“枫桥经验”的回溯、重读与再兴

2020-10-20葛天博

领导科学论坛 2020年4期

葛天博

摘要：“枫桥经验”是“党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案”，体现了基层组织自治的智慧。“枫桥经验”通过平安共建、干群共治、利益共享三种路径实现了基层社会秩序自治，形成了“三共联动”的新时代经验。“枫桥经验”充分发动群众、依靠群众的本质，与中国特色社会主义制度实践进路在国家一切权力属于人民的宪法要义下具有一致性。随着数据时代的到来，创新“枫桥经验”既是理论问题，也是实践需要。我们要深刻认知各地在仿效“枫桥经验”过程中可能存在的问题，主动强化“政治、自治、法治、德治、智治”的融合，在社会主义新型生产关系与生产力的视野中重读“枫桥经验”，从而深化法治与自治之间共治格局的意识，推进基层社会秩序自治沿着法治化道路前进。

关键词：“枫桥经验”；国家肯认；秩序自治；法律认可

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）07-0017-（14）

Retrospection，Reading and Re-emerging on“FengQiaos Experience”

GE TianBo

Abstract：FengQiaos experience is a plan about social ruling by the CPC，and reflects the wisdom of local organization autonomy.The Fengqiaos experience has realized the autonomy of grassroots social order through the three paths of safe co-construction，common governance of cadres and the masses and benefit sharing，and has formed“three communist interactions”in new era. FengQiaos experience fully mobilizes the masses and relies on the nature of the masses，which is consistent with the development of the socialist system with Chinese characteristics under the constitutional principle that all powers of the state belong to the people.With the advent of the data age，innovation in the FengQiaos experience is both a theoretical and practical issue.We must deeply understand the problems that may exist in the process of imitating FengQiaos experience in various places，take the initiative to strengthen the integration of autonomy，rule of virtue， rule of law，politics，and wisdom.We must reread FengQiaos experience in the perspective of new socialist production relations and productivity，so as to deepen the awareness of the pattern of cogovernance between the rule of law and autonomy，and promote the autonomy of grassroots social order along the path of rule of law.

Key Words：FengQiaos experience；state agreeing；order self-rule；law approval

一、引言

“楓桥经验”是我党在20世纪60年代初期的社会主义教育运动中，依靠人民群众创设的基层矛盾纠纷化解新谳。这源起于中国基层社会的本土经验，体现了在党的领导下基层组织自治的智慧，是“历史性的文化和社会性的实践”[1]的统一，理顺了国家法治与村民自治之间的位阶关系，一改法理、情理、事理、乡理之间的紧张关系，实现了乡村基层社会的通理式融合治理，化解了集体共治与个人自治之间的秩序冲突。随着新时代基层社会矛盾性质的变化以及解决纠纷方式的改变，国家主导的法治建设延伸至乡村基层社会的每一个角落，“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”[2]。2018年11月，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会召开之后，全国各地掀起了新时代“枫桥热”，前来枫桥镇观摩、考察、培训的党政干部络绎不绝③，但是这种次序接替的“过堂式”仿效极有可能导致“枫桥经验”被误学③[3]。参观者往往更多关注于学习、模仿发源地高大上的硬件建设，数量众多的党政力量配置，而恰恰忽视了“枫桥经验”充分发动群众、依靠群众的本质以及实现矛盾自我消融、自我化解的目标。“枫桥经验”从历史记忆、资料整理、宣传广颂的初级阶段，历经省内示范、国家认可、党的重视的进阶阶段，至经验定性、做法定性、内涵发展的高阶阶段，再到当下市域治理中科学深化，推动制度优势向制度效能转化的创新深化阶段，铺天盖地的学习、研究、宣传“枫桥经验”现象易给人一种“重报告、重口号”而“轻实践、轻深入”的跟风感觉。造成各地重描轻写的根本原因在于，我们仅从处置社会矛盾的需要作为学习“枫桥经验”的驱动力，而未能从社会主义新型生产力与生产关系的时代内涵来提升对之的哲学认识。党的十九届四中全会通过在社会治理中“坚持和发展新时代‘枫桥经验”[4]的重大决定，将推动“枫桥经验”在“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”[5]中发挥出更大的作用。“枫桥经验”“从以对敌斗争为中心，发展到以维稳为中心，再转向以人民为中心”[6]的发展路径，彰显了社会主义制度的人民性价值。因此，有必要进一步检视、厘清“枫桥经验”不断发展的内涵，特别要把握其与社会主义制度之间存有的内在一致性，这是确保“枫桥经验”在坚持、发展、推广过程中不走样的基本条件。

二、“枫桥经验”的实质是国家肯认的基层社会治理首创

在传统道德、文化与习俗作为社会规范形成的自觉秩序①与国家法律规范建构扩展秩序②凝成合力的过程中[7]，“枫桥经验”的创始、复制、推广，铸成了“共建、共治、共享”“三共联动”的有力支撑，拓展了“从群众中来，到群众中去”的工作路线内涵，升华了“以人民为中心”的事业追求内涵，突出了国家政策、制度、法律肯认下农村基层组织在基层社会秩序自治过程中所发挥的主体性作用。

