新旧动能转换:内涵界定、理论进路与政策设计

窦玉鹏

(山东省委党校 新动能研究院,济南 250203)

2011年之后,受经济下行、国际需求疲软、逆全球化等多重不利因素影响,我国经济呈现经济增长低谷期、增长速度换挡期、强刺激政策消化调整期、产业结构主动重大调整期的“四期叠加”现象(黄少安,2017)。具体表现为公共投资增长率和公共投资回报率双降、适龄劳动力减少和人口快速老龄化、要素价格扭曲、金融数量型调控、地方政府产业发展焦虑、产业低度化等诸多问题。新旧动能转换正是在此背景下提出。从目前公开资料可知,“新旧动能转换”最早于2015年10月18日习近平总书记针对路透社所提问题“您觉得7%的目标能实现吗?中国政府下一步准备采取什么措施来防止经济增速过缓?”习近平总书记以汤因比“挑战-应战”框架回答“中国经济发展进入新常态,正经历新旧动能转化的阵痛,但中国经济稳定发展的基本面没有改变。”[1]

新旧动能转换自提出以来相关理论成果日益丰富,其内涵、路径、绩效评价等研究得以不断拓展。但需要引起足够重视的是对于新旧动能转换“是什么、如何转换、如何评价”学术界和实务界依然难以达成一致。原因在于:一方面新旧动能转换尚处于实践、理论探索期,实践经验缺乏理论诠释、理论研究角度集中于经济学等少数学科使得理论研究应有的理论演绎、经验归纳、实践指导功能受到掣肘。另一方面源于缺乏对新旧动能转换理论发展逻辑的全景式梳理。因此，理清新旧动能转换内涵、理论发展逻辑,以期通过借鉴其他学科知识、挖掘理论深度的方法拓展其理论可能性边界，同时通过回溯新旧动能转换理论研究图谱建立知识链接,充实新旧动能转换的现实对策研究,为其实践中的可能对策提供理论支撑将具有重要理论意义。

一、新旧动能转换的内涵

以中国知网、人民日报数据库、Jstor数据库为主,在中国知网以“新动能”“新旧动能转换”“动能转换”为关键词进行搜索,在Jstor数据库以“replace old growth drivers with new ones”“economic growth”为关键词进行搜索。以南京大学核心期刊目录、中国社会科学引文索引(CSSCI)、博士论文、外文数据库以时间2016-2019年为遴选标准共得1 503条记录。对所得文献进行整理综述,力图展现自新旧动能转换概念提出以来相关理论研究成果脉络。对所得文献进行关键词分析,记录关键词次数如下:新旧动能转换(75次);经济增长(35次);经济发展(51次);农村发展(21次);农产品价格(7次);中央1号文件(12次);农业环境(6次);农业经营主体(8次);矛盾主要方面(8次);新时代(6次);现代化经济(8次);高质量发展(6次);经济结构转型(11次);综合实验区(8次);营商环境(6次);发展阶段(6次);全要素生产率(8次);发展战略(6次);山东经济(7次);绿色发展(6次);产业转型升级(11次);经济下行压力(7次);产业变革(6次);供给侧结构性改革(51次);战略性新兴产业(10次);智能制造(10次);发展阶段(6次);产能过剩(75次);生产性服务业(7次);新常态(5次);数字经济(5次);创新(5次)。对以上关键词出现次数8次以上的作柱状图1。

图1 新旧动能转换关键词(8次以上)柱状图

分析文献关键词并结合访谈新旧动能转换领域学者发现:新旧动能转换相关研究存在碎片化现象,学术界到目前为止还没有廓清新旧动能转换内涵与高质量发展、经济增长、经济发展、供给侧结构性改革等相关概念的边界。美国科学哲学家托马斯·萨缪尔·库恩独创了“范式”概念(“按既定的用法。范式就是一种公认的模型或模式。”)[2],即特定科学共同体从事某类科学活动所公认的概念内涵、基本理论和基本方法框架,其发展往往经过“百花齐放”的范式竞争到“共同认知”的范式一统的过程。以“范式”框架观照新旧动能转换相关理论研究,理论界对于新旧动能转换的概念处于库恩所界定的“范式竞争”阶段有关,但其符合概念内涵发展演变的一般规律。鉴于学术界对“新旧动能转换”概念存在分歧,因此有必要对“新旧动能转换”概念进行界定。

