自由贸易港背景下的三亚邮轮安全监管探讨

郭振兴 赵锰 三亚海事局

2019年以来，随着国际经济形势的变化，特别是今年新冠疫情的肆虐，邮轮产业遭受巨大冲击，但海南自贸港建设两年多来，政策红利不断推出，本土邮轮企业的成立，南海邮轮无目的港游的推出，又给低迷的邮轮市场注入一剂强心针。在机遇与挑战并存的时代，从政府到社会不断优化营商环境的呼声下，海事部门亟待与时俱进，适时调整对邮轮的安全监管举措。

1.三亚市邮轮产业发展现状

据记载，第一艘到访三亚的邮轮是1984年广州海运局的“马兰”号，紧接着巴哈马籍“海洋珠宝”号、德国籍“欧罗巴”号等分别到访。持续周期最长、吨位最大、给三亚邮轮产业发展推动最强的当属丽星邮轮公司的“狮子星”号，自2000年起持续近3年，每周一个航班停靠三亚。2006年，凤凰岛邮轮港建成了当时全国最大的8万吨级邮轮码头，可一次性接待2000名游客出入境，年接待游客能力可达到60 万人次。2011年11月，“宝瓶星”邮轮首次以三亚为母港，2014年三亚开通三条抵达越南的邮轮观光航线，三亚邮轮到港艘次和旅客人数达到小高峰（见表1）。2015年，三亚凤凰岛国际客运码头2期建成，新增22.5万吨泊位1个，15万吨泊位3个。近两年，受国际经济形势和新冠疫情的冲击，三亚靠泊国际邮轮艘次跌至个位数，三亚传统的旅游旺季是每年的冬季至次年的春节，今年的疫情恰恰发生在春节前夕，不仅给邮轮业也给全球的旅游产业造成了巨大损失。

表1 三亚凤凰岛邮轮码头国际邮轮旅客吞吐量表（单位：人次）

表2 凤凰岛邮轮码头国内客滚船旅客吞吐表

近年来，随着国家南海战略的整体推进，西沙旅游蓬勃兴起。以“南海之梦”轮和“长乐公主”为代表的国内邮轮，开始涉足这一领域，且受到市场的广泛欢迎。从表2看出，除了今年外，自2014年到2019年，西沙旅游人数和班次逐年递增。

2.海事部门的邮轮监管举措

邮轮一直是三亚海事局监管和服务的重点，在通航水域保障、防台搜救、口岸联检、PSC、污染物接收等方面都采取了一系列措施。在通航水域保障方面，凤凰岛国际客运码头处于港务局老港区航道附近，凤凰岛国际客运码头掉头区经常存在商船、渔船、游艇交织拥堵的现象。每一次邮轮进出港前，三亚海事局为确保邮轮靠离泊安全，都派出海巡艇进行航道清理必要时提供护航服务；每年台风季节，三亚海事局作为三亚海上搜救分中心的办公室，提前将气象信息和防台指令通报给邮轮公司和码头，协调南海救助三亚基地、邮轮公司和本地涉客船舶企业建立沟通合作渠道；在口岸联合检查方面，三亚海事局根据交通运输部和有关部委达成的共识，对外轮实施一次性集中登轮，开辟绿色通道，提交无纸化材料一次性申报，最大限度地方便邮轮企业；在PSC和污染物接收管理方面，三亚海事局寄管理于服务当中，积极当好邮轮的“安全医生”，按邮轮检查窗口期进行PSC，通过查找缺陷来督促船方查漏补缺，指导邮轮和有关污染物接收单位签订协议，保证邮轮产生的大量生活垃圾和污油水得到无害化处理。

3.三亚市邮轮管理存在的短板

3.1 服务设施能力不足

三亚发展邮轮经济起步较晚，码头考泊能力有大幅提升，但受地方经济规模所限，码头服务能力不足、服务设施不完善。经过多年的建设，自凤凰岛2期投入使用后，邮轮停泊的泊位能力得到大幅增强，但综合仍存在明显不足。一是二期码头的通关联检、旅客接待设施未完善；二是码头管理人员和工作人员经验不足；三是码头没有专门的污染物接收设施和岸电配套设施，不能满足当前防污染和环保政策的要求。

3.2 专业邮轮人才缺乏

邮轮经济具有综合性特征，由航海、餐饮、康乐、海关业务、法律、医疗等众多部门组成，需要相关的专业人士来组织管理、协调。这对邮轮管理者的综合素质要求较高，三亚极缺这样的人才。近年来，很多高校开设新兴的旅游专业课程，但邮轮旅游课程的偏少，导致我国邮轮产业的专业人才稀缺，缺乏熟悉国际邮轮码头经营管理、安全管理的高层人才。目前，三亚市的高校能够设置邮轮旅游相关专业（邮轮乘务专业）的凤毛麟角，远不能满足三亚未来建设邮轮母港和发展国际邮轮码头对专业邮轮人才的需要。

3.3 PSC专业水平不高

PSC被誉为海上安全的最后一道防线，是海事部门对外轮管理的利器。靠泊三亚的邮轮多来自于世界三大邮轮公司，无论从船舶整体状况到船员素质都是一流的。但与之对应的是，三亚辖区日常管理的旅游船舶为主，且吨位小、数量多，船舶安检员在面对国际邮轮的PSC时显得力不从心，业务能力尤其是英语水平不足。同时邮轮靠港时间短，安检时间长还存在影响船期的问题。