（一）“枫桥经验”发端于国家相关法律与政策规定的基层实践

“枫桥经验”是“四清运动”③时期人民公社内部响应政治号召、通过生产队干部和群众民主协商而形成的化解矛盾做法的总结。20世纪60年代，人民公社是中国基层社会组织经济生产、文化教育、政治建设以及其他社会事务的主体，化解矛盾、发展生产、维护社会秩序是人民公社作为基层政权组织的主要任务。1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《条例》）规定，人民公社是在坚持党的核心领导下，采取民主集中制原则、严格执行群众路线、禁止各级干部使用强制手段，具有政社合一特征的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。生产队作为人民公社独立核算的基本生产单位，不仅担负着人民公社全部的生产任务，而且承担着农村社会管理的全部事务。随着1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，人民公社旋即被乡镇替代④，生产队则由村替代。1982年宪法颁布后，村一级组织机构转化为村民委员会⑤。在此之前，农村基层社会政治动员和经济生产的组织、管理、处分均由生产队来完成，大队主要的作用是指导和协调，而人民公社这一级主要的职能集中于政策解读、上传下达和管理协调。“枫桥经验”是1963年浙江省诸暨县原枫桥公社枫溪大队干部群众在社会主义教育运动中，严格遵守《条例》的始发性原创。

《条例》第七条规定：全公社范围内的重大事情，都应该由社员代表大会决定，不能由管理委员会少数人决定。第十八条规定：在保留三级组织的人民公社中，生产大队的一切重大事情，都由生产大队社员代表大会决定。第三十八条规定：生产队必须实行民主办队，充分发挥社员当家作主的积极性。生产队的生产和分配等一切重大事情，都由生产队社员大会讨论决定，不能由干部決定。这些关于人民公社三级组织管理的规定，是坚持民主集中制与坚持群众路线的统一，被枫桥干群不折不扣地在“四清运动”中贯彻下去。而枫桥干部严格遵守《条例》中关于“党政干部三大纪律、八项注意”①的规定，对“枫桥经验”的诞生具有直接的创始意义。在群众改造大会上，枫桥干部不仅能够从“关心群众生活、以平等的态度对人、工作同群众商量，办事要公道”获得被改造分子的支持，而且能够坚持“没有调查，没有发言权；按照实际情况办事”的实事求是原则。特别是在批斗会上，枫桥干部引导群众坚决执行《农村人民公社条例》中的第四十九条规定：“只许采用商量的办法、不许采用强制的办法对待，不许乱扣帽子。严禁打人骂人和变相体罚，严禁用‘不发口粮、乱扣工分和不派农活的办法处罚社员”的规定，形成了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。

纵观“枫桥经验”的发端，生产大队与生产队作为基层政权组织单位在经验形成过程中发挥了领导与主导融为一体的中坚作用。生产大队和生产队两级组织中干部在严格执行党的路线方针中起到了领头羊作用，人民群众在积极响应党和国家号召参与政治运动中发挥了民主主体作用，枫桥干群按照《农村人民公社条例》在国家规定的范围内，走出了一条基层社会矛盾解决的实践之路。

（二）发展“枫桥经验”是国家建构基层社会秩序的路径探索

“枫桥经验”是方法，即以民主协商的方式，将社会矛盾各方通过商谈形成利益最大公约数，从而推动了矛盾各方建立民主自治的自发秩序。不仅如此，“枫桥经验”也开启了以群众路线为基础、以民主集中为进路的党群干群关系建构模式。回溯“枫桥经验”初发的年代，开展“四清运动”的目的是通过群众的力量发现矛盾，认清矛盾并通过群众的力量解决矛盾，维护稳定的社会秩序，集中力量建设国家。“枫桥经验”虽然只是一隅做法，但是，集中反映了基层社会主义政权单位政社关系建设的方式方法，既体现了人民当家作主的政权本质，又彰显了党政干部在基层社会矛盾解决过程中的核心地位。一方面，人民当家作主实现了枫桥“小事不出村，矛盾就地解决”；另一方面，党政干部严格执行中央精神，实现了枫桥“捕人少，治安好”。当时，有些地方在“四清运动”中对文件政策理解不一，出现了打人、捆绑罚跪等过激行为，影响了农村社会稳定，对农村社会的生活、生产、发展秩序产生了加大的负面影响[8]。“枫桥经验”的出现，恰好与当时在推进“四清运动”中确保农村社会秩序稳定的政治目标上不谋而合，“各地仿效，经过试点，推广去做”的指示不仅证明“枫桥经验”对基层社会秩序建构的价值，而且表达了国家建构社会秩序的探索意图。

