自然资源统一确权登记存在问题与对策

员玫霞

摘 要： 自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。同时也是合理使用自然资源，促进自然资源可持续发展的重要保证。所以，本文就自然资源统一确权登记存在问题与对策进行了分析，仅供参考。

关键词： 自然资源;调查确权;生态文明

【中图分类号】F205     【文献标识码】A     【文章编号】1674-3733（2020）07-0287-01

十八大以来，党中央明确提出全力推进生态文明建设，努力打造生态中国。开展自然资源统一确权登记是《生态文明体制改革总体方案》和《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》确定的一项重要改革任务，调查明确各类自然资源种类的权属、数量、质量、用途等基本属性，是保护和合理利用相关自然资源的重要前提和根本准则，同时也体现出中国尊重自然、顺应自然、保护自然的强烈意愿，按照自然资源部、贵州省委省政府、贵州省自然资源厅统一部署安排，选定六盘水市钟山区作为国家级试点地区之一，全域、全面、据实地开展自然资源统一调查确权登记工作。

1 自然资源统一确权登记工作存在的问题

1.1 产权归属不明确

我国在制定自然资源归属权相关法律时，概念和定义等模糊不清，容易产生分歧，在进行归属权划分时容易引发各种争议，不利于进行自然资源归属权划分和登记，影响工作进展。由于法律不太完善，在进行归属权确定或登记时，存在困难，容易造成造成了相关部门监管不利，从而破坏了自然资源。

1.2 现代产权制度体系尚未建立

我国在自然资源管理方面的机制不是太完善，缺乏有效监督，因此，在处理自然资源纠纷时容易出现问题，不利于进行自然资源清算和归属权确定。甚至会导致其他问题，如：相关机构和部门未能充分履行职责、权责不清、执法纠纷等问题。另外，由于自然资源的属性和类别存在交叉，容易导致不同机构部门之间处理自然资源问题出现互相推诿现象，缺乏相应的监督机制，各机构部门之间缺乏有效制约。目前，我国对自然资源的管理尚未进行综合管理，多是以分类管理为主，如对某一类别的自然资源进行管理，缺乏系统性，自然资源的管理不仅要进行分类别的横向管理，还需进行汇总式的纵向管理。

1.3 产权交易机制不完善，市场配置程度低

我国在自然资源的产权交易建设起步较晚，同时也缺乏相关监督机制，交易市场未形成透明化、公开化、合理化机制，容易导致自然资源产权流转不透明。相关职能部门如果过度干预，会影响市场价格，不利于发挥市场的作用，从而导致自然资源利用率降低。

2 解决自然资源统一确权登记工作中存在问题的对策

2.1 自然资源产权保护，维护所有者权益长期以来，国家自然资源所有权不登记，自然资源产权归属不清，“公地悲剧”问题时有发生。有的地方通过围湖造田、毁林开荒、随意建设等方式不断侵占、破坏自然资源，造成自然资源资产流失。通过自然资源统一确权登记，明晰全民所有和集体所有之间的权利边界和权利内容，既能防止对国有自然资源的蚕食，又能避免对集体自然资源的侵害。

2.2 明晰权责主体，夯实监管责任

开展自然资源统一确权登记，就是要清晰界定自然资源资产的产权主体和代表行使主体，明确中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然资源所有权的范围边界，划清自然资源资产所有权、使用权的边界，与不动产统一登记一起，落实到每一个产权人和使用权人，明确谁所有、谁管理、谁担责，防止为追求经济利益，违规审批和开发利用自然资源，切实保护自然资源所有权人权益，压实生态保护责任。

2.3 进一步划清产权边界

在立法中应明确该方面法律，这样能有效减少纠纷，特别是所有权人的范畴，有利于提升对自然资源的保护，要对所有权人职责和权利进行清晰定义，使所有权人更合理高效的开展自然资源的利用。我国土地资源的利用，土地资源属于国家，但是可以进行承包和流转等清晰界定，土地资源的管理依法由国务院和地方各级政府共同享有，经过其共同努力，有效进行自然资源的利用，促进其流转。另外，法律中根据我国当前社会发展形势，制定了合理的自然资源的划分，更符合我国当前发展形势，同时，有利于其激发土地承包者的积极性，促使其合理利用土地资源，在法律许可范围之内。在土地资源这方面的成功也为我国其他自然资源的划分提供了借鉴意义，因此，政府在制定相关政策时，可以借鉴其制度和管理，以促进我国其他自然资源的划分和产权界定，同时在划分过程中，更预留了所有权代表行使主体、所有权代表行使内容等条款，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，有利于理清不同层级政府保护自然资源的权责，进一步加强自然资源保护。

2.4 细化管制，查清冲突

自然资源的生态价值是普惠的，是重大的社会公共利益，将登记单元内所涉及的公共管制要求进行登簿，是限制资源资产开发、规范产权权利行使、保障社会公共利益的基本需要。《办法》关于公共管制的登簿，仅给出了原则性范围和粗线条的框架结构，难以体现流域不同功能定位区域的差异化管制，登簿内容也需要细化。此外，由于种种原因，落在登记范围内与管制要求相冲突的现存物权也时有存在，如河道内设置的土地承包经营权等，任由这类权利不加限制地运行，是不符合确权登记的生态文明初衷的。基于基本农田保护、建设用地管制、生态保护红线划定以及特殊保护区域的设定，疏勒河试点研究梳理了自然资源公共管制体系，提出了以“管制分区”组织管制的登簿项目。这些项目包括类型、位置、管制内容、事权部门名称及联系方式、生效时间、失效时间、互有冲突的其他管制分区等。基于现存冲突难以毕其功于一役完全化解的现实，本次疏勒河试点以查清冲突为重点，对不动产调查发现的管制冲突予以制表造册，记录存在冲突的不动产所涉及的管制类型、位置、内容、事权部门、联系方式、生效时间、失效时间、冲突说明等信息。下一步，疏勒河试点拟结合流域公共管制负面清单研究、产权流转制度创新等，依法依规处置流域内需限制或调整的不动产权利。

2.5 建立自然资源登记“一个簿”，衔接自然资源管理上下游

自然资源确权登记在自然资源管理整体工作链条中起着业务承上启下、成果“瞻前顾后”的衔接作用。一方面，自然资源统一确权登记充分利用自然资源调查测绘、开发利用及权利配置结果，再通过确权登记，予以确认公示;另一方面，通过自然资源统一确权登记，明确自然资源权属状况和自然状况，为所有者权益保护和行使，实施自然资源有偿使用和生态补偿制度等提供产权依据。

结束语：自然资源统一确权登记有利于幫助开展自然资源统计调查，能更合理和高效的利用我国的自然资源，避免过度开发利用破坏生态平衡。所以，对确权登记作业流程、水生态空间范围划分、水资源边界界定、资源调查以及成果空间表达等方面存在的问题和对策进行了探讨，目的是进一步丰富和发展自然资源确权登记业务体系。囿于笔者水平限制，文中观点难免有失偏颇，敬请读者指正。