森林保险保费补贴的央地责任分担——基于区域公平的视角

于宏源,王伟逸

(上海国际问题研究院 比较政治和公共政策所,上海 200233)

一、引言

林业是国民经济的重要基础产业, 也是为社会提供生态产品的重要公益事业, 林业的发展对于维护国家生态安全、推动农村经济发展、促进农民增收致富有着十分重要的意义。但是林业生产容易遭受各种自然灾害的侵袭,具有周期长、投入大、风险高的特点,因此森林保险是保障林业健康发展的关键。由于森林保险具有正外部性、费率高的特点,政府往往采取财政补贴的方式,维护森林保险市场运营的有效性, 发挥森林保险在保证森林覆盖率、减轻农民负担和促进我国林业产业振兴等方面的基础保障。自2009年我国开展森林保险保费补贴试点以来,参保面积不断增长,取得的成绩有目共睹,但政策设计上的不足之处制约了森林保险的进一步发展。依据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》,森林保险保费补贴分为中央、省级、地市级、县(市、区) 四级。中央财政对公益林和商品林保险的保费补贴比例分别为50%和30%,省级财政的补贴比例为25% ～50%,市、县两级财政也提供一定比例的保费补贴(5% ～25%)。不难看出,一方面,各级政府共同承担保费补贴的支出责任;另一方面,中央对各地区采取同一补贴标准。考虑到我国各地区经济实力、林业资源状况、林农收入水平等都存在较大差异,现行的补贴政策看似“一刀切”,却忽视了各地资源禀赋、财政水平的差异,未能协调各地区森林保险的均衡发展。

对于森林保险保费补贴的地区差异问题,近期以得到部分学者的关注。冷慧卿(2011)等指出，由于提供配套补贴资金给县级政府带来较大财政压力,抑制了基层开展森林保险的积极性[1];张长达(2011)等指出，中央财政应兼顾森林保险财政政策的总体平衡性, 充分发挥经济强省、林业小省支持经济弱省、林业大省的宏观调控作用[2];顾雪松(2016)等基于我国试点省份的非平衡面板数据进行实证研究,得出应根据各地林业资源禀赋和风险状况实施区域差异化的补贴政策[3];秦涛(2017)等指出，森林保险的参保面积越大,地方政府配套资金越多,使林业大省面临较大的财政压力,并建议根据不同地区林农收入水平、受灾特点、财政实力等因素进行制定差异化的补贴标准[4];夏钰(2017)、李勇斌(2018)等学者选用相关指标,在省级层面对森林保险保费补贴区域差异化进行了灰色聚类分析,定性地给出了对各省应给予的财政支持力度[5-6]。

然而,对于森林保险补贴的财政支出,各省财政应具体补贴多少,中央财政又对各省转移支付多少,一直没有一套科学的测算方法。李亚青(2017)等采用均衡性转移支付的方法,通过衡量各地的“标准补贴需求”与“标准补贴供给”测算各省医疗保险补贴的央地责任[7]；何小伟(2019)等学者基于因素法,测算了中央对各省农业保险保费补贴的转移支付的分配权重[8]。这些成果对研究如何划分森林保险保费补贴的央地责任,实现各省森林保险均衡发展具有重大意义[9]。

基于上述背景,本文首先测度现行补贴政策下各地财政的负担情况,证明了重新划分森林保险央地支出责任的必要性;之后借鉴财政中“均衡性转移支付”领域的研究框架,建立了央地责任划分的测算体系,并用“因素法”刻画了不同地区对森林保险保费补贴的需求差异;最后,我们根据2014年至2018年五年数据,在现有森林保险补贴规模下,测算了各省央地责任分担的比例,以期为科学划分央地责任提供借鉴。

二、现行森林保险补贴政策的区域公平性测度

在现行补贴政策下,各级政府会在林农缴纳保费后按规定比例拨付补贴。因此,某地森林保险的参保面积越大,地方政府需要配套的财政资金就越多。这意味着,林业大省倾向于承担较大的补贴压力,而发达地区的补贴负担则可能较小。为了刻画现行补贴政策对各省区域公平的影响,我们构建了“森林保险补贴负担率”这一指标,测度各省森林保险补贴政策的区域公平性。