(一)新旧动能转换内涵界定

国内学术界对“新旧动能转换”的内涵争论较多。归纳起来看,主要有 “五维结构”说(张文、张念明,2017)、“三观”说(杨蕙馨、焦勇,2018)、“四新”促“四化”说(余东华,2018;山东新旧动能转换政策文件)、“经济社会发展动力通俗概括”说(王金胜，2019)、“生产力、生产关系调整说”“一增一减说”等。余东华(2018)认为新旧动能转换即以新技术、新产业、新模式、新业态为代表的“四新”经济推动产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化的“四化”,推动培育壮大新动能和提升传统动能。杨蕙馨、焦勇(2018)认为新旧动能转换包含微观视角下要素组合方式与利用效率、生产技术水平组合的提升,中观视角下地区、城乡、产业向均衡增长的转变,宏观视角下向高质量发展转变的动态过程。王金胜(2019)认为新旧动能转换是对经济社会发展动力的通俗概括,是涵盖经济、政治文化、社会生态文明建设的系统性工程。张文、张念明(2017)在梳理经济发展史宏大叙事的基础上,认为经济发展史就是动能转换接续史,并从器物层、技术层、产业层、制度层与观念层的“五维结构”分析了“新旧动能转换”的历史意涵。李维梁、董彦龄(2019)认为新旧动能转换是生产力与生产关系的一定调整,是新的生产力发展带动制度、发展环境等的重塑过程。刘跃奎(2018)认为从生产要素投入的层面看,正常生产条件下边际贡献递增的要素称为新动能,边际贡献递减的要素称为传统动能[3-8]。以上概念内涵局限于新旧动能转换的内容,而新旧动能转换作为我国政策系统的输出,其内涵的有效界定不能仅仅用发展经济学经典理论框架框定,更应该从政策过程角度去理解。

新旧动能转换的提出是国内经济困境的指标化表达、学术界对经济发展方式转变理论研究的共同生产放大,政府对“新旧动能转化”政策的吸纳升华三种源流“汇流”所共同开启的政策之窗。“新旧动能转换”自2015年开始出现在中央和地方政府领导讲话、政策文件、理论研究中,并随实践发展和理论研究其内涵逐渐丰富、完善。从“新旧动能转换”概念运用情景的重现、相关理论研究成果的归纳抽象看,新旧动能转换是历史的、发展的概念,是在转变经济增长方式——转变经济发展方式逻辑主线下继续深化、拓展、丰富,具有极高预见性和方向性的重大判断。

新旧动能转换概念自提出时就天然内涵经济下行风险应对、产业结构升级、深化对外开放、区域协调发展、技术创新、制度创新、生态保护等顶层集成设计,实现了顶层设计、机制设计与实践路径的转换。从顶层设计的转换看,新旧动能转换是向理念创新、制度改革、结构优化、要素升级的目标集成、政策集成、效果集成的转换;从机制设计的转换看,新旧动能转换是理念机制与实践机制的转换,是以“驱动机制”“倒逼机制”来代替“拉动机制”,即以“创新驱动”和“生态保护、供给侧结构改革的刚性约束倒逼经济发展”来代替 “传统三驾马车的拉动”;从具体实践路径的转换看,新旧动能转换建立在对主体状况真实状态(风险、结构、效益)及内在运行逻辑的判断之上,具有极高预见性和方向性,以鲜明政策导向指明了“新动能”与“旧动能”的区别,并以供给侧结构性改革、生态保护、“四新”促“四化”培育、提升对外开放度,产业与区域协调发展、风险防范与化解为主要抓手进行路径转换。

(二)新旧动能转换与高质量发展、供给侧结构性改革的关系

“新旧动能转换”与“高质量发展”“供给侧结构性改革”是近年来伴随出现频率较高的词汇。对新旧动能转换内涵的界定,从内涵界定的完整性上来讲有必要在说明新旧动能转换是什么的基础上,进一步对新旧动能转换不是什么(即廓清与新旧动能转换相互关联的概念)作出说明。

首先廓清新旧动能转换与高质量发展的关联关系。“新旧动能转换”与“高质量发展”在中国经济转型中呈现相互关联、相互贯通、交叉重叠的螺旋结构,其中新旧动能转换侧重于中国经济转型升级动力提升的过程与路径,高质量发展侧重于中国经济转型的发展目标与实质表现,二者是同步进行、相互促进的(魏杰、汪浩,2018)。

