中国国家治理中的政法委制度：沿革、论争与走向

2020-10-20曾林妙陈科霖

领导科学论坛 2020年4期

曾林妙陈科霖

摘要：政法委員会作为维护政治安全、社会安定、人民安宁和促进经济社会持续健康发展的重要部门，对于保障国家治理的安全有效具有重要的意义。中华人民共和国成立七十余年来，政法委制度经历了探索发展、改革调整、快速膨胀以及转型完善等发展阶段，为国家治理现代化提供了重要的保障。考察已有相关研究成果，采取基于权力分立制衡的宪政主义框架分析当代中国政法委时，往往易得出党政不分、影响司法独立、公信危机、人治主义等结论，从而将政法委制度视为推进全面依法治国的阻力因素；而从政治、历史和现实等层面探讨中国特有的政法文化，将政法委制度运作过程中存在的问题，视为一套政治制度在其建立、运行过程中所需要付出的制度成本，则能够凸显政法委制度存在的合理性。因此，为了更客观理解政法委制度未来的走向，需要开展更多实证方面的研究，关注其在国家治理体系中的作用发挥。

关键词：政法委制度；历史变迁；研究论争；中国共产党；中国国家治理

中图分类号：D90-05文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）07-0005-（12）

The CPCs Political-Legal Committee in Chinese State Governance： Historical Evolution， Research Debates and Future Trend

Chen Kelin Zeng Linmiao

Abstract： As an important department for maintaining political security， social stability， peoples peace， and promoting sustained and healthy economic and social development， the CPCs Political-Legal Committee is of great significance for ensuring the safety and effectiveness of state governance. Since the founding of the Peoples Republic of China in the past 70 years， the CPCs Political-Legal Committee has experienced development stages such as exploration and development， reform and adjustment， rapid expansion， and transformation and improvement， providing an important guarantee for the modernization of state governance. According to the relevant research achievements， on the one hand， it is easy to draw conclusions about the indifference of the party and the government， affecting the independence of the judiciary， the crisis of public trust， and the rule of human governance when you take the perspective of the constitutionalism framework based on the separation of powers and balances analyzes the CPCs Political-Legal Committee and take it as the resistance factor for promoting the full rule of law； on the other hand， those paper discussed Chinas unique political-legal culture from the perspectives of politics， history and reality， they regards the problems existing in the operation of the CPCs Political-Legal Committee as a set of institutional costs that the political system needs to pay in the process of its establishment and operation， which can highlight the rationality of the existence of the system. Therefore， we should pay more attention on empirical research in the Chinas governance system in order to more objectively understand the future direction of the CPCs PoliticalLegal Committee.

Key Words： The CPCs Political-Legal Committee； Historical Evolution； Research Debates； The Communist Party of China； Chinese State Governance

在2019年中央政法工作会议上，习近平总书记强调，要把政法工作摆到更加重要的位置来抓，政法委员会（下文简称“政法委”）要履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业等方面职责，维护政治安全、社会安定、人民安宁，促进经济社会持续健康发展[1]。伴随中华人民共和国七十余年的发展历程，政法委制度经历了探索发展、改革调整、快速膨胀与转型完善的曲折发展过程，其组织载体由中华人民共和国成立之初的政务院工作机关，逐渐演化并定型为党委的一个职能部门。进入新世纪，由于政法委在快速膨胀期牵涉一些冤假错案、权力腐败等社会热点问题，从而导致学术界出现了质疑乃至“废除”政法委的声音。然而，2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”；并对其今后的职能方向作了具体界定，即“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境”。随着2019年1月《中国共产党政法工作条例》的印发，政法委制度的合法性得到了进一步增强，政法委制度的规范化、法治化程度也得到了进一步提升。围绕着理论界与实务界就政法委制度所产生的争论，一系列问题诸如——政法委制度在过去七十余年究竟是如何成长起来的？为何它在质疑中仍然能够继续发展？它的未来又将走向何处？——也将随着时代的变迁得到回答。为此，本文将在系统梳理政法委制度七十余年演变历程的基础上，结合学术界近年来就政法委制度出现的学术论争，旨在探讨政法委制度在新时代发展的实践和研究走向，为进一步完善这一制度提供分析与对策。