(一)测度指标的含义

“各省森林保险补贴负担率”用作衡量各省财政因森林保险保费补贴而产生的财政支出压力,其数值等于一省省级财政所应当承担的森林保险保费补贴额度占该省一般公共预算支出的比重。 该指标的数值越高,说明该省省级财政承担的补贴压力越大。

(二)测度假设

按照现行的“倒联动”补贴机制,农户缴纳保费后,各级政府才会给予相应补贴,保险的“覆盖率”影响着补贴的实际支出。另外,《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》只规定了省级政府对补贴支出的最低补贴比例(25%),实际支出比例各省不尽相同,市、县两级政府也同样参与补贴。为了避免上述和其他类似因素对补贴预算执行的影响,使各省的补贴负担具有可比性,本文做出以下假设:

1.只考虑中央与省级两级的财政补贴支出,不考虑市、县两级补贴。

2.各省森林保险实现了“全覆盖”,各省商品林种植面积即为参保面积。

3.中央严格按照《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》承担30%的补贴比例,省级财政按最低比例25%执行补贴。

4.为了测算方便,我们不考虑商品林与公益林在保险产品与补贴政策中的差异,按照每亩保险金额1 000元,每亩保费1.5元的统一标准测算。

(三)测度结果及分析

1.指标测度结果测度。结果表明,各省森林保险补贴负担率差异显著,从0.006‰到0.4256‰不等。负担率较高的省份，如内蒙古，超过0.3‰，而负担率较低的省份，如江苏，不到0.01‰。多数东部省份由于森林面积较小，财政水平较高，往往负担率较低，如上海(0.0006‰)、山东(0.0148‰)、浙江(0.0394‰)；多数西部省份森林面积较大，财政收入较少，往往负担率较高，如云南(0.1950‰)、青海(0.1433‰)。

表1 各省份森林面积与森林保险保费补贴负担率

2.测度结果分析。结合测度结果我们发现，现有的空间同一补贴标准未能充分考虑区域差异,有失公平。一方面,对于省级财政,林业大省、财政弱省(如表中负担率较高的内蒙古、黑龙江等省份),拥有较少的预算收入却需要担负较高的补贴配套资金。这一负向激励作用直接制约了各个林业大省开展森林保险补贴事业的积极性,不利于当地森林保险的发展。现实中,这些省份由于较大的财政补贴压力,更是难以实现假设中“全覆盖”的理想状态,反倒是不依赖林业的经济强省补贴执行较为轻松,提高了农户参保率。《2017中国森林保险发展报告》显示,北京的森林保险覆盖率接近80%,而吉林省(不包括吉林森工)不到20%。另一方面,对于中央财政,在目前中央、省、市、县财政联动“倒补贴”机制的背景下,难以充分开展补贴的落后地区享受不到中央转移支付,森林面积小的经济强省由于“高覆盖”反而得到了更多中央转移支付。中央财政未能发挥调节地区差距、纠正森林保险外部性的作用。

三、森林保险保费补贴的央地责任划分的测算体系(只考虑中央、省两级财政)

森林保险保费补贴作为央地共担的支出责任,由于采用空间同一补贴标准的原则,理论上目前的央地负担比例(中央和省级财政的负担比例)在任何地区都是6∶5。通过先前对这一政策公平性的测度,我们得出这一标准有失公平,难以促进森林保险健康发展的结论。因此,在现有补贴规模保持不变的情况下,为各地确立科学地森林保险保费补贴央地责任分担比例, 成为本文尝试拓展的方向。

根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》,“森林保险补贴资金实行专项管理、分账核算”。作为一笔专项资金,中央提供的森林保险补贴隶属转移支付的范畴。财政转移支付的出发点是弥补地区间横向财政不平衡,促进各地区公共服务能力均等化。中央对地方转移支付的具体数额,则是参照各地“标准财政支出”与“标准财政收入”的差额确定。标准财政收支实际上反映的是地方政府的收入能力与公共服务需求,一般采取“因素法”,通过选取相关因素并赋予相应权重或标准来进行测算。

因素法基础上的对标准财政收入、支出及缺口的测算,能够反映各地财政能力与支出需求,弥补财政横向不平衡。本文将这一方法引入森林保险补贴领域,构建森林保险保费补贴的测算体系,以期为我国森林保险保费补贴央地责任的重新划分提供决策依据。