其次廓清新旧动能转换与供给侧结构性改革的关联关系。供给侧结构性改革是新旧动能转换政策工具箱中的重要政策工具集合。供给侧机构性改革以降低制度性交易成本为政策集合设计出发点,通过理顺政府与市场关系对市场机制决定性作用发挥进行政策供给,旨在提高供给体系的效率与有效性。从经济学供需均衡点的求解过程表明,需求侧出现固化约束条件下,供给侧结构性改革通过校正供给段对需求端响应机制的效率、效果、效益能够推动供给与需求形成层次更高的均衡。而新旧动能转换所蕴含的理念转变、目标设计、要素创新、结构转换为供给动态匹配需求的宏观平衡机制提供了框架化建构。这种框架化建构为供给侧结构性改革提供了新的理念认知与转型范式:即以供给侧的“三大发动机”(制度变革、结构优化、要素升级)来迭代需求侧的“三驾马车”、要素粗放投入、GDP导向的考核制度等。

二、新旧动能转换的理论发展逻辑

从我国宏观经济政策发展演变的历史逻辑主线看,从转变经济增长方式到转变经济发展方式再到新旧动能转换是对中国经济重大判断认识不断深化、内涵不断丰富的过程。1996年“九五”计划强调“经济增长方式转变,要提高经济整体素质和生产要素的配置效率,注重结构优化效益、规模经济效益和科技进步效益”。2000 年党的十五届五中全会明确提出: 经济增长方式的根本性转变是完成“十五”计划的重要保证。国内外经济增长理论研究对于资本、技术、人力资本、结构效应、制度因素等对经济增长推动作用的聚焦不断为国内宏观经济政策制定所吸纳。党的十七大明确提出“转变经济发展方式”并对其内涵作了深入阐述,认为其是“关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务”。党的十八大以来,中央继续不断强调深化改革是加快转变经济发展方式的关键。这些都说明在“新旧动能转换”出现之前已经经历了转变经济增长方式、转变经济发展方式两个阶段,这两个阶段将 “转变路径”聚焦于生产要素投资优化、制度变革、产业结构调整、创新驱动、人力资本供给等方向。

2016年在第十二届全国人民代表大会的《政府工作报告》强调推进结构性改革和加快新旧发展动能接续转换,通过供给和需求协同促进经济发展[9]。

对比国内当前新旧动能转换理论研究发现,转变经济增长方式、转变经济发展方式与新旧动能转换在理论逻辑上具有演进性,但新旧动能转换路径更加侧重路径涵盖外延、顶层设计集成、实然应然趋近方面的理论、实践的提升。

(一)理论源流:转变经济增长方式、转变经济发展方式

经济增长理论运用数学建模方法对其他生产要素不变情况下资本、技术、人力资本、结构、制度等要素对经济增长的效应进行了分析,为制定有效宏观经济政策的实践提供了理论预设。资本决定论以哈-多模型求解经济稳定增长状态:实际经济增长率、资本家意愿经济增长率、人口增长率等。技术进步论认为在要素投入与资源配置水平处于帕累托最优状态下,技术进步对经济增长的关键作用将凸显。人力资本论将人力资本作为独立要素引入经济增长的源泉。结构效应理论认为劳动和资本从低到高的梯度转移的结构效应是经济增长的重要源泉。制度决定理论认为降低交易费用、外部成本内部化的制度设计、制度创新是经济增长的决定因素。Anusha Chari and Peter Blair Henry(2019)通过三个历史范例的考察得出发达国家和发展中国家经济转型的共同智慧:纪律推动转变,即经济政策要通过对务实的、节制的、警惕的、灵活性相结合的经济增长战略的持续承诺来推动经济转型。Gregory C.Chow,Kui-Wai Li(2019)基于1952-2010年中国经济增长数据使用柯布——道格拉斯生产函数从劳动力、资本、全要素生产率角度进行了解读,认为使用国外先进技术的大量机会和更多的机构改革是中国全要素生产率在1978年以后保持较快增长的重要原因[10-11]。

