拉美地区变局下的中拉“一带一路”合作

周志伟

【关键词】拉美;中拉关系;拉美经济;“一带一路”倡议

当今世界处于百年未有之大变局，而各地区的变化是构成全球变局的重要因素。因此，把握地区变局及趋势是理解国际变局逻辑和研判对策的关键所在。拉美在经历了近20年的“粉红浪潮”后，现阶段处在政治生态、经济形态和外交政策的调整过程中，地缘政治环境所蕴含的不确定因素也明显增多。然而，自21世纪以来，中拉合作不断提速增效，双方关系深化已具备良好基础，提升合作层次和水平成为下阶段中国对拉美政策的核心目标。从“一带一路”倡议的内容以及拉美国家的对接意愿来看，中拉合作的确已到达“换挡加速”[1]和“升级换代”[2]的窗口期。但是，在拉美地区政治、经济和外交形势深度调整的局面下，“一带一路”倡议的具体落实不仅需要更加精细化的政策部署，也应该采取应势而动、顺势而为的政策思路。

拉美地区变局的表现

现阶段，政治生态调整是拉美地区变局最直观的呈现。左右政治力量激烈竞争、新兴政治力量崛起、民粹主义回潮则是此轮政治生态调整的主要特征。在21世纪初期由左派集体主政的“粉红浪潮”之后，2017—2019年的“超级选举周期”见证了多个拉美国家政治风向的“右转”。[3]而2019年底席卷多个右翼政党主政国家的抗议浪潮显示出拉美国家面临的治理挑战日益严峻，左右翼政治力量的角力日趋激烈。

自2015年底开始，拉美“粉红浪潮”开始逐渐褪色。当年11月，阿根廷结束12年左翼执政周期;12月，委内瑞拉反对党联盟赢得议会选举的多数，“府院之争”逐步升级为“一国两主”的局面;2016年8月，连续执政近14年的巴西劳工党黯然“下台”，并因涉腐问题在2018年10月败选，而极右保守派博索纳罗的崛起更是让巴西成为拉美地区政治氛围最保守的国家。同时，秘鲁、智利、哥伦比亚等国也都出现“右转”的政治气候。总体来看，“超级选举周期”之后，尽管仍有部分国家由左翼政党主政，但从整个地区来看，左翼力量处于明显守势。与此同时，拉美左右力量轮动频率呈现加速趋势。过去20年，墨西哥与拉美地区整体政治生态不完全同步，尤其是在近两年地区整体“右转”的局面下，墨西哥恰在此时回归左翼政党执政。此外，阿根廷在经历短暂四年的右翼政党执政后，政治风向重新“左转”。这是左、右两种力量都很难解决拉美发展困境的现实反映，预示着地区政治力量轮动频率或将加快。经过此轮调整，拉美传统政党受到新兴政党的巨大冲击。博索纳罗在巴西崛起，其背后反映的是传统政党面临困境、新兴政治力量兴起、右翼民粹主义盛行和政治媒体化等趋势，这势必加剧政党体系碎片化程度，提高民主成本和治理难度，增加政局波动风险。

政治周期不同步给拉美地区一体化进程造成很大干扰。特别是拉美国家在委内瑞拉问题上选边站队，严重危及本地区团结，给拉美地区一体化造成极大的负面影响，使地区一体化基本陷入停滞状态，部分地区组织甚至面临着生存困境。比如，南美洲国家联盟因两派国家分歧陷入名存实亡的境地，而拉丁美洲和加勒比共同体（简称“拉共体”）同样失去了过去几年的活力，拉美借助拉共体对接全球的能力也受到了较大冲击。

造成拉美政治生态调整的关键原因是拉美经济由盛转衰。随着全球金融危机的爆发、大宗产品价格断崖下跌，拉美经济自2010年开始明显减速，整个地区增长率从2010年的6.1%降至2014—2018年的年均0.5%，拉美经济总量则從2014年的6.4万亿美元回落至2018年的5.8万亿美元。以巴西为例，2011—2016年，巴西经济规模从2.6万亿美元降至1.8万亿美元，5年萎缩幅度高达31%。拉美经济在过去20年“过山车”式的发展轨迹折射出其经济结构单一、产业结构失衡、发展自主性不足等脆弱性特征。从全球宏观经济形势来看，拉美经济前景不容乐观：一是世界经济增长不及预期，全球需求低迷将抑制拉美贸易活力;二是美国保护主义政策波及贸易、投资等领域，对拉美经济表现造成消极影响;三是大宗商品价格阶段性回落冲击拉美经济;四是新冠肺炎疫情或将对拉美经济形成周期更长的负面影响。根据联合国拉美经济委员会的分析，受疫情影响，拉美经济在2020年将出现超过5%的负增长。因此，从内外环境来看，拉美经济在中短期内面临的是进一步衰退。在经济持续低迷的局面下，拉美地区的社会矛盾凸显。鉴于拉美经济增长预期悲观、国家和地区层面的意识形态极化、政治力量轮动加快等因素，拉美地区局势存在较大的波动风险。

