级分类管理，优化岸线利用方式，构建粤港澳大湾区蓝色海岸带。强化大亚湾—稔平半岛、珠江口河口、万山群岛和川山群岛等区域的生态环境保护，构筑珠江口生态安全屏障。推进山水林田湖草统筹规划以及海岛等系统保护，加大滩涂、湿地等受损生态系统保护与修复。

3.4 着力提升区域绿色发展水平

充分发挥湾区的区位、经济水平及创新能力等先导优势，实施绿色引领，全方位、全地域、全过程推动形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式。推动珠江西岸先进装备制造业、东岸先进电子信息产业创新集群发展，支持节能环保、新能源、光电装备等区域优势产业研发生产壮大，加快完善现代服务业体系建设，实现“产业绿色化、绿色产业化”。广泛倡导绿色低碳生活方式，推动垃圾分类全覆盖，建设低碳绿色运输体系，改善公众绿色低碳出行环境。

3.5 进一步完善生态环境共建共治共享机制与体系

充分融合各地生态环境保护思想、制度和行动体系，建立粤港澳大湾区法制、标准衔接机制，构建多层次环保合作模式，搭建开放型环保交流合作平台。多渠道鼓励社会公众参与生态文明建设，营造具有湾区特色的生态文化，为湾区生态文明建设奠定坚实的人文基础和良好的社会氛围。

4 研究小结

粤港澳大湾区的经济社会高度发达，区位优势特征明显，自然资源禀赋优良，环境质量持续改善，科技创新要素聚集。作为“一带一路”建设的重要空间载体和腹地，粤港澳大湾区具备协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护内外部条件。但长期高速粗放的发展方式也导致粤港澳大湾区环境历史欠账较多，重要生态空间和典型生态系统受到侵占与挤压，产业结构和布局亟待优化，生态环境共治共享机制不健全。因此，协同推进粤港澳大湾区经济高质量发展和生态环境高水平保护亟须从顶层设计出发，建立健全相关的评价体系和政策体系，并在生态空间管控、绿色产业发展和联防联治方面创新有效的运行机制。总之，2019年是打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会的关键一年，协同推进粤港澳大湾区经济高质量发展和生态环境高水平保护具有重要意义。因此，在粤港澳大湾区建设中，应进一步贯彻落实习近平生态文明思想，坚持新发展理念，不断完善协同推进粤港澳大湾区经济高质量发展和生态环境高水平保护的制度和行动体系，加快推进环境治理体系和治理能力现代化建设步伐，在高质量发展中实现高水平保护、用高水平保护促进高质量发展。