经济发展理论主要构建于刘易斯(W.A.Lewis)、熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)、罗斯托(Walt Whitman Rostow)、波特(Porter)与阿西墨格鲁(Daron Acemoglu,2006)等从经济发展史、跨国比较、技术和制度的可能性边界拓展等角度对“有增长无发展”的经济实践现象的理论反思。刘易斯(1954)将发展中国家由传统经济向现代经济的过渡结构称为二元结构,并构建了二元结构转变的劳动力流动理论模型。熊彼特“创新理论”认为“创新”是经济增长的源泉,其“创新理论”后来衍生出强调技术创新和制度创新同等重要的演化经济理论。罗斯托(1960,1971)将经济发展分为包含起飞和追求生活质量两个阶段的六阶段,并分析了这两个关键阶段的资本积累率、经济增长主导部门、配套制度的政策需求。波特(2002)将经济发展分为要素驱动、投资驱动、创新驱动、财富驱动四阶段,后两个阶段是经济发展的重要转折点。阿西墨格鲁以与技术可能性边界的距离为标准将经济增长分为发展中国家的“基于投资的增长”和发达国家的“基于创新的增长”,在“基于投资的增长”阶段主要依靠资源等的投资效率驱动先进技术吸纳借鉴能力实现经济增长,“基于创新的增长”阶段通过创新推动技术可能性边界外移为经济增长寻求新的技术与产业支撑。Shanthi-Nataraj, Ramya Chari, Amy Richardson and Henry H. Willis(2013)通过综述相关文献和访谈方法的应用建立了空气质量通过影响当地生产力的健康和人力资源水平、人口生活质量和生活地点选址、法规的刚性约束水平对企业选址影响的三种路径探讨了空气质量与经济增长之间的因果机制。Chris-Benner、Manuel Pastor(2015)通过实证分析1990-2011年美国184个地区的经济增长情况与就业变化的关系发现:通过加强社会治理、增进社会公平以增强社会凝聚力有利于经济的持续增长[12-13]。

国内对于经济增长、经济发展的理论研究丰富,将国外主流理论基于国内经济实践进行研究对国内发展经济学的发展产生了巨大的理论推动作用。限于篇幅,将具有代表性的理论综述如下:吴敬琏(2005)认为经济体制改革和社会政治体制的改革效果对经济转型升级空间具有限定效应;杨玉霞、邢宏(2008)运用定量方法证明要素生产率的增长对经济增长的贡献度具有拐点,在拐点附近更应注重经济发展质(人民对物质文化生活满意度、环境改善等)的提升,实现经济发展新的跃迁。刘世锦(2006)和汪洋(2010)认为中国经济已经走过模仿式创新阶段,增强自主创新能力是转变经济发展方式的关键。

(二)理论演进:新旧动能转换

从新旧动能转换相关理论研究对象看,新旧动能转换相关理论研究在既往转变经济增长方式、转变经济发展方式的研究基础上进行了理论继承和拓展。具体体现为在生产要素、结构效应、供给侧、需求侧等发展经济学的经典理论框架下,不拘泥于单一理论角度的嵌入,而是注重进行多角度、多理论的集成式研究;在理论研究深度上,注重将理论演绎与历史实践相结合,进行跨地域维度、跨时间维度的比较研究。

国内相关学者关于新旧动能转换研究大多集中于供给侧结构性改革的“三架马车”即制度改革、结构优化、要素升级,其理论基础源自供给学派、拉弗曲线、经济增长理论、经济发展理论等经济理论的集成。陈志武、张曙光、周天勇、王小鲁、毛寿龙、薛兆丰(2011)等人早在2011年就认为转变发展方式即寻找增长新动能,主要包括以转变片面追求GDP的激励机制为先机(制度改革思路)、改革过度依赖需求端的“三架马车”的经济发展模式(即后来的供给侧结构性改革思路)、以技术创新推动产业升级(即创新驱动思路)、以节能减排推动转变生产方式(生态保护倒逼思路)。张红凤、吕杰(2018)认为提升全要素生产率、培育新消费、构建有力全球价值链、提升环境软实力是新旧动能转换的实现路径。于东华(2018)认为以“创”(创见、创新、创业、创造)促 “转”是推动新旧动能转换的切入点和着力点。刘奇认为乡村振兴需要第三次动能转换。即实现三物组合、三产融合、四生契合、城乡统合、要素结合、功能整合,通过“合”的力量实现乡村的“聚变”。2019年9月国务院发展研究中心、财政部和世界银行集团联合课题组发布《创新中国:中国经济转型中的增长新动能》课题报告(以下简称《创新中国报告》),分析了中国发展所面临的新机遇和关键挑战,认为需要从减少资源配置中的扭曲、加快现有先进技术和创新的扩散、推动拓展“四新”自身生产可能性边界三方面培育新动能[14-17]。

相关政策文件和众多学者多以“四新”为代表的新经济作为新旧动能转换的重要措施。山东省发布的《新旧动能转换重大工程实施规划》将以“四新”为代表的新经济作为山东新旧动能转换的重要突破口。马建堂(2016)认为新经济是新产品、新服务、新产业、新业态、新模式等“五新”的综合,其实现了无限多的供给与需求、生产要素和市场的实时结合与对接。黄群慧(2016)认为新经济是由新一轮科技产业革命所带动的人类生产方式新进步,经济结构新变迁、新旧经济模式的迭代从而实现的经济发展,应该通过优化创新要素之间、创新要素与系统、系统与环境之间动态关系来实现整个创新生态系统的改善,从而促进新经济的发展[18-21]。