在外交层面，随着拉美地区意识形态极化、中美竞争常态化以及中拉关系的快速推进，现阶段美国对拉政策体现出很强的“排他性”。右翼政党在多个拉美国家上台执政成为美国强化对拉政策的“突破口”。最近两年，美国强化了对拉美的干预力度：一是对委内瑞拉、古巴、尼加拉瓜等国左翼政权的极限施压;二是加大了对域外大国的排斥力度，将中国、俄罗斯在拉美的存在定位为“新帝国主义列强”，甚至明确要求拉美国家拒绝中国的“一带一路”倡议。与此同时，美国也提出了有针对性的替代政策。2019年12月，美国推出“美洲增长”计划，在内容上明显针对“一带一路”倡议。首先，该计划反复强调经济发展、可持续性、安全、良政、私企参与等原则，这些都是美国诋毁“一带一路”倡议的攻击点;其次，该计划也将能源、基础设施置于优先合作领域，与“一带一路”倡议的合作重心完全吻合;再次，美国同样采取签署合作协议的推进思路，已与巴拿马、智利、阿根廷、牙买加签署《谅解备忘录》。由此看出，“美洲增长”计划体现出美国对中国“一带一路”倡议的对冲性回应，具有很强的排他性。

拉美对“一带一路”倡议的认知演变

“一带一路”倡议提出之初，拉美国家对其关注度不高，甚至存在与美国立场相似的“战略猜疑”成分。事实上，早期关于“一带一路”倡议的讨论多聚焦亚欧大陆，拉美国家虽有对接“一带一路”倡议的呼吁声音，但是影响力相对有限。改变局面的重要节点是2017年5月举行的首届“一带一路”国际合作高峰论坛，阿根廷、智利两国总统来华参会带动了拉美各界对“一带一路”倡议的关注。习近平主席在与时任阿根廷总统马克里会晤时强调，“拉美是21世纪海上丝绸之路的自然延伸”。[4]同年11月，习近平主席会见时任巴拿马总统巴雷拉时再次表示，中方把拉美看作“一带一路”建设不可或缺的重要参与方。中国国家领导人的表态积极回应了拉美国家加入“一带一路”倡议的意愿和诉求。

2017年11月17日，巴拿马成为首个与中国签署“一带一路”建设谅解备忘录的拉美国家。2018年1月，“中拉论坛”第二届部长级会议发布了《关于“一带一路”倡议的特别声明》，声明尤其强调“该倡议可以成为深化中国与拉美和加勒比国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径”。自此开始，拉美国家发展战略与“一带一路”倡议进入高效对接阶段。2018年和2019年分别有15个和3个拉美国家加入“一带一路”倡议，连同之前加入的巴拿马，中国已与19个拉美国家签署了“一带一路”合作备忘录或框架协议。部分尚未签署正式协议的拉美国家也表现出强烈的主动对接意愿，通过务实合作分享中国高水平开放所带来的经济“红利”成为拉美对华合作的主流诉求。总体来看，当前拉美国家对“一带一路”倡议的考量主要包括两个方面。

第一，强化与中国的贸易和投资关系，积极融入亚太产业链。随着中国综合国力和国际影响力的大幅提升以及中拉经贸联系的加强，对华关系已成为拉美多数国家的外交优先事项，“中国机遇”和“太平洋意识”成为拉美国家对外战略的重要关键词。一方面，拉美国家旨在强化与亚太地区的经贸联系，以带动本国经济发展，同时也希望通过融入亚太产业链，加快自身“再工业化”进程，实现本国产业结构升级。另一方面，加强与亚太地区国家（尤其是中国）的合作也有助于拉美国家实现外交“多元化”，增强外交自主权，制衡美国在西半球的霸权。

近年来，在拉美地区的主流舆论场，“中国威胁论”明显有所淡化，“中国伙伴论”和“中国机遇论”逐渐成为主流。[5]在这种局面下，开拓亚洲市场、吸引亚洲投资成为拉美国家重要的政策选项。2000—2015年，亚洲与拉美的贸易额增长了10倍，亚洲占拉美外贸的比重在2013年便达到25%，超过美国成为拉美商品最重要的海外市场。其中，中国发挥着拉近亚洲与拉美经贸关系“火车头”的作用。根据国际货币基金组织的统计，2000—2015年，拉美对华出口在该地区出口总额的比重从2%增至10%，自华进口的比重则从2%提高到了17%。中拉贸易占到了亚洲与拉美贸易的一半以上，中国已成为拉美多数国家不可或缺的贸易伙伴。在投资领域，拉美成为中国第二大海外投资目的地，而中国也成为拉美地区重要的投资来源国。与此同时，日本和韩国在拉美地区的投资也呈现快速增长的趋势。根据联合国拉美经济委员会的统计，2005—2014年，日本在拉美的直接投资超过了1100亿美元，2003—2012年，韩国在拉美的投资从40亿美元增至270亿美元。[6]随着特朗普政府保护主义政策的强化，拉美国家“朝亚洲看”的政策导向更加清晰。亚太地区通过贸易、投资两大渠道成为影响拉美经济走势的重要外部变量。“一带一路”为拉美国家提供了连接中国和亚太市场的重要媒介，不仅能刺激亚太市场对拉美原材料的需求，而且能创造中拉产能合作的机遇，提升拉美国家在全球价值链中的竞争力。