基层社会秩序是国家建构社会秩序的基础，与国体政体的性质有着直接且必然的内在联系。我国是人民民主专政的国家，一切国家权力属于人民，由全国人民代表大会代表人民行使，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。基层社会作为社会结构的底端，基层社会秩序是国家秩序、社会秩序的根基。基层社会秩序如同整个秩序的底座，与国家秩序、社会秩序共同构成上下贯通的秩序体，尤其是在实行中央集权体制的当代中国。自上而下的秩序贯通，意味着国家秩序与基层社会秩序在追求秩序价值、建构具体秩序的过程中达成共识。在基层一级政权组织作为领导主体的前提下，由村民自治组织、居民自治组织、企事业单位以及乡贤达人、普通群众参与公共秩序治理而发展的“枫桥经验”[9]，在国家权力末端基层组织统领下基层自治组织实施的秩序图景中，强调人民当家作主的国家权力观与基层社会实行人民自治的国家政治观的统一，通过基层党组织统领保证了基层社会秩序与国家秩序的统一[10]。各项通过民主协商制定的制度，在强化基层自治组织自我管理的同时，基层社会秩序自治的群众性、民主性[11]。从这个意义上讲，“枫桥经验”作为基层社会秩序的模范是国家肯认的行动，是代表国家权力符号的乡镇一级基层政权组织和群众自治组织在秩序建构过程中形成互为的合意。

“枫桥经验”的发生、发展过程，贯穿着权力与民主、发展与自治、组织与个人之间围绕和谐秩序建构的尝试与探索。在以阶级斗争为秩序建构理念的时代，“枫桥经验”是国家建构基层社会秩序的探索，在以经济建设为中心的改革开放时代，仍是国家建构基层社会秩序的摸索。其主题集中到一点，就是党的领导与基层社会自治在建构基层社会秩序中实现融合统一，而政社关系则一直在探索中[12]。反过来，政社关系直接关涉基层社会秩序的建构和发展。在党和国家肯认下不断发展的“枫桥经验”，集中反映了主体探索的实践理性。

（三）创新“枫桥经验”是国家法治下的基层社会自治

“枫桥经验”从其最初的生发形态上来看，是一场干群协商改造“四类分子”①的民主过程，似乎与法治并无直接的联系。然而，法治的本质是规则之治。在20世纪60年代初期，党的文件、国家政策与为数不多的带有行政意味的决定、条例、规定等文本构成了“枫桥经验”的规则体系，是枫桥干群在解决具体矛盾过程中遵循《条例》这一基本规范文本的结果。因此，“‘枫桥经验也蕴涵着许多普适性法治规则和法治方式，具有新时代中国法治发展和法治创新的普遍性意义”[13]。随着我国社会主义法律体系不断完备，新时期“枫桥经验”的创新、发展路径有了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治保障，其法治价值在于建构扩展秩序，即人们在养成法治观念的过程中形成了自觉秩序。因此，自治应是法治下的自治。

纵观“枫桥经验”50多年发展轨迹，从最初的诞生、推广，到后来的坚持、发展，每一个关键阶段和历史节点都有着党的领导、政府支持的身影，基层组织在“枫桥经验”形成和创新的过程中所发挥的统领作用亦始终如影相随。“枫桥经验”起初化解了阶级斗争的矛盾，随后缓解了人民内部矛盾的可能性激化；而在改革开放推进的过程中，“枫桥经验”主要内容表现为化解社会纠纷、消除社会矛盾、建立和谐有序的经济社会发展环境，从而达到基层社会秩序自治；进入21世纪，“枫桥经验”又在党政主导下，在社会管理领域创设了许多新经验。新时代又在中国特色社会主义思想的指导下，以党建引领基层社会治理，构建共建共享共治的社会治理新模式。

改革开放40余年来，国家法制体系逐渐完善，全面依法治国成为常态，法治的不断深入推动枫桥基层党组织的引领作用越发明显，“枫桥经验”已然成为一种独特的基层社会秩序自治模式。这种模式的核心，是在党的领导下，充分发动群众、依靠群众解决基层社会矛盾，可以尽量实现“矛盾不上交”；是“党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案”[14]，可以有效实现基层社会秩序自治，是国家法治秩序在基层社会的延伸。随着改革全面进入深水区，如何提高基层解决社会矛盾的现代化治理能力，尤其是提升基层社会秩序的自治能力，实现国家、社会、个人在建构秩序上的同步协调，是“枫桥经验”面临的重要考验。我们在总结、推广“枫桥经验”的过程中，要牢牢把握经验中的民主自治精神要义，不能只是把其作为某种矛盾纠纷解决模式的复制，千万不能包罗万象，把不属于自治要义的做法统统纳入其中，甚至背道而驰；要从学理上进一步阐释“枫桥经验”特有的规则意蕴，对其本质内涵中的法治成分进行检视、梳理和促使回归。有些地方盲目追求基层社会秩序自治，脱离国家法治建设背景的自主性行为，极有可能消解“政治、自治、法治、德治、智治”[15]在基层治理能力现代化进程中的合力，并对基层社会秩序自治产生内伤。