国内也有学者利用计量经济学方法以时间序列的经济数据为基础对从地区经济差异、产业结构差异、产业内部差异、全要素生产率等角度对新旧动能转换的具体路径进行了实证研究。刘凤良,张潇萌(2016)以实证方式对越南、香港、日本等10个国家(地区)经济增长进程中的动能切换与结构转型的经验进行了国际比较,分析表明在新动能定位上应更加关注产业部门内效率提升,强调新技术对传统行业的改造,而不是过度依赖新兴行业的创造。孙国茂、孙同岩(2017)运用索洛余值法计算1979-2014年山东省全要素生产率(TFP),对比山东GDP增长率认为其走势基本一致,由此得出新旧动能转换的本质是以提高全要素生产率来发展社会生产力。白洁(2017)依据经济增长理论对湖北省1991-2015年资本存量、全要素生产率等相关指标进行了测算,发现湖北省新旧动能增减不畅矛盾突出,认为要从加快经济内在结构和经济发展方式转变寻求突破。杨晨、原小能(2019)使用随机前沿模型与超越对数生产函数考察了2005-2016年省级服务业数据,实证证明应兼顾行业、地区的异质性特征,将生产性服务业作为新动能培育的“主战场”[22-23]。

此外,还有学者从品牌打造、文化发展、经济政策的社会性嵌入(Mark Granovetter,1985)等角度对新旧动能转换路径进行了探讨。刘丰祥、唐顺英(2019)以青岛啤酒对青岛文化建设意义、对外“名片”效应探讨了区域性公共品牌对于新旧动能转换的重要价值。董彦龄(2018)认为新旧动能转换会带来深刻生产力革命、生产关系的调整,要充分预估经济政策的社会影响,运用渐进变革、差异化政策手段减轻经济增长震荡、缓和社会层面矛盾[24]。杨蕙馨、邱晨、冯文娜、王军(2019)将组织创新要素加入对于新旧动能转换的创新驱动中,并在东中西部产业间技术差异和地区间资源禀赋差异进行了技术创新、组织创新、制度创新的异质策略选择。

山东省是新旧动能转换区域性国家战略的试点区,因此有一批学者围绕山东新旧动能转换进行了学术研究,研究领域聚焦于海洋经济、模式总结推广、激发主体活力、转化的有序性、新旧动能转换政策的立法化等。黄少安(2017)针对山东新旧动能转换阶段性特征(实体经济发达的优势、海洋经济全国前列、山东经济版块的孤立性、大象经济、独特文化氛围,)“对症下药”,认为需要从供需调整、基建突破、金融支持、海洋经济培育、政府改革、优化环境入手。赵丽娜(2017)提出山东新旧动能转换与产业升级要进行有序转换,实现协同共进。徐晓鹰、刘泽(2018)从新时代场域下政府与市场关系的协同有力促进的角度阐述了有效促进新旧动能转换主体作用发挥的途径。李维梁(2019)从环境营造、政府政策、市场机制三个层面总结了山东新旧动能转换有益经验,认为以制度建设、机制建设为抓手理顺政府与市场关系是山东新旧动能转换的重要突破。李清华、王照娜、狄炳辰(2019)利用建模方式分析临沂市汪沟镇产业选择,认为立足资源禀赋实现三产融合的乡镇产业发展选择对推进山东县域新旧动能转换意义重大。王宏志(2019)系统总结了 “改革引领、产业升级、生态赋能”的新旧动能转换“济南经验”。王金胜(2019)以绿色新动能产业、绿色考核制度、绿色技术创新体系、绿色制度供给构建绿色新动能是山东加快新旧动能转换的重要选择。白利寅(2018)认为在明确新旧动能转换的政策主导必然性、政策与立法目标的一致性和地方治理改革的能动性之前提下,应从法理基础、法治进路和法治目标对法政策学与新旧动能转换实践的良性互动进行地方法律层面的确定[25]。