一、政法委制度的历史演变

关于中国政法委制度的起源，学术界至少有三种代表性观点：第一种观点认为，政法委制度起源于1949年政务院下设的政治法律委员会；第二种观点认为，政法委制度起源于1956年成立的中央法律委员会；第三种观点认为，政法委制度应起源于1980年中共中央设立的中央政法委员会。课题组认为，从本质上讲，中国政治话语体系下的“政法”，强调体现人民意志的法律要为政治服务，是人民民主专政的重要工具[2]。政法委作为中国共产党践行“党管政法”思想的具象载体，其起源应追溯至1949年以归口管理为基础的政务院政治法律委员会。为此，结合政法委制度七十余年的发展特点，可以将其演变历程划分为四个阶段：

（一）探索发展期：1949—1978年

作为政法委的起点，按照1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定，政务院政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。与此同时，时任政治法律委员会主任董必武同志和副主任彭真同志还负责联系、指导法院和检察署的工作。也就是说，当时的政法系统不仅包括通常所说的公安、检察院和法院三个部门，内务部、司法部、法制委员会和民族事务委员会等部门也被纳入政法委的组织体系当中。鉴于新生政权的统一战线性质，中国共产党通过设置党组形成党组干事会的方式实现党对政权的领导，政治法律委员会作为政务院四个委员会之一，相应地成立了政法分党组干事会以承接党中央的相关指令，从而在实践中实现了“党管政法”的原则。在地方，自1951年起，大区（后被撤销）、省（自治区、直辖市）、地区（市）三级人民政府普遍设立了政治法律委员会；到1952年司法改革运动期间，省级以上政府均建立了政治法律委会员[3]。1954年9月20日，第一屆全国人民代表大会通过首部宪法。依照宪法，政治法律委员会随着政务院被撤销而消失，由新成立的国务院第一办公室协助处理内务、司法等事务，承接了政治法律委员会的部分职能，因而该办公室被称为“国务院政法办公室”。但随后鉴于国内外形势的变化，1958年，中共中央决定成立中央政法小组，由罗瑞卿同志担任组长，隶属于中央政治局和书记处，以加强党对政法工作的领导。直到“文革”爆发前，中央政法小组一直作为党的工作机构，协助中央处理内务、公安、法院、检察院、民族等事务。1963年，中共中央在国务院设立内务办公室取代政法办公室，并明确内务办公室接受中央政法领导小组的领导。此后，随着政治运动的深入，检察院、法院一度被迫中断工作，导致司法机关名存实亡，公安机关一家独大，公检法三家相互制衡、相互监督的局面不复存在。1972年，时任中央政法小组组长谢富治病故，中央政法小组随之消失。“文革”结束后，随着党和国家工作逐步回归正轨，中央政法小组得到重建。中华人民共和国成立后的前30年，政法委制度经历了建立、撤销、改制、重建的艰难过程，其性质也由政务院的工作部门逐步转移为党的工作部门，组织方式从委员会模式过渡到“小组”政治模式，“党管政法”思想初步得以体现。