图1 森林保险保费补贴支出划分体系

(一)森林保险保费补贴责任划分思路

图1反映了森林保险保费补贴央地责任划分测算体系。其中,各省的标准补贴供给指的是各省对森林保险保费补贴财政支持的平均力度下,省级财政提供的补贴规模;数值上等于我国各省财政对森林保险补贴支出总和除以各省财政支出总和后,与某省财政收入的乘积。各省的标准补贴需求,是在原有补贴规模的基础上,结合各省财政能力、林产业状况等因素,调整得出的该省理论上应享有的补贴支出;其数值等于某省按照现行规定下的补贴规模与该省补贴需求差异系数的乘积。在上述框架下,如果某省标准补贴供给大于标准补贴需求,说明该省财政足以实现对森林保险保费补贴的需要,对这些省份,地方政府足以自行承担补贴任务。如果某省标准补贴需求大于标准补贴供给,则形成补贴缺口,省级财政不能完全满足补贴需求,中央财政需承担对缺口的补贴。

设第i省的标准补贴供给为SSi,标准补贴需求为SDi,则中央承担补贴CSi为:

由于本文探讨的是在原有补贴规模基础上的划分,若测算出的补贴缺口大于原有补贴规模,中央承担全部补贴规模后,不再额外进行补贴。

对于地方政府,需承担的补贴是原有补贴规模(央地共担)与中央财政补贴的差值。在得出地方承担补贴后,即完成了对保费补贴支出的央地责任划分。

用LSi表示地方政府承担补贴,TSi表示总补贴,地方政府承担补贴为:LSi=TSi-CSi。

(二)补贴需求差异系数的确定

1.变量选取。因素法测算森林保险补贴央地责任分担的核心是测算标准补贴需求,而测算标准补贴需求的重点在于确定各省的补贴需求差异系数。补贴需求差异系数应用因素法的原理,选取能体现影响下级财政能力和财政需求的因素,并赋予一定权重,从而综合反应各省补贴需求差异。由于省级财政能力在理论补贴供给中已经得到反映,这里仅选取影响地方补贴需求的因素:

(1)林业发展水平。林业发展水平的衡量指标包括某省林业总产值(X1)与林业总产值占该省GDP的比重(X2)。地方林业越发达、对林业的依赖程度越高,开展森林保险的效益越好,补贴需求越大。

(2)林农收入水平。由于数据缺乏,用各省农村居民人均收入(X3)衡量林农收入水平。林农收入水平越高,可负担的保费比例越高,补贴需求越小。

(3)森林资源情况。森林资源情况的衡量包括各省森林面积(X4)与森林受灾面积(X5)。其中,森林受灾面积包括因火灾和病虫鼠害等造成的灾害面积之和。对于林业大省与森林灾害频发的省份,中央财政应给予倾斜和支持,补贴需求将高于其他省份。

2.数据来源。森林面积由于每年变化较小,选用2018年数据,其他均为2014-2018年这五年的均值,减少数据波动性和特殊性带来的影响。农村居民人均收入数据来自《中国统计年鉴》(2014-2018),其他数据均来自国家统计局。

3.模型构建。本文选取熵值法对影响标准补贴需求的五个指标:林业总产值、林业总产值占该省GDP的比重、农村居民人均收入、森林面积、森林受灾面积赋予权重,进而加总得出各省的补贴需求差异系数。熵值法根据各个指标信息熵的大小来确定指标权重。其作为一种客观赋权方法,避免了层次分析法等主观赋权方法中人为因素的干扰,如实地反映各指标的相对重要程度[10]。

有31个省的补贴需求需要测度,即n=31;五个考察指标,即m=5。熵值法考察两者形成的矩阵A=(xij)n×m中第j项指标包含的数值差距,以此确定该指标的权重,具体步骤如下:

(1)构建初始评价矩阵

当ej越大,表明该指标下各待评方案的数值差异越小,该指标对方案的评价作用越小;反之,则评价作用越大。这里定义ej的反向指标gj,即差异系数,gj=1-ej。当差异系数gj越大,该项指标的评价作用越大,应赋予的权重越大。

4.测算结果。通过对数据的计算处理,林业总产值、林业总产值占该省GDP的比重、农村居民人均收入、森林面积、森林受灾面积这五个指标的权重分别为22.16%、25.29%、6.02%、24.30%、22.24%,结合各省标准化处理后的指标数据,得到31个省份的需求得分和需求差异系数,结果如表2。