从新旧动能转换的理论演进逻辑来看,对于新旧动能转换的理论研究注重建模、计量等实证方法的应用,将实证计量方法与发展规律的探索相结合。具体研究思路大多将新旧动能转换政策作为自变量,将经济发展作为因变量,研究路径为探讨自变量边际改变(要素投入、技术结构、产业结构、区域结构、制度结构)影响因变量的作用机理,并根据因果关系强弱结果提出相应对策建议,这成为新旧动能转换理论研究的经典路径。从相关理论研究的理论基础看,当前对于新旧动能转换的理论研究基础囿于发展经济学经典理论框架下,较少涉及宏大叙事下的微观实践基础、组织行为分析、政策经验的理论横向整合。当然,也有少数学者在新旧动能转换的理论研究的可能性边界和视角方面有所突破。从已有文献看,有学者从组织创新、法政策学等角度富有创新性的对新旧动能转换进行了零星的研究,拓展了新旧动能转换理论研究的可能性边界。有学者更采用量化历史方法研究空气质量与经济增长之间的关联性,并构建三种可能作用机理,为新旧动能转换的相关理论研究开启了全新的视角。

三、现实对策

新旧动能转换相关基础理论与演进理论与其说是理论,不如说是一种分析视角和分析框架,为求解经济下行背景下风险应对、产业结构升级、深化对外开放、区域协调发展、技术创新、制度创新、生态保护等一系列问题提供了方向指引。然而经济下行背景下一些列问题并不是一开始就贴着“问题”的标签出现的。宏观经济一般都是以表面现象或所谓的“事实”形式呈现,要想透过形式发现隐藏的深层次政治、经济、社会、生态、文化的联动逻辑,就应对这些现象与“事实”进行诠释,而这种诠释就需要依赖分析视角和分析框架。从这个角度讲,第二部分的新旧动能转换理论发展逻辑就为新旧动能转换的现实实践提供了一系列的分析视角和分析框架,这些分析视角和分析框架的差异性使我们得以从不同视角思考新旧动能转换现实实践的对策,其重要性丝毫不亚于已经掌握的宏观经济所呈现的现象和事实。同时在构建新旧动能转换理论研究谱系过程中发现,理论研究视角大多集中于经济学角度的转型方向找寻,缺乏理论指引向实践转化的政策设计的中介环节视角,因此从这个稀疏部分的角度(主要是创意应用、政策理论借鉴、实践方法总结)入手为新旧动能转换提供全新视角下的可能性对策不失具有理论启发意义。

(一)创意应用弱化产品边际效用递减规律作用的发挥

波特钻石模型将生产要素分为初级生产要素和高级生产要素。高级生产要素指先进科技、高等人力资源、生产型服务业等创意要素供给。依照波特钻石模型,创意要素赋能制造业、增值产品创意内涵从而消弱产品边际效用递减效应,将为新动能异军突起和传统动能转型提供强大动力。创意与制造业的融合可分为科技创意、文化创意与制造业融合两条路径。

科技创意与制造业的深度融合可分为企业、产业链和产业集群三个层次,其融合形态表现为新技术、新产业、新模式、新业态。在企业层次,灵感、理念、知识、技能在价值创造核心中的渗透、融合是新技术、新模式的创新过程的典型特征:在价值链前端的工业设计中应用科技创意改善产品的外观、结构、功能和科技含量;通过企业制度与组织架构再设计、流程再造、工业互联等重构制造业价值链创设新模式。在产业链层次,科技创意催生新产业、新模式:通过在产业链单点或多点的科技创意应用构建产业链高效经济技术链接与利益分配机制从而实现内生拓展、链条跃迁、新链嵌入的节点企业聚合,比较典型的如深圳大疆无人机“一机带动”所实现得无人机产业链、芯片产业链价值链升级和产业空间结构优化。在产业集群层面,融合、塑造新业态,通过科技创意找到本不相关的几种制造业产业链接点,巧妙实现群群融合。

此外还应利用文化创意产业深入挖掘传统动能在长期发展过程中所形成的文化因素和文化符号,结合数据化管理,以版权和创意内容为基础,提升传统工艺文化的传播能力，追求产品的全球市场化、引入个性化、时尚化创意,赋予制造业以创新活力,特别是通过增强企业品牌文化内涵来提升企业或产品的品牌价值以塑造新的模式。例如山东东阿阿胶通过培育阿胶文化,打造阿胶收藏文化赋予阿胶文化新内涵,使得收藏者能够反复把玩欣赏,提升了阿胶的文化含量,扩大消费量。

(二)理论借鉴强化政策叠加效应和政策可行性

新旧动能转换背后的机制的复杂性使得现实对策在转换问题界定、转换政策选择、转换政策执行到转换政策评估的每一步都面临决策选择问题。例如在转换问题界定中对于新旧动能转换“是什么、怎么转、怎么评价”就难以取得共识。转换政策选项的优先顺序及政策框架需要实证检验修正;转换政策制定的模糊化处理导致的有意的策略性执行或无意的理解偏差性执行,将造成政策效果与政策制定初衷的背离;在政策评估中政策效果显现的需要时间,影响利益相关者对政策效果共识的达成。鉴于转换的复杂性、决策计算能力的局限性和对信息收集收益成本的权衡,新旧动能转换的具体政策实践有必要坚持坚定战略导向下的渐进增量决策机制,以政策理念框架进行简化处理的政策制定与执行推动机制。