三、改革开放以来“枫桥经验”实现基层社会秩序自治的三种路径

改革开放为经济生产与社会秩序注入了活力，带领枫桥地区发生了巨大变化。在枫桥人民温饱问题得以逐渐解决的过程中，外部枫桥务工的流动人口日益增多，缓解了经济不发达地区的经济落后状况，但伴随而来的是各类案件的上升。作为经济发达地区，自觉维护地方治安成为“枫桥经验”在改革开放初期的主要职责。治安的外部性需要与纠纷解决的内部性经验在追求共同发展的理念下融为一体，从而把聚焦人民内部矛盾解决的社会力量，转变为人人参与提高治安综合治理效果的协同之力，并最终推动共治共建共享的社会治理新格局的形成。

（一）平安共建：基层社会秩序自治的基础支撑

“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”[16]秩序是社会生活次序程度的抽象表达，而自由则是建立在规范与意志为基础之上的选择便利，这一对权利范畴集中蕴含在中国传统的“平安”文化之中。改革开放用事实证明：平安有序是经济发展进程中不可或缺的外部环境，也是人民群众最基础、最迫切的愿望。平安既是每个人期待秩序与自由的保障，又是每个人身在其中促进秩序与自由建构的保障。平安的双重属性决定了只有人人参与平安共建，才能为基层社会秩序自治提供稳定的外部环境，从而实现基层社会秩序自治。

早在“四清运动”时期，枫桥区不是采用干部斗“四类分子”的方法，而是发动群众、依靠群众一起跟“四类分子”作斗争，最终把“四类分子”教服，把其改造成为自食其力的社会主义新人，实现“捕人少，治安好”，形成“平安共建”思想的雏形。改革开放后，枫桥经济得到全面的发展，吸引了越来越多的外来人口务工，人口数量增长幅度较大，枫桥地区与其他地区的联系也越来越紧密，各类民事矛盾与刑事案件呈现上升趋势，人民群众对于平安枫桥的期待日益强烈。进入新世纪①，枫桥干群齐心协力抓“平安枫桥”建设，充分意识到“平安建设为人人，人人参与平安建设”的重要性，并推动“八创八进”②基层平安创建，成为“平安浙江”建设的典型代表。迈进新时代①，枫桥镇党委和政府通过“基层治理四个平台”②解决乡镇治理面临的条块分割与统筹协调矛盾问题，通过选优配强村级班子队伍不断提升村级自治能力，通过大力培育278家社会组织提高群众参与率，逐步形成党政组织、自治组织与社会组织共建共治，从而形成政府与社会良性互动的局面，从源头上确保平安建设与社会发展的规范有序。

“枫桥经验”语境中的平安共建，最为重要的做法是干群共同调解。调解是熟人社会化解矛盾纠纷的乡土方式。尽管现代交通与市场经济的结合，提高了基层社会成员外出务工与职业流动的频率，但是，围绕基本生活方式和基本社会关系而产生的社会矛盾仍然不能去除基层习俗浸淫的特征。而这些历来的处理街坊邻居之间矛盾纠纷所形成的习俗，则成为矛盾解决的“隐性规则”。民间调解是“枫桥经验”化解矛盾的最好注脚，不仅巩固基层组织历来的认同与持久的记忆，而且凝聚成国家法律规范以外的用来处理熟人圈层内部社会矛盾的共识性规则，在基层社会秩序自治中凸显了“与众不同”的功能。目前枫桥镇构建了多元力量调解体系，成立由枫桥司法所、枫桥人民法庭、枫桥派出所、枫桥检察室、志愿者调解组织（枫桥调解志愿者联合会等）、品牌调解（老杨调解中心）、律师调解（俞岚工作室）、辖区各类专业性、行业性调解组织单位为成员的枫桥鎮联合调解中心；成立由镇调委会、村居、企业、学校和医院、行业协会（汽配、服装、消费维权、金融行业等）各类调解人员共计120多人组成的调解志愿者联合会；引导由枫桥“大妈调解室”“乡贤调解室”“行业调解室”和“律师调解室”等多种社会组织参与的矛盾纠纷调解，使大量民间矛盾就地得到调解。这种多主体、广参与的“枫桥式调解”，充分体现了“矛盾多元化解、就地解决”的可行性，激发了平安建设的全员责任。

“枫桥经验”证明，平安建设是基层社会秩序自治对群众需求的最好回应，平安既是每个人的权利，又是每个人的义务，只有人人参与平安建设，才能实现人人享受平安的权利。通过平安共建，不仅把国家法律规范一元调整的社会秩序扩展为多元规范调整的社会秩序，而且在回归“自发秩序”的同时，实现了以国家安全为价值追求的“扩展秩序”。基层社会秩序的形成，既是传统习惯长期进化的选择，又是现代规范调整规制的结果，同时还是二者兼而有之并存共进相互作用的积淀。秩序是矛盾和谐存在的状态，随着社会发展到不同的阶段，矛盾关系也发生着这样或者那样的变化，并推动矛盾解决方法的流变。“枫桥经验”作为发展中的基层社会生发的治理理论，亦是如此。回溯“枫桥经验”生生不息的历程，从依靠群众维护农村社会治安和改造“四类分子”的初创期，到加强社会治安综合治理的成熟发展期，经由以“善治”为根本目标的全新探索发展期，至如今“以人民为中心”的社会治理法治创新期[17]，“枫桥经验”始终坚持以平安共建作为基层社会秩序自治基础，促进每一位社会成员增强了自觉维护社会秩序的主动性和主体性。