表2 各省份需求得分与需求差异系数

通过表2得知各省对森林保险保费补贴需求存在重大差异。不同省份需求得分差距较大。其中,云南省需求得分最高,该省林产业发达,林农收入水平较低,有着很高的补贴需求。与云南省情况类似的还有广西、四川、江西、湖南等省份。一些传统观念上的林业大省,如内蒙古、黑龙江,同样取得了较高的需求得分。各直辖市和江苏、宁夏等森林资源较少的省份需求得分较低。

需求差异系数根据需求得分直接计算得出。这里的需求差异系数体现了理论上财政资源对各省的分配权重。即在现有央地两级财政对森林保险补贴“全覆盖”的情况下,各省应该享有财政资源的大小。

四、森林保险补贴的央地责任实证测算

根据标准补贴需求、标准补贴供给、补贴缺口重新划分的森林保险保费补贴央地责任如表3所示。总体而言,各省的央地补贴比例差异显著。北京、天津、上海、江苏标准补贴供给大于标准补贴需求,说明具备充足的财政资源,不需要中央财政对其森农林保险事业进行补贴,实现了完全的“自给自足”,省级财政承担全部补贴。山西、辽宁、安徽等十个省份测算出的补贴缺口甚至大于原有补贴规模,说明这些地区对森林保险补贴的需求较大,且省级财政远远不能满足这一需求,实现了中央的“完全帮扶”,即中央按原有补贴规模承担全部补贴。其余十七个省份的森林保险补贴由央地两级财政共同承担,央地分担比例从0.249到48.785不等,跨度较大,反映了各省份之间财力情况与补贴需求存在较大差异,需要中央进行差异化的补贴。值得一提的是,表中西藏、内蒙古、吉林、黑龙江等省份省级财政补贴比例较高,原因在于这些省份森林面积广大,按照森林保险“全覆盖”这一假设情况下,其补贴规模较大,省级财政所承担的部分相应变大。而在实际操作中按照实际投保面积进行补贴,省级财政不需要承担表中过高的补贴比例。

表3 各省份森林保险保费补贴的央地责任划分

五、结论与建议

目前采取空间补贴标准原则对各省、市森林保险进行财政补贴不利于森林保险事业的开展,原因在于各地区在财政水平、林业发展状况、灾害发生情况等方面存在较大差异。在“倒补贴”的补贴形式下,各级财政采用同一套补贴比例进行补贴,一方面使一些林业大省面临着较大财政压力,阻碍了开展补贴的积极性;另一方面也没有综合、全面地考察各地区对森林保险的需求状况,做到因地制宜。本文基于因素法建立了森林保险保费补贴央地责任划分体系,这一测算体系相较于现有一刀切的补贴模式,具有以下两个特点:第一,考虑了地方财政能力差异。财政强省的“理论补贴供给”较大,中央转移支付会相对较小,反之亦然。第二,地方需求差异系数根据因素法测算,可将各省林业发展状况、林农生产经营情况等因素纳入考量,做到“因地制宜”。

根据上述研究结果,本文对调整森林保险保费补贴的央地责任划分,促进森林保险区域公平性提出以下建议。

第一,对于央地共担的森林保险保费补贴,各级财政有必要重新划分支出责任。在充分发挥中央转移支付缩小各地区发展差异,实现区域公平的同时,避免各地因财政水平的差异而无法均衡地推动森林保险发展。

第二,在划分补贴责任时应考虑如林业发展状况、森林灾害情况等相关因素。我国各省市林产业发展状况、森林灾害情况、林农收入等等存在较大差异,需要综合考量这些影响森林保险保费补贴需求的因素,做到“因地制宜”,提高财政补贴效率。

在本文做出的假设条件下,基于过往各类数据,本文测算了各省的央地责任分担比例。测算结果显示,各省森林保险保费补贴央地分担比例差别显著,这突显了结合各地区不同情况进行财政补贴的必要性。

值得一提的是,这一测算体系旨在为森林保险央地责任划分提供思路,研究本身存在几个不足之处:第一,本文仅简单考虑了中央、地方两级补贴,市、县财政对补贴的财政支持没有进行考察;第二,本文在森林保险全覆盖的假设下,选取各地森林面积作为测算数据。现实中,如何提高林农的参保意愿,提高森林保险的覆盖率是又一大难题。