1.坚定战略导向下的渐进增量决策机制。政策学大师叶海尔·德罗尔(1986)认为逆境中制定的宏观政策在具体抉择领域到处充满着不确定性,无法像科学哲学那样得出掷骰子游戏般的概率事件的最优“单值”解答,也无法将其归入像赛马那样固定的规则与已知结果的事件链的勾画。对于这种不确定性他将“以判断和行动的哲学而不是科学哲学作为基础”置于第一原则[26],即鼓励决策者注重通过实践行动的持续判断和实践经验灵感的思考来提供备选方案。借鉴德罗尔的思路对于新旧动能转换的理论研究有必要从政策学角度对古今中外类似新旧动能转换的过渡阶段所采用的政策、经验进行理论研究、总结,寻找政策制定智慧源泉。依此逻辑观察新旧动能转换的现实可能路径,新旧动能转换本质涵义即是守持一定传统动能基础上,运用创新驱动传统动能之外的新动能增量,再通过新动能增量的持续累积形成经济结构、经济发展的内生变迁动力,促发风险应对、产业结构升级、深化对外开放、区域协调发展、技术创新、制度创新、生态保护等的连环反应,从而实现经济结构逐步转型。这种政策思路本质上是一种“保护转化存量、培育积累增量”的“双轨制”逻辑:通过保护转化传统动能为社会经济发展提供基础性支撑,避免存量耗散、增量偏离产生系统风险,同时又通过新动能的持续量变来实现传统动能的质变,渐进转化传统动能,减少新旧动能结构突变而引致的转型摩擦。

2.构建政策理念框架助推政策制定与执行机制。韩国学者河连燮将政策理念分为项目理念、范式理念、公众情绪理念三种类型,其中项目理念是在解决特定问题的专业技术手段的具体理念;范式理念是在提供方案实效性标准的认知与规范框架;公众情绪理念是影响政策执行的效果评估的民众认可有效程度。从理念层面看,新旧动能转换强调通过生态保护、供给侧结构性改革的倒逼以及创新驱动实现经济发展路径的变革,这势必与传统经济发展的依赖路径、锁定机制、利益分配存在抵牾,因此通过政策理念宣贯构建政策愿景使公众认可新旧动能转换政策理念,实现有为政府与有效市场的结合就十分必要。具体来讲:

第一,运用象征或概念建立新旧动能转换的框架化认知。政策实践中有必要引导公众对新旧动能转换必要性认知,从而创造有利于新旧动能转换的舆论环境。新旧动能转换涉及风险应对、产业结构升级、深化对外开放、区域协调发展、技术创新、制度创新、生态保护等一系列政策议题,议题的错综交织、利益相关者众、利益纠葛复杂化特征致使公众政策评价标准多样。受制于政策复杂性特征、公众认知局限性,公众政策评价难以周全考虑政策所有特征,易以自我偏见框架化重要政策特征,并据此形成自己的态度。而政策理念、愿景的建构内容及政策强调因素对公众框架化认知具有引导作用,对政策的合法性即政策能否得到公众认可、支持具有导向作用。因此政策需要特别强调政策的特定属性、运用象征或概念策略性构建易于沟通的政策合法性机制,将公众舆论引向有利于自己的方向。具体到新旧动能转换政策就要在“转换是什么、为什么转换、怎么转换”上,特别是对“不转会怎么样、未来风险预期、收益成本计算展示”上策略引导公众参与决策建构和加工新旧动能转换的政策愿景和政策重点。换言之,通过政策理念、政策愿景、政策必要性的形成、变化和传播减轻转换摩擦系数、实现利益层次与结构统合,积累政策合法性。

第二,运用政策话语修饰引导新旧动能转换政策公众议程设置。政策话语是贯穿政策制定、政策执行力求实现政策合法化(获得公众认可)而向政策执行者、政策利益相关方和公众传达的内容集合和信息载体。政策话语通过文本的自上而下传达具有引导认知、主张规范、协调沟通功能。