（二）干群共治：基层社会秩序自治的人力支撑

基层社会秩序自治是人力资源与社会意识统一于共识之上的建构结果，其中，人际关系稳定性是共识形成的社会基础。当代中国基层社会的人口关系构成，并未因为工业化急速进程和现代化的快速发展而彻底改变由熟人或者半熟人构成的主流群体关系。联结基层社会主流群体关系的纽带，通过传统的血缘关系、姻缘关系以及乡情同窗关系，构成了以这三种关系为内核和以干部与群众为外在身份标签的秩序主体。这就决定了在基层社会秩序自治的过程中，共同的生活圈子为干群之间形成社会秩序共识提供了可以通过对话实現的社会基础，并推动共识从可能走向现实。在形成基层社会秩序自治共识的过程中，基层组织既是国家利益的代表者，又是个人利益的维护者，同时还是基层社会秩序通往自治的发动者、组织者与实施者，具有身份和利益的双重属性。一般群众亦是如此，不仅通过自己的利益衡量来决定在秩序自治中的行为，而且通过对干部存在的有形或者无形的社会影响实现秩序的解构与重构。正是干群各自在身份与利益上具有的双重属性，促成了干群之间在基层社会秩序自治格局中的公约数，从而形成了来自基层的人力支撑。

“枫桥经验”初创期是我国社会治理领域法制建设严重滞后的阶段，中央文件、上级精神与政策规定是那个时期处理社会矛盾的主要依据。而在基层社会除了政府工作人员的口头解释与政策宣讲之外，传统习俗与日常规矩是人口流动处于静止的基层社会用来解决矛盾的主要“说法”。因此，在政策文件的理解上与习俗规矩的办法上形成“共识”，是解决熟人社会构成的干群集体完成上级交办任务的基础，并为以后遇到类似事情如何处理提供了先例。而这种先例一旦成为集体共识，随后就会以不成文的方式转变为集体规范，遵守集体规范的公意孕育了矛盾就地解决的秩序自治。尽管共识可能会缩减各自的利益所得，但是，每个人都认为遵从共识是唯一可以保障自己利益最大化的最佳选择。

改革开放后，人民不断提高的物质文化需求与落后生产之间的矛盾在改革开放政策的激励下转变为经济动力，在社会物质产品不断丰富的过程中伴随着各种各样的非法、违法以及破坏社会善良风俗的行为。局部的治安治理在严整社会秩序、百姓期望安居乐业、保障改革开放的需要中转变为社会综合治理。社会综合治理的实质是另外一种形式的群众运动，动员群众参与社会综合治理符合群众的切身利益，而群众的切身利益则构成了群众共识的基础。干群共识的形成过程，也就是矛盾化解达成合意的过程，并为基层社会秩序自治提供了基础性支撑。枫桥开始探索融打、防、教、管于一体的社会治安综合治理新经验，综治实质上是基层干群运动的延续。动员群众参与社会治安综合治理，既符合群众提高生活质量的需求向往，又符合基层干部的政治使命，对美好生活的追求再次推动干群共治局面的形成。

实施新农村建设以后，公共财政规模化下沉至村一级组织，如何公开、公平、透明地使用公共资金，关系到村民的切身利益和干群关系的和睦。枫桥探索出“三上三下”[18]民主协商决策机制，形成了由村干部和群众共同协商决定村级重大事项的制度性做法，被誉为践行基层民主协商的新“枫桥经验”。据统计，首创“三上三下”机制的枫桥镇枫源村，实现民事民议、民事民管、民事民办，源头预防矛盾发生，从2013年以来，5年内实施了69件村级重大工程，一直保持着零举报、零信访①。“三上三下”民主机制在基层社会秩序自治过程中的创造与运用，进一步证明从民主土壤里生出决策的过程，有利于干群达成共识、协同解决矛盾，从而在思想上统一、行动上一致，更加有利于维护基层社会秩序。从干群共识到干群共治，不难看出，干部在其中起到的参导作用，而干部是国家权力的代表，折射国家在干群共识、共治过程中的底色。

（三）利益共享：基层社会秩序自治的动力支撑

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[19]在利益体系中，物质利益是基础，精神利益是建立在其上的社会关系在人们意识中的反映。人们对于精神利益的认知，不能离开人的头脑对于物质世界的反映，而对物质世界的反映，包括了物质世界的具体利益与基于物质基础形成的抽象利益。一旦精神利益存在于人们的生活中，也就转化成为物质利益的一部分。其他诸如政治利益、文化利益、社会利益等无一不以存在的哲学属性而彰显利益体系的融合性，由此自然地在社会成员中形成利益共享的秩序。作为以人的活动为内容的秩序，是一定社会关系的集中反映，是伦理观念在社会交往中的外在表现。“人们自觉地或不自觉地，归根到底总是从他们阶级地位所依据的实际关系中——从他们进行生产和交换的经济关系中，获得自己的伦理观念。”[20]然而，伦理观念在“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”[21]，由此，个人利益与秩序建构之间建立了紧密的利益共享关系，并在集体经济作为基本保障的前提下，利益共享演变为推动利益共享的动力。