第二，有助于实现拉美地区“互联互通”的战略目标。对拉美国家而言，中国的重要性不仅表现在对初级产品和原材料的巨大需求上，也体现在中国作为全球性资本输出大国的新定位和作用上。无论是为产业结构调整筹措资金，还是寻求应急性的优惠贷款，许多拉美国家都将中国视作重要的融资来源。[7]拉美地区（尤其是南美）有着比较成型的次区域基础设施一体化规划，如南美洲基础设施一体化倡议（IIRSA）。由于拉美国家自身投资能力不足和融资渠道有限，拉美地区“互联互通”规划落实情况不佳，整个地区的市场整合程度也较差。在拉美经济持续低迷的局面下，寻求外部资金的诉求在拉美国家中更加普遍。然而，拉美国家面对的不仅是国际资本流动性持续萎靡的现状，还有美元加息以及特朗普提出的“美国资本回归”等多重压力。中国海外投资的快速推进符合拉美国家當前的政策导向，尤其是以基础设施建设为核心的“一带一路”倡议不仅可以缓解拉美地区的资金紧缺，而且可以直接推动该地区“互联互通”的节奏，提升拉美地区市场的整合程度。

尽管如此，无论是对“一带一路”倡议的认知和理解，还是“一带一路”倡议的推进节奏，拉美地区明显落后于其他发展中国家集中的地区，如亚太和非洲地区，“一带一路”倡议在拉美地区面临更多现实挑战。

一是拉美政治左右力量角力加剧使“一带一路”合作面临的政治环境趋紧。右翼力量在部分拉美国家上台执政对“一带一路”合作虽不能说是“利空”，但绝对算不上“利好”。一方面，右翼政府更倾向配合美国所采取的“排他性”政策，屈从于其威逼利诱的手段，可能给中拉关系带来一定抑制影响。另一方面，右翼政府在内政外交上采取刻意区别于左翼执政周期的政策选择，这在一定程度上也会给中拉合作节奏带来干扰。至少随着政治周期的变迁，中拉合作需要一段时间的重新磨合。值得关注的是，传统主流政党衰落造成拉美国家政党碎片化进一步加剧，其所埋下的政局波动隐患也可能对“一带一路”合作造成不利影响。

二是拉美国家间意识形态对立使地区一体化严重受挫。拉美一体化组织是该地区对接域外大国和参与全球治理的重要平台，也是中国强化对拉合作的重要渠道。但是，拉美一体化具有很强的政治色彩，也缺乏提升一体化水平的具体政策支撑。这些特征决定了拉美一体化发展具有很强的周期性，极易受到地区政治生态调整的影响。[8]当前，拉美国家政治周期不同步使地区一体化基本陷入停滞，拉共体基本处于停摆状态，拉美借助拉共体对接全球合作的节奏受到较大冲击。同时，部分次区域组织，如南美洲国家联盟甚至面临生存困境。2019年3月，针对委内瑞拉危机，南美洲八国成立“南美洲进步论坛”，旨在排除委内瑞拉并替代此前的南美洲国家联盟。但是该机制政治色彩过浓，并不符合“包容共进”的地区主义思想，因此存在的可持续性不被看好。在一体化严重受困局面下，拉美开展国际合作的路径明显收窄，这与中国近几年强化对拉整体合作的政策思路形成较大反差，一定程度上也会干扰中国“一带一路”倡议对接拉美的政策部署。