(1)政策话语将价值理念、利益引导、规训惩罚以政策文本形式表达,起到主张政策逻辑和必要性的认知功能。因此政策话语蕴含信息的知晓度将影响政策话语受众的认知,国外有学者甚至主张政策文本话语要进行“祖母贝西测试”[27](将政策文本讲述给很聪明、但对政策没有经验的祖母贝西询问她是否明白进而对政策文本进行修改,类似于我国唐代诗人白居易写诗但求老妪能解)。对于新旧动能转换政策来讲,涉及利益相关方众多,这些利益相关方包括各级政府、市场主体、理工背景的研究人员等,他们的知识背景、经验、理解能力各异,政策话语需要充分考虑到这些因素。

(2)政策话语力求通过明晰与政策共同体基本价值的符合度主张政策适当性的规范功能,形成自上而下规范及自下而上的协调互动领域。薛澜、赵静(2017)认为转型期中国公共政策过程呈现“决策删简—执行协商”特征,即在政策制定环节提供框架化设定,政策执行作为决策补充进行权衡与协商。这种模式能够有效提升化解外界压力、提升决策效率,同时通过政策执行过程中的执行协商使政策方案逐步细化,使利益冲突内化消解。政策话语的规范与协调是“决策删减—执行协商”的政策文本体现。当然值得特别注意的是政策话语所具有的协调不是无原则的折衷,而是毛泽东曾概括的“大权独揽,小权分散;党委决定,各方去办;办也有决,不离原则;工作检查,党委有责”的“办也有决,不离原则”。规范功能是指通过政策制定、政策执行形成具体政策的明确共同语言、逻辑框架与政策边界,并在政策执行中通过具体政策细节的诠释引导公众议程再次进入政策议程的设置。政策自下而上的协调互动承担政策的必要性和适当性说服民众的功能,为多重利益相关方在执行过程中的讨价还价、利益冲突化解提供工具性或复杂性调整自由裁量空间,形成多个参与者界定框架化的冲突的稳定结构。新旧动能转换战略对战略顶层设计框架性的规定需要运用艺术化的政策话语对未来政策实践边界作出预先设定。运用政策话语进行的框架化设定可采用分类分级梯度化方法以增强依据战略所细化的政策在差异化的区域及未来长时间的适用性,同时为通过政策执行过程中的协商、沟通保持对差异化环境的灵敏回应预留政策话语空间[28-29]。

(三)方法总结借鉴至多场域应用

新旧动能转换相关理论研究应加强对发展经济学相关理论的中国实证、经验的适用性检验。中国在长期的政策实践过程中形成了大量的宝贵政策经验,这些政策经验根植于中国政策实践,与中国政策环境、政策待解问题高度互融,比如新旧动能转换综合试验区所采用的“政策试点”方法、“规划—执行”的互动。将新旧动能转换战略实施过程中的政策制定、实施的方法论进行归纳总结,对于新旧动能转换过程中具体操作层面的政策制定、政策执行具有较强的实践、理论意义。

1.新旧动能转换中所应用的“政策试点”方法是以有益经验外推为核心方法,根据新旧动能转换政策目标主动创设局部政策试验或主动吸纳局部地区政策创新经验,以“典型示范”带动、以“以点促面”逐步推广的经典模式形成多场域更广泛应用的“创新—学习—扩散”政策制定方法[30]。比如山东在新旧动能转换过程中,两次举行规模较大的现场观摩会,一方面有利于成熟经验在更广泛区域推广,另一方面引进“赛马机制”,形成地区间有序竞争态势,鼓励在新旧动能转换战略框架下不同方向的政策创新,从而开启新一轮“创新—学习—扩散”政策试点循环。

2.新旧动能转换政策相对于高度变动的政策应用场景所表现的时滞性如何抑制,具体政策自上而下的运行模式与经济发展的高度不确定性如何互动调适是新旧动能转换中政策制定的难题。而新旧动能转换实践中所运用的“规划—执行”互动寻求政策规制与环境变动平衡的方法很好的回应了这一难题,即通过“规划—执行”建构新旧动能转换战略的“伞状架构”[31]:在“规划—执行”闭环中进行战略的控制、学习、适应,如果把战略比作一把伞,则规划就如同伞架一样对所获得的信息进行的框架化抽象,而战略的细节则在执行过程中不断形成并修正完善。具体来讲:政策制定者在界定政策问题的基础上审慎制定规划框架与衡量标准,这种规划框架与衡量标准充分考虑到政策执行场域环境的多样性及政策执行者执行可用资源、能力等多重因素,因此在设定之处就留下自由裁量的空间;政策执行者在既定规划下自主采取政策所示对市场主体进行政策激励;政策制定者通过经济指标等的信息反映对政策执行进行考核,确保政策轨迹不偏离既定规划;规划具有可修正弹性,根据政策执行绩效及政策环境变动进行修正。