（二）改革调整期：1978—1990年

党的十一届三中全会后，随着党和国家的工作重心转向经济建设，政法委的作用和地位也开始发生变化。1979年，彭真同志在《实现四化一定要有一个生动活泼、安定团结的政治局面》的讲话中指出：“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人，保护人民”[4]。政法机关的定位开始逐步明确为党和国家的“刀把子”，其政治意义的重要性得以进一步加强。正如邓小平同志强调，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”[5]。为此，1978年中共中央决定恢复成立中央政法小组，由纪登奎同志担任组长，地方层面也恢复了党委“政法口”的设置。1980年1月24日，党中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定撤销中央政法委领导小组，成立中央政法委员会；当年3月决定，由彭真担任重新设立的中央政法委员会书记一职，掌管政法工作。各地也纷纷成立政法委员会，并根据中央的精神着力开展“严打”工作。1982年，党中央颁布的《中共中央关于加强政法工作的指示》正式将政法委定位为党委的一个工作部门，其职责是“联系、指导政法各部门的工作；协助党委和组织部门考察、管理干部；组织和开展政策、法律和理论的研究工作；组织党内联合办公，妥善处理重大疑难案件；组织和推动各方面落实综合治理的措施”。1988年，国家进行机构改革，实行党政分开。为了响应党和国家制度改革工作，中央决定以“中央政法领导小组”取代“中央政法委员会”，其职能仅为指导和协调政法方面的工作[6]。改革开放初期，在各级政法委的领导下，各政法单位不仅积极发挥维护社会稳定的作用，为经济建设提供必要的保障，也抓紧重建“文革”期间遭受重创的法制工作，为依法治国方略的提出奠定了基础。与此同时，政法委制度本身也进行了改革调整，在十余年间经历了政法小组、政法委员会以及政法领导小组等组织形式的变化。

（三）快速膨胀期：1990—2012年

1989年的政治风波引发了党和国家领导人对社会稳定的担忧。1990年，中共中央撤销中央政法领导小组，恢复设立中央政法委员会。1991年，中共中央又设立中央社会治安综合治理委员会（简称“综治委”），与政法委合署办公。1992年，担任中央政法委书记的乔石当选为中央政治局委员、常委，这也是中央政法委书记首次进入中央政治局常委序列。此前包括董必武、彭真等在内的历届中央政法工作负责人的党内最高职位仅为中央政治局委员，这在一定程度上体现出政法委在党内的政治地位得以进一步增强。1995年，中共中央转发《中央政法委员会关于加强各级政法委员会工作的通知》，明确将政法委定位为党领导政法工作的职能部门。2003年，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出，“有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导”。全国各级地方政法委逐渐出现公安厅（局）长兼任同级政法委书记的现象，地方各级政法委书记开始以兼任公安厅长的身份出现在同级党委会常委序列，其职权迅速扩展。至此，政法委已经发展成为纵向上包括中央、省、市、县四级，横向上统筹指导公、检、法、国安、武警等部门工作的党内重要机构。此外，部分地方因实际情况的需要，设立了新的机构挂靠政法委。如广东省自2011年起，在省市县三级全面设立社会工作机构，挂靠政法委管理；海南省为了加强对群众工作的指导成立省委群众工作部，由政法委书记兼任群工部部长等。

（四）转型完善期：党的十八大以来

政法委在国家治理中所发挥的作用愈发凸显，其职权也日益膨胀，政法委制度运作过程中的弊端也逐步显露。公检法系统在法治運行中的权力相互制约原则逐步转变为政法委统领下的政治协作原则，使得政法委特别是政法委书记的权力难以得到有效制约，由此出现了较多的冤假错案与政法委书记权力腐败问题，引发了学术界及公众对政法委体制的诸多质疑[7]。随着对政法系统系列腐败案件的深入调查，中央采取了一系列手段解决政法委体制在快速膨胀期所出现的问题：

一是重构各级政法委书记权责关系。2012年后，各级政法委书记不再由同级公安厅（局）长兼任，公安厅（局）长逐渐退出地方党委常委序列，各级政法委书记逐渐不再由地方党委副书记兼任，其政治地位得以回归常态。

二是进行机构整合。中共中央2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室，不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室，其有关职责交由中央政法委员会承担；将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。