20世纪60年代，“枫桥经验”在“四清运动”中保持了朴素的正义，对改造对象实行区别对待、分类改造的斗争策略，体现了“枫桥经验”的利益兼顾。一方面，基层组织必须坚定不移地贯彻执行中央政策，这是国家利益；另一方面，基本组织作为熟人构成的照单派活的“领导”，必须考虑集体成员的自身利益，这是道德共同体决定的伦理责任。因此枫桥区并没有采用“打、斗、捕、杀”的方式对待“四类分子”，而是采取了以人为本与经济发展相结合的方法，选择经济化的策略，使“四类分子”朝向能够自食其力的社员方向进行改造。改革开放前夕，浙江省委要求各级党委在普及大庆式企业、大寨式社队的同时，普及“枫桥经验”。枫桥区积极响应上级号召，在原来“捕人少、治安好”的经验基础上，又创造了“产量高”的新做法。“捕人少、治安好”是国家和集体实现经济发展、个人安居乐业的外部环境，符合社会主义初级阶段发展的历史目标；而“产量高”则是国家利益、集体利益与个人利益的物质统一，使“枫桥经验”不仅成为维护社会治安的典型，而且成为促进经济发展的引擎。改革开放初期，枫桥经济发展迅猛，但如何做到国家利益、集体利益与个人利益在矛盾解决中获得统筹，这倒逼“枫桥经验”开始了新的思考与探索。从20世纪80年代开始，枫桥大力发展纺织、服装等产业，并针对经济快速发展过程中出现的治安问题，探索出融打、防、教、管于一体的社会治安综合治理经验，有效维护地方稳定，保护人民群众人身、财产安全，得到了广大人民群众的积极支持，群防群治参与率达到总人数的10%以上。

进入21世纪后，针对城镇化同心圆拓展催化出失地农民和剩余劳动力大量增加、农村村级经济相对薄弱、文化生活相对贫乏的新问题、新压力，枫桥镇率先开展“平安枫桥”建设，赋予了“枫桥经验”“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”的鲜明时代特色，开创了枫桥“机制好，防范早，矛盾少，民安民乐民富”的崭新局面。党的十八大以来，枫桥镇提出“枫桥经济”与“枫桥经验”双轮驱动探索，围绕打造美丽、富裕、文明、和谐、平安、活力新枫桥目标，启动平安建设、基层治理、富民强镇、美丽城乡、和谐文化“五大提升”专项行动，社会服务不断加强，刑事发案率逐渐递减，控制在万分之五以下。这种集各种利益于共享宽带的发展理念，不仅在干群之间建立了秩序自治共识，而且驱动更为普遍的人自愿参与社会秩序自治的维护和发展，从而建成了以利益共享为轴心理念的秩序自治认同。“枫桥经验”走出的利益共享之路再次证明以下认识：

第一，“枫桥经验”不能离开政府的支持。中国特色社会主义社会是资本、资源共享的社会，一切为了群众公共服务所需要的主要成本投入只能依靠政府配置，政府转移支出的义务与政府治理社会的职能推动了“枫桥经验”的社会化、国家化与群众化。离开党的领导与政府支持，任何一个社会组织没有足够的社会动员能力满足人民群众均衡公共服务这一社会公益事业发展的需要。

第二，“枫桥经验”不能离开法治国家的建设。法治是经济社会发达的内在需要，“枫桥经验”虽然含有人民群众自治与德治的成分，然而，离开国家法治这一强制性的约束，自发的秩序市场经济的诱惑下必定导致垄断经济，而垄断经济的发展必然不利于人民民主专政。因此，尊重法治是枫桥经验得以持续生命的根本保证。

第三，“楓桥经验”不能离开群众的智慧，是党的各级组织领导枫桥人民在改造社会的实践中的思想结晶，整个经验散发出朴素的以人为本的民权思想。尽管社会主要矛盾已经转变，然而，群众是创造历史的主体这一事实并没有改变。因此，源于群众自我治理需要而生发的“枫桥经验”，是群众智慧的实践之果。

“以人民为中心”是基层社会秩序自治的根本出发点和归宿点，而满足人民对幸福美好生活的向往是基层组织在新时代基层社会秩序自治进化过程中的重要导向作用。以人民为中心，就要依靠群众。依靠群众就意味着要考虑群众的利益，事实上依靠群众的过程也就是群众衡量利益的过程，这个过程包含着群众利益的自我安排。群众路线的精髓在于在实现国家利益、集体利益的同时，要兼顾群众的个体利益。既要按照国家管控社会的文件政策来落实秩序建构的政治任务，又要满足基层群众生存需要以及进一步对美好生活的追求，二者之间的公约分母就是以利益共享为定频的常量。历来的习惯决定了“领头羊”是解决群众问题的第一步，其奉献精神与组织后盾决定了只有党员才能胜任，党的领导是党员胜任这一工作的根本前提。

