浅析在立法层面农村妇女宅基地权益受侵害的缺陷

马旭

纵观我国现行有效的法律法规与农村妇女宅基地权益相关的法律、政策，包括《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《物权法》等在内的一系列法律均赋予男女在土地权利方面的平等地位。此外，《中国妇女发展纲要》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关政策文件又进一步从行政和司法的角度强调了对农村妇女土地权益的保护。单从以上法律法规总结来看，中国现行的法律和政策，完全赋予了农村妇女拥有与农村男子完全平等的土地权益。但是从法律政策实施的实际来看，结果差强人意。性别不平等是我国农村地区的社会现实，在现行法律、政策与民间封建传统以及民间村规民约相遇碰撞之下，国家法律自身的漏洞与缺陷也慢慢凸显出来。关于农村妇女宅基地权属的认定问题上明显存在法律空白，有些法律条文在农村妇女申请宅基地的批准过程中缺乏可操作性。农村妇女在申请宅基地时村委会往往是拒绝批准的，面对这样的情况现行法律没有规定下一步的具体操作步骤。村委会拒绝农村妇女宅基地的申请，实际上变相的把农村妇女屏蔽在宅基地权益的大门之外，同时使相关法律法规的实施面临着一系列的困境和挑战，也使农村妇女宅基地权益处于漂浮状态，无法得到切实的法律保障。

农村特有现象使保障农村妇女宅基地权益相关法律实施困难。依据我国传统国情及社会现实状况，我国在宅基地使用权方面，农村男子占有着明显的优势地位，在宅基地审批的操作过程中，农村集体经济组织往往对农村男子的审批采取默认批准的态度，而农村妇女宅基地使用权申请却是难上加难，阻力重重，因此，应该有专门的法条对包括农村妇女宅基地申请权在内的妇女宅基地相关权益做出专门性规定。现实中我国对农村妇女宅基地权益的保护的相关法律仅仅体现在《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》《物权法》、《村民委员会组织法》一系列一般性法律的个别条款中，缺少针对妇女宅基地权益保护的专门性立法。以上一般性的法律条文中，针对农村妇女宅基地权益保护的规定过于笼统。例如，在《宪法》和《婚姻法》中只规定了男女平等这一基本的原则性条款，原则性的规定对于如何对农村妇女宅基地权益进行保护无法提供具体性的可操作性指导。可以说，这些法律中原则性的条文对于农村妇女宅基地权益的保护没有太大的实际意义。作为规范宅基地权益非常重要的法律《农村土地管理法》，整部法律中没有只言片语谈及针对农村妇女宅基地权益保护的规定。作为专门保护妇女权益的《妇女权益保障法》，在农村妇女宅基地权益保护中也没有用太多的篇幅去描述，针对农村妇女宅基地权益保护的规定具体体现在法条中也仅仅是“不得”的命令性规定，对于侵犯农村妇女宅基地权益的方式、法律后果、救济渠道也没有做详细规定。这些法律在我国农村地区广大农民群体中实施起来太过抽象，我国现行法在农村妇女宅基地权益保护方面缺少法律法规、部門规章等专门性法律文件的具体规定。

我国农村特有的重男轻女的传统使法律实施起来困难重重。《妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条没有实施的现实基础，事实上，这两条法律规定实施的价值不高。大多农村妇女碍于面子、村里人的舆论以及所谓道德问题，一旦出嫁，无论嫁到城里还是嫁到另一个农村集体经济组织，即使未出嫁前其在原来村集体经济组织享有宅基地权益，也只能默认为放弃，因为其宅基地相关实际权益根本得不到实现。如果该妇女出嫁时其户籍没有迁出所在村集体只是从娘家迁出另立新户，宅基地申请也得不到村委会审批。我国的法律在制定时没有考虑到农村特殊的习俗和传统观念，很多法律在广大农村地区行不通。中国的农民深受封建传统的影响，很多人骨子里是厌诉的，不到万不得已不会到法律立案起诉。即使有些案件被立案，当进入到诉讼程序时，原本和谐的乡里乡间的村民关系就会受到影响，严重的会进一步加深村民之间的各种矛盾，从而引发更多的纠纷，长此以往不利于农村的稳定和发展。因此像《农村土地管理法》、《妇女权益保障法》这些在农村适用的法律在制定时就应该全面的考虑我国农村地区社会环境的可实施性。毕竟法律制定者的初衷就是为了使用，没有实施价值的法律不能称之为一部好法律。

宅基地权益主体身份社会性别视角的缺失。与宅基地权益相关的一系列法律法规表面上看上去是中性的，绝对不会含有歧视妇女权利的条款。但是，由于法律制定者在制定法律时没有充分考虑到社会现实的性别利益关系，相关法律法规在现实生活实施过程中给妇女带来诸多不利，侵害了本该属于农村妇女的宅基地权益。如《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，该条明确规定宅基地“一户一宅”，也就是说宅基地使用权的主体只能是“户”而不能是某个单独的自然人，这样就将家庭成员个体排除在外。这种以“户”为主体身份的方式不仅忽视了家庭成员的个体存在，还忽视了农村地区家庭生活中普遍存在的重男轻女和男女不平等的现象，导致了农村妇女主体资格在宅基地使用权中的虚位与农村妇女宅基地权益的虚化。

《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第八项规定：依法维护农村妇女和进城落户农民的宅基地权益。农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。这是中央政策第一次对农村妇女在宅基地权益保护方面的规定，相比缺乏社会性别视角的法律来看，这是政策的进步，但是缺乏相关法律作保障，实施结果不容乐观，在2018年全国两会上，全国政协委员、全国妇联原副主席崔郁提供了一个数据称，全国妇联委托农业部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示，有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。这个抽样调查显示的数据还不是最高数据，在北方包括河南一带，农村女性在宅基地使用权证上没有登记姓名的情况更加严重，北方194个行政村中这个数据高达99%。在宅基地确权中，以农村男性为户主而女性没有登记姓名这个问题就凸显出来，如果男女双方离婚，女方绝大多数是权益受损的那一方。

依据现行的与宅基地权益相关的法律法规，“一户一宅”制度下宅基地使用权登记证书上的主体只能是“户”，而使用权证上大多只登记男方的姓名，虽然政策中规定应当登记女方的姓名，但法律没有对不登记女方姓名的结果做出明确规定，也没有对家庭其他女性成员个人的宅基地权益做出明确规定。从法律规定来看，真正拥有宅基地所有权的是村集体组织，拥有宅基地使用权的是家庭，而不是某个村民个体。家庭中一家之主又是男性，实际上变相的反映出一个现象，作为家庭成员的妇女对宅基地的使用权是依附于家庭的，也可以说是依附于男性的，妇女个人并不具有独立性。因此，有学者指出，在目前的宅基地使用权制度下，宅基地实际上是在男人之间进行分配，是以男性为本位考虑问题的结果。也就是说在看似男女平等的宅基地权益的表象下，所隐含的是对因婚姻而流动的妇女的宅基地权益保护的缺位，而这直接源自于宅基地权益主体身份社会性别意识的缺失和对农村中传统婚姻习俗的忽视。