三是以制度建设规范政法工作。2019年1月，中共中央颁布的《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）以党章、宪法和有关法律为依据，对党领导政法工作作出全面规定。这是我们党建党以来关于政法工作的第一部党内法规，也是政法战线第一部党内法规。《条例》阐明了党领导政法工作方针政策，规范了党领导政法工作的体制机制、主要内容、方式方法，明确了党委政法委职能定位以及政法工作的定位、指导思想、主要任务、应当遵循的原则等。至此，中国共产党所秉持的“党管政法”思想在七十余年的执政过程中逐渐演化为一套相对完善的政法委制度。

二、政法委制度的研究论争

目前关于政法委制度的研究多见于法学与党史党建领域，尤其是法理学与宪法学，以周永坤、陈光中、王健、侯猛、刘忠等学者为代表。从议题选择上看，这方面的研究关注到了政法委的历史演变与现实问题、政法文化、政法结构以及政法委与司法改革的联系等学术议题。从工具应用上看，法治理论、现代化理论、政党政治理论等是研究者较为常用的理论范式，而研究者常用的分析方法有历史分析、功能分析、制度分析以及结构分析等。总体而言，当前关于政法委制度的研究成果存在着议题较为分散、观点争议性大、缺乏代表性研究成果等特点。但是，学术界对于政法委制度缺陷的态度各异，就此所提出的完善政法委制度的路径也有所不同。通过对已有政法委制度相关研究争论进行系统总结，对于未来开展政法委相关研究具有一定的理论和现实意义。此外，国外有关中国政法委制度的相关研究十分稀少，相关研究多处于描述性或介绍性层面[8]。为此，本文主要就国内相关研究进行系统梳理并加以总结。

（一）制度缺陷之论争

通过梳理发现，学术界有部分研究者极力批评政法委制度存在党政不分、宪政冲突、公信危机以及人治主义等问题，将政法委制度视为推进全面依法治国的阻力；另一部分研究者则从政治范式、历史演变、法治文化以及现实情况等视角论证政法委制度存在的合理性，从制度成本的视角看待政法委制度所存在的缺陷，从而主张完善政法委制度以提高其制度效能。

1.法治阻力视角

学术界有部分研究者认为，当代中国政法委制度并不完善，通过深究频发的政法冤案和政法系统腐败事件以论证政法委制度的弊端所在，主要有以下几种代表性观点：一是党政不分论。这一观点认为，政法委的存在是司法领域上党政关系的具象化，作为党内机构的政法委统领政法系统，从而造成党政不分。周永坤认为，政法领域的党政不分体制已经严重落后于其他领域，造成中国改革开放的“跛足现象”，拖了改革开放的后腿[9]。二是宪政冲突论。这一观点认为，政法委的存在不但缺乏宪法依据，而且与宪法确立的法治原则相冲突。侯猛认为，政法委的存在没有得到宪法和法律的正式认可，其存在的依据是宪法关于“坚持中国共产党的领导”所衍生出来的，因而政法委体制与宪政体制存在潜在冲突[10]；池海平也认为，由于政法委职权的不断扩大，各级政法委在事实上成为司法机关的“太上皇”，重大案件的定性和审判都由政法委决定，这就变相改变了司法工作独立运行的原则[11]。三是公信危机论。这一观点认为，由于政法委干涉司法审判导致冤假错案的发生，使司法公信力降低。龙宗智认为，某些地方党政领导为顾及本地区利益或出于信访维稳等考虑，通过政法委直接干预或变相干预司法工作，司法机关难以有效抵制，从而对司法公正与公信力形成不良影响[12]；甚至有研究者认为，政法委干涉司法审判工作所导致的政法冤案，引发公众对中国司法制度的质疑和不信任，进而导致中国司法工作的公信力下降，会陷入“塔西佗陷阱”，容易激发社会矛盾[13]。四是人治论。这一观点认为，政法委协调案件不但与司法独立原则相违背，而且存在严重的人治色彩，为权力腐败制造制度漏洞。张波认为，政法思维本质上是一种权力思维，也是一种人治思维模式[14]；张明楷也认为，地方政法委干预具体案件，表现为政法委的任何一位领导和工作人员都能够以政法委的名义干预具体案件[15]。此外，诸如司法地方化、外行领导内行等观点也是政法委制度受到批评的依据。对于政法委制度弊端的论证观点，一方面在于政法委制度在实际运行过程中确实出现干预司法、权力腐败等弊病；另一方面，这些观点多以西方的法治理论为坐标，因政法委制度的存在与西方法治理念不相符及其存在诸多弊病，而将其视为推进全面依法治国的阻力，以此提出撤销政法委、限制政法委职权或调整政法委职能等主张。