三是美国在拉美强化对华全面挤压。当前，排斥域外力量（主要是中国）在拉美的存在成为美国对拉美政策的重要目标，这与21世纪初“欢迎域外国家助力拉美发展”的态度形成巨大反差，直接体现出美国“门罗主义”的回潮。针对快速高效的中拉合作，美国对拉美政策的新部署呈现出以下特点：其一，拉拢拉美右翼政府对委内瑞拉、古巴等左翼政府强力施压，对冲中国与拉美左翼执政国家在政策层面（尤其在外交层面）的互动和配合。其二，通过威逼利诱手段限制中拉合作的深度和广度。过去两年来，针对中国“一带一路”倡议，美国政府不仅对很多拉美国家进行了游说或警告，而且将“拒绝与中国合作，尤其是涉及华为5G技术合作”作为拉美国家加入“美洲增长”计划和获得美国防疫援助的前提条件，逼迫拉美国家在中美竞争之间选边站队。其三，强化对拉美“支点国家”的政策力度。尽管特朗普政府在全球治理层面采取了不少“退群”行动，但在西半球层面，却呈现出“拉群”的政策苗头，如支持巴西等拉美国家加入经合组织（OECD），加强北约与哥伦比亚、巴西等国的合作。

中拉“一带一路”合作的政策思路

客观分析，拉美政治生态的调整和美国对拉美政策的新部署都会给中拉合作带来一定不利影响。但是，在世界经济不确定性增加、保护主义抬头、新冠肺炎疫情冲击等多种不利因素影响下，中国对拉美地区具有很强的“不可替代性”。加之“实现经济增长”是拉美国家的优先议程，因此，即便是在拉美地区政局稳定性整体降低且美拉关系存在提升可能的局面下，中拉关系依然具有较好的预期。在中短期内，中国在拉美地区推进“一带一路”合作可参考以下思路。

一是强调“一带一路”倡议的经济属性，不追求“一带一路”协议签署数量。在拉美多数国家由左翼政黨执政时期，中拉关系发展的动力既源于经贸上的供需关系，也源于相似的意识形态、世界观和全球治理观。部分国家政局“右转”后，中拉关系的动力有所下降，经贸合作在支撑中拉关系发展中的地位更加重要。从拉美对“一带一路”倡议的认知来看，贸易、投资、金融合作是拉美国家最聚焦的领域。因此，强调“一带一路”的经济属性不仅有利于中拉合作走深走实，还可以淡化“一带一路”倡议中可能引起战略猜疑或误解的内容。目前，中国与19个拉美国家签署了“一带一路”合作协议，但一些拉美主要国家对签署“一带一路”合作协议尚有所保留，并且受美国立场的影响很大。在这种局面下，中国在与有关国家的合作中宜更多强调经贸合作实效，突出“一带一路”的经济属性，努力消除有关拉美国家的战略顾虑。

二是以开放合作争取拉美国家的政策认同，重点在基础设施领域加强部署。“互联互通”是“一带一路”倡议与拉美《2020年议程》的“公约数”。当前，中、美两国在对外合作要“开放还是排他”上作出了截然相反的选择。中国开放合作的立场以及坚持全球化的决心得到了拉美绝大多数国家的认可。拉美国家普遍希望能够利用好中国提供的“一带一路”这个全球公共产品，实现本国、本地区的互联互通，弥补制约经济增长的基础设施短板和投资缺口。从目前拉美的基础设施现状来看，在公路、铁路、港口、机场、能源基础设施等领域，中国的资金和技术具备绝对优势，可以助推拉美国家提高基础设施国际竞争力。当前拉美多数国家市场整体呈开放态势，且均将基础设施作为带动本国经济发展的优先目标。这为中国与拉美国家在基础设施领域深化合作创造了条件。

三是加强与多边金融机构的合作，探索在拉美开展三方合作。目前，中国与拉美国家已建立中拉产能合作投资基金、拉美基础设施合作基金等多个融资机制。同时，在基础设施领域，拉美地区传统的融资渠道主要有美洲开发银行（IDB）、拉美开发银行（CAF）、巴西国家开发银行（BNDES），它们在拉美市场环境研判、风险管控等方面具有丰富的经验。中国可以探索与这些多边金融机构开展联合融资，尽可能地规避投资风险。中国还可以探索在拉美地区与域外国家开展三方合作。例如，中国与西班牙、葡萄牙在拉美合作开发取得了不错效果。中国企业可以尝试与更多国家在拉美开展合作，其中既包括美国或者欧洲国家，也包括日、韩等亚洲国家，以更好地化解中国在拉美面临的内外压力。

四是中美洲和加勒比地区可作为“一带一路”在拉美的优先试验区。从目前来看，中美洲和加勒比地区国家对“一带一路”倡议的接受度最高，在19个签署“一带一路”合作协议的拉美国家中，11个来自中美洲和加勒比地区。尽管中美洲和加勒比地区对美国的战略重要性要强于南美洲，而且美国在该地区的影响力更大，但是域内小国的外交更具灵活性，加之国内利益集团复杂程度相对较低，争取外部融资或援助在外交中的“胜负手”作用更为明显。因此，中美洲和加勒比地区反而可以作为“一带一路”倡议在拉美的优先试验区。这些国家的合作项目规模也许不及地区大国，但是容易形成“多国开花”的地区效应，进而提升拉美整个地区对“一带一路”倡议的接受度。