四、创新发展“枫桥经验”与中国特色社会主义法治建设同步

“枫桥经验”是人民的经验，在一切权力属于人民的中国特色社会主义国家，它既是人民智慧的创造，也是社会主义制度不断发展完备过程中的基层记录。从1962年“枫桥经验”初显端倪，至2018年纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会的召开，枫桥党政组织与人民群众沿着阶级斗争、改造救人、维护治安、解决纠纷的进路反映了中国特色社会主义法治建设的发展轨迹。

（一）依法坚持“枫桥经验”中党的领导

“枫桥经验”自20世纪60年代创始到21世纪发展，从未离开过党的领导、党组织的主导以及基层党员的积极参与。基层党员依靠基层党组织，在正确把握党的方针、路线、政策的基础之上，把自身利益、集体利益、党的利益与他人利益融为一体，推动了以党员为核心、群众为主体的秩序建构。通过基层党组织的核心领导，是实现基层社会秩序自治的根本保证。然而，原来的基层党组织及其负责人往往通过权力掌控或者个人魅力来实现基层社会秩序自治，具有鲜明的时代特征。但是，这种带有人治性质的作风，不仅不符合基层党建法治化的趋势，而且消解了基层党组织在基层社会秩序自治中核心地位的权威。如果离开党带的领导，也随即失去了政府支持，紧靠群众自治组织是难以调动丰富的社会资源来平衡社会纠纷解决过程中产生的权利救济。“枫桥经验”是人民创造的历史做法，作为人民利益的代表者，党有责任和义务使之发扬光大。2018年12月28日起施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十条规定：“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。推广新时代‘枫桥经验，推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村。”一方面，加强党的领导，特别是健全基层党组织建设，是推广“枫桥经验”的核心任务；另一方面，依法推进党组织对基层社会自治的领导，实现党章和宪法的基本要求。通过党内法规的形式出台实施细则，规范基层党组织依法领导基层组织建设方式、程序和内容，提升基层党组织在基层社会秩序自治中道德支持与法治支持的合力，既是全面推开法治国家建设提出的执政要求，也是法治时代发展“枫桥经验”坚持党的领导的历史选择。

（二）依法推进“枫桥经验”的时代发展

“枫桥经验”需要发展。发展既是“枫桥经验”作为经验存在的唯物法则，也是“枫桥经验”作为观念存在的历史法则。只有发展的“枫桥经验”，才能为经济社会改革发展提供合乎需要的基层社会秩序。基层社会需要秩序，更需要以法治为底色的秩序。“枫桥经验”的生命不是哲学的逻辑，而是长期具体实践中的经验。在2018年9月召开的落实中央全面依法治国委员会工作任务部署会上，全面依法治国工作的98项任务中，“推广‘枫桥经验”是其中的一项。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，表明中央已把“枫桥经验”纳入到国家现代治理体系建设之中。随着基层群众民主法治意识的不断高涨，以及互联网技术在维权领域中的广泛运用，新时代“枫桥经验”迫切需要不断提升基层社会治理现代能力，“枫桥经验”也从改变以往的经验认识，深刻把握现实生活中人民多元化、多样化的权利需求，以及调解因权利义务再分配而引发的社会纠纷，这是有效适应法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设大背景的积极回应。然而，仅仅依靠以权力、情感、传统、文化作为推动基层社会秩序自治力量的国家许可，已经不适应法治时代对于规范价值、规范结构提出的规范性要求。在通往国家治理现代化的道路上，依法保障基层群众参与国家治理、基层组织依法主导群众自治的法治化是不可绕过的驿站。因此，基层社会秩序自治应由以权力为推动力的国家许可转向以规范为推动力的法律认可，通过加强村规民约合法性审查、厘定矛盾纠纷民间化解与国家司法的界限、加强农村基层党建法治化建设，进一步提升“枫桥经验”的法治化内涵，从而促进基层社会秩序自治在法律认可的框架内有序发展。