2.国情必要视角

尽管多数学者认为政法委制度存在不少弊病，但至少到目前为止，政法委制度不仅没有被撤销或者限制，而且在推进依法治国和国家治理体系现代化中的作用也越来越突出。为此，学术界存在以下四种解释依据：一是政治合理论。这一观点认为，政法委体现“党管政法”的原则，讨论政法委的存废不仅仅是一个法律问题，不应简单套用西方法治思想，而应从政治的高度思考。刘忠认为，中西方政治范式的差异导致两者在司法治理上的选择不同。在列宁主义“政党—国家”治理形态下，最高层需要有一个意志判断者来综合协调、统一各方，以最大程度地节约交易成本而实现最大政治效能，政法委体制正是“党管政法”思想的表达[16]。二是历史合理论。这一观点认为，“党管政法”思想在中国革命、建设和改革事业中发挥着重要作用，政法委的设置是践行这一思想的举措，具有历史合法性。钟金燕梳理了政法委制度的历史演变并认为，政治法律委员会对当代中国政法传统的形成产生了深远影响，它推动、树立的政法工作逻辑与理念至今仍发挥着重要的影响[17]。三是法律工具论。这一观点认为，法律和司法的最终目的是为政治服务的，政法委也是中国共产党领导和执掌政法工作的“工具”。邓达奇认为，在西方，法律是一种信仰；而在中国，法律是服膺于政治的一套“工具”[18]。四是现实需求论。这一观点认为，在中国社会急剧转型的背景下，政法委在维护社会稳定、加强社会治理、引导司法改革等方面的作用不可或缺。李建明认为，司法队伍素质不高、司法的公信力不强、司法工作的内部约束机制薄弱、司法腐败等客观现象的存在等，都使地方党委及其党的领导干部直接过问甚至干预具体的司法过程在一定程度上成为必要[19]；刘涛也认为，政法委协调案件的内在根源在于政治与法律的关系，转型时期的社会形势加剧了党委协调司法的需求[20]。从政治、历史、现实等层面探讨政法委制度存在的合理性，这些观点考虑到政法委制度生成的独特制度环境，以此具有更强的现实解释力。但是，在论证政法委制度存在的合理性的同时，也需要结合依法治国、国家治理体系和治理能力现代化等治国理政方略，着力于降低制度运行成本，提高制度效能。

（二）完善路径之论争

由于政法委制度在快速膨胀期涉及诸多冤假错案以及政法委书记权力腐败等问题现实存在，法学研究者对此展开了诸多批判性研究。进一步梳理发现，目前学术界对政法委制度的完善路径提出了三类主张：一是主张撤销政法委，旨在从根本上消除“政法冤案”的发生，为依法治国清除障碍；二是认为政法委之所以受到质疑，在于其协调案件频繁而导致“政法冤案”发生，故此解决之道在于限制政法委的职权；三是撤销政法委的主张在现实中难以实现，政法委职权的不断扩张即是这一观点的现实注脚，因而相关学者提出以宏观协调取代个案协调、回归助手的定位及以法律性文件规范等主张，借此对政法委的职能进行调整。