3.4 南海无目的航线邮轮带来的挑战

随着海南建设自贸港步伐的加快，在邮轮产业方面，南海无目的游已提上日程。按照交通运输部刚刚颁布的支持海南自贸港港口和航运业发展的举措，要创新邮轮管理政策，鼓励海南出台优惠政策促进邮轮要素集聚，吸引邮轮产业相关企业在三亚注册；开发运营涉及三亚、海口邮轮港的邮轮航线产品；支持符合条件的邮轮企业开展海南邮轮海上游试点，这些都给海事部门的监管提出新的挑战。

3.5 邮轮搜救反应机制不足

邮轮载着数以千计的游客，安全问题应该排在邮轮旅游的第一位，邮轮的应急反应和救助是旅客和船舶安全的有力保障。三亚的海上应急反应受多种条件的影响：一是救助力量配备薄弱，风力在6级以下，可调用的海上救助力量为18艘救助船舶，而当风力在9-10级时，可调用的海上救助力量仅为2艘，当大型邮轮在远海遇险时，可调动救助力量远不能满足要求；二是三亚海上搜救分中心无论从人员配备还是硬件设施，从现场指挥视频到远海通信设施，都不能满足对远海航行邮轮的救助需要；三是救助的社会参与度不够，尽管过往船舶对事故船有救助的义务，但社会力量参与救助，往往增加了自身的航运成本，因此即便有社会力量参与海上救助，也难以确保证救助效果。

4.破解三亚邮轮管理难题的对策和建议

4.1 加大协调力度，指导企业完善服务设施

目前，三亚凤凰岛邮轮港2期泊位还没有整体通过验收，5、6号泊位还不能靠泊邮轮。海事部门应积极协调政府有关部门，督促码头企业加快完善码头相关设施，在污染物接收、岸电接入等方面加大投入，尽快完善硬件设施。邮轮港也应坚持内外资邮轮一视同仁，降低国内航运企业的有关收费，加快乘客进出港速度，共同做大邮轮市场这块蛋糕。

4.2 政企齐抓共建，建立高效管理体制

邮轮旅游通常涉及旅游、交通、港口、海关、口岸等多个职能部门，需要建立有效的协调机制和合作规范，使各部门在更加广泛的基础上展开合作，如国家对邮轮的出入关和口岸管理还是采用一般的出入关和口岸管理条例，导致邮轮旅客出入关时间过长，出入口岸不方便。三亚作为邮轮旅游的先行者，必须建立规范统一、高效便捷的管理体制，方便快捷的通关政策是基本条件。

4.3 加强校企合作、扶持地方院校有关邮轮专业的壮大

发展邮轮经济，离不开人才，建设海南自贸港，人才是第一要务。地方政府应鼓励三亚本地院校成立有关邮轮专业，院校也应与邮轮企业加强合作。在这方面，我们应借鉴国内成熟经验，高职院校与世界知名的邮轮企业建立长期合作关系，毕业生源源不断的输送到各艘顶级邮轮，海事部门也应扶持地方院校，在基本安全培训等方面提供支持，壮大三亚的航海教育产业。同时，三亚也应制定优惠政策引进国内外邮轮旅游管理人才，并且积极创造条件选拔有能力、高素质的人才到邮轮发达国家学习。

4.4 建立邮轮实训平台，加快培养PSC专业人才

为了提高PSC人员业务能力，三亚海事局已与南海梦之旅邮轮有限公司签订了合作备忘录。海事部门将以“南海之梦”轮为平台，科学制定培训计划，大力培养安检员。坚持“请进来、走出去”的方针，积极引入“外脑”，选派优秀安检员到国内邮轮产业发展成熟的港口跟班，锻炼队伍。探索建立邮轮PSC“一小时机制”，对新船、船况较好的邮轮，采取分模块快速检查机制，最大限度降低对船方的影响。

4.5 简化对南海无目的航线邮轮的检查

在南海无目的航线邮轮的先行先试同时，探寻邮轮产业先行先试政策的合法性、合理性和必要性，对中资方便旗无目的航线邮轮尝试开展每3个月一次现场监督，港口国监督按照选船标准确定的检查周期开展，涉及我国专项检查时不受检查频率限制。开展南海无目的航线中资方便旗邮轮进出口岸管理创新，邮轮在开展无目的地游航线首次经营进口岸时办理一次进口岸审批和口岸查验，同时根据经营航线的时间长短办理定期出口岸许可证，参照中国籍船舶报告制管理，加强对邮轮产业协调发展和风险防控同步融合。

4.6 提升邮轮救助应急反应能力

加大救助力量的配备，有效完善邮轮的应急救助。一是从救助船舶配备上，增加抗风等级较大，功能齐全的专业救助船舶数量，提高救助种类和在恶劣天气情况下进行救助的能力；二是加强同周边国家合作交往，签订海上搜救双边协议，建立长效机制，定期举行联合搜救演习等；三是对三亚海上搜救分中心进行升级，更新设备，培训人员；四是对到达三亚港口的邮轮，要求邮轮企业在某航线固定运营的，应签署搜救互助协议；五是设立邮轮专项救助基金，对参与救助的船舶和人员给予奖励和补偿，提高社会参与度。

4.7 完善地方立法，建立三亚海域防污应急法律保障体系

现阶段，我国关于海洋环境保护和防治船舶污染海洋环境管理的法律、法规较多。我国加入的有关国际公约也为加强船舶污染防治工作提供了管理依据和技术支持。但在船舶污染事应急反应体系的主管机构和各相关单位职责划分方面均不够明确，因此，政府和主管机关应结合三亚实际，加强地方立法研究，建立完善的应急反应法律体系，尽快从法律层面上明确船舶污染应急预案的法律地位，使之走上依法管理的轨道，以法律形式明确应急反应的组织、协调、指挥职责以及相关各方的责任、义务，确保应急反应的效果。