（三）依法创新“枫桥经验”的方式方法

通过村规民约强化自我管理，是“枫桥经验”多年来实现“小事不出村”的自治性保障。然而，这一经由群众参与、体现群众公意的“土规矩”，也不时会出现违背国家法律规定的经济罚款、剥夺权益等条文。尽管这些条文在调整现实关系中起到一定的作用，但是，容易在基层干群中引发“土办法比法律更管用”的僭越意识。这种意识不仅不利于基层民主制度的贯彻实施，而且阻碍了国家法治建设渐次深入基层社会的治理方略。因此，在充分推动基层社会秩序自治的前提下，要依据国家法律认可的权限来制订村规民约，对其中有违国家法律的条款进行合法性审查，不断融入法治思维，是新时代“枫桥经验”再发展的法制条件。通过基层自治组织“准司法”性调处，是“枫桥经验”化解矛盾的常用方法。然而，在以乡贤达人、行业协会、民间调解组织为主体的纠纷化解过程中，由于上述人员未经过法律专业训练，所以，把一些应当经过司法机关处理的案件也通过调解方式实现“案结事了”，超出了受案范围。因此，应当为民间调解划定一个合法的、更明确的受案范围。同时，传统民间调解往往习惯“各打五十大板”，而不是按法律依据、法律标准来引导给予相应赔偿。这种“和稀泥”式的调解，在基层社会法制宣传逐渐深入、便民法律服务日益掌上化的时代已很难再奏效，不利于民间调解结果与法院判决结果基本相一致，难以实现诉调有机衔接。因此，在基层社会传统祛魅尚未完成的进化阶段，应加强社会调解人员的法律专业水准与依法调解意识，从而推动基层社会秩序道德性自治朝向法治化自治的道路前进。

数字时代，“枫桥经验”如何创新既是理论问题，也是实践问题。但是，社会是人的社会，人的社会就不能没有情感和温度。因此，纠纷解决的数据速度不能替代人民群众之间的情感温度；尽管互联网技术进一步便利了远距离对话，然而，机器编程制造的冷漠程序，永远不能拉近人与人之间的内心世界，人机对话不能替代众人茶话；社会秩序一定是有序的，有序就需要法治作为保障，法治化的秩序，符合全体国家总体发展的需要，自治秩序不能替代法治有序；互联网、大数据、人工智能虽然开拓了纠纷调解新路径，但是，网上调解失去了文化传承与乡俗建设，而共同的文化是人与人之间建立共同感的基础。在强化ODR（在线消费纠纷解决）技术的同时，更要情形认识到网上调解不能替代线下调心。

五、结语

中国特色社会主义国家的一切财富和一切权力都属于人民，建设、发展、享有国家福利是全体人民的愿望，而全体人民都有一份共建共治共享国家秩序的权利和义务。“枫桥经验”是中国社会特色的秩序建构智慧，在传统与现代碰撞的过程中，推动“枫桥经验”的转变是不变的主题。创新、发展“枫桥经验”，是社会主义生产关系在县域经济发展过程中的创造，不仅解放生产力，而且创造生产力，创造了以人机对话、人机结合、人机互助为生产全要素增长的新型生产关系。同时，“枫桥经验”是中国传统社会向现代社会转型过程中基层社会秩序自治的缩影，始终坚持“从群众中来、到群众中去”的工作路线，始终传承“依靠群众、发动群众”的优良作风，是“自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一”①在基层社会秩序自治的体现。随着“枫桥经验”从特殊的地方经验转化為一整套的国家治理层面的方案，在全面深入建设法治国家的背景下，“枫桥经验”走向法治化是必然的趋势。“枫桥经验”从场域为中心，以群众大会展开集体批判到全民参与综合治理，通过人民调解化解矛盾，互联网技术介入推行网上解纷，其外在形式不断从传统走向现代。随着经验实施的形式发生变化，这一集体经验智慧的外部特征也在中国特色社会主义法治认可下，从集体讨论、举手表决制定的村规民约，形成德法融合的地域特征。其与中国特色社会主义制度沿着维护人民政权、建设国家、改革开放、依法治国的历史轨迹在实践上体现了一致性。因此，在学习、推广“枫桥经验”的过程中，既要避免出现放任型自治，又要防止管控型自治，从而在法治与自治之间建成崭新平衡的共治格局。

参考文献：

[1]韩东晖.公共理性与阐释活动的规范性性质[J].中国社会科学，2018，（3）.

[2]习近平指示强调：把“枫桥经验”坚持好、发展好[EB/OL]. http：//www.gov.cn/ldhd/2013- 10/ 11/content_2504878.htm，2013-10-11.

[3]中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组.“枫桥经验”的理论构建[M].北京：法律出版社，2018.

[4][5]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）[N].人民日报，2019-11-06.

[6]张文显，朱孝清，贾宇，汪世荣，曹诗权，余钊飞.新时代“枫桥经验”大家谈[J].国家检察官学院学报，2019，（3）.

[7][英]哈耶克.致命的自负[M].冯克利，译.北京：中国社会科学出版社，2000.

[8]薄一波.若干重大决策与事件的回顾[M].北京：中共中央党校出版社，1993.

[9]王斌通.乡贤调解：创新“枫桥经验”的传统文化资源[J].山东科技大学学报，2018，（2）.

[10]孟建柱.加强和创新群众工作为全面建成小康社会创造和谐稳定的社会环境——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年[J].求是，2013，（21）.

[11]汪世荣.“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究[J].中国法学，2018，（6）.

[12]徐永祥.政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究[J].东南学术，2006，（6）；杨宝.政社合作与国家能力建设——基层社会管理创新的实践考察[J].公共管理学报，2014，（2）.