1.撤銷政法委的机构设置

关于如何撤销政法委这一问题，学术界存在三类观点：第一类观点认为，政法委制度的存在既不利于依法治国基本方略的推进，也会弱化党的领导，因而主张一举撤销政法委制度，消除司法系统的“太上皇”。如周永坤认为，政法委不仅与法治“不合”，而且无论从理论还是实践看，党委政法委员会体制都不是加强党对政法工作的领导，而是弱化党的领导，在实践中存在严重的干预司法的倾向，有损党的威信[21]。第二类观点认为，地方政法委的执行机制是造成冤假错案的主要根源，阻碍了司法体制改革的进行，因而提出撤销地方政法委。如马长山认为，地方政法委的领导下进行“大三长”拍板定案，不仅违背了司法规律，也与宪法规定不符，很容易造成冤假错案，同时也成为当前中国司法体制改革受阻的体制性因素[22]。第三类观点认为，政法委所拥有的协调案件的权力在中央和省一级较少行使，也不易造成冤假错案，而大部分冤假错案来自基层政法委之手，即市县一级政法委，因而主张撤销市县一级政法委。如李先伟认为，中央政法委和省级政法委所协调的个案，到目前为止还没有发现冤案，政法委协调所造成的冤案，全部出自基层政法委之手[23]。“撤销政法委”观点的存在是因为，一方面，20世纪末到21世纪初，政法委制度快速发展导致其职权不断膨胀，与依法治国存在一定张力，甚至出现将政法委制度视为阻碍司法体制改革的体制性因素的观点；另一方面，因近二十年来频繁引起关注的“冤假错案”的发生，不少研究者将矛头直指政法委制度。这种带有建构主义色彩的观点往往从西方法治理论所构建的分权框架中推演而来，但考虑到中西方法治文化和政治体制上存在的巨大差异，至少从目前的政法实践来看，承认政法委制度不够完善的同时，也要看到，在推进依法治国和国家治理体系现代化过程中，政法委仍然发挥着不可或缺的作用。因此，这一观点既不为实务界所接受，多数研究者也不赞同。

2.限制政法委的职权

关于如何限制政法委的职权，学术界也存在两类观点：一类观点认为，政法委制度是贯彻“党管政法”的制度机制，但是各级政法委协调案件所产生的冤假错案现象反映出政法委职能行使上出现偏差，因而主张取消政法委协调案件的职权。如陈光中和于增尊认为，坚持党对政法作的领导是完全必要的，但具体的领导方式有待改进，特别是政法委协调办案、拍板定案，原则上应当取消[24]。但有研究者认为，彻底废除党委对司法机关工作的协调，短期内不具可行性，但这种“协调”须以不损害司法独立为限[25]。因此，另一类观点认为，地方政法委的限制性因素会导致协调案件的职能无法得到正确行使，从而导致冤假错案的频繁发生，主张取消地方政法委协调案件的职能。如陈永生在分析“政法冤案”的基础上认为，地方政法委组成人员大多未受过系统的法律教育，不具备解决具体案件的法律素养；为了确保检察机关、法院依法独立办案，应当取消地方政法委协调具体案件的职能[26]。陈光中则提出，对于全国性的大案要案或社会影响重大的个别案件，党中央与中央政法委有权直接或者委托省级政法委进行协调处理，以使这类案件的办理最大程度地符合司法公正与国家大局利益的统一，取消地方政法委协调案件的职能[27]。总的来说，主张“限制政法委权力，禁止政法委协调案件”的学者认可践行“党管政法”思想的政法委制度，但是具体到政法委的职能时，基于现实因素的考虑，主张对其职能进行调整。这种观点通常采取功能主义分析框架对政法委的职能进行审视，但同时又借鉴了现代化理论，以探讨中国现代化进程中如何协调政法委制度与法治建设的张力，因而其观点偏向于对政法委的职权进行限制，保留整套政法委制度以加强党对政法系统的领导，确保依法治国的有序推进。

3.调整政法委的职能

关于如何调整政法委的职能，学界也存在三类有代表性的观点。刘涛认为，政法委的宏观协调比个案协调更有助于化解我国法治建设中的深层矛盾，因而主张取消政法委的“个案协调”职能，保留政法委的宏观协调功能，推进政法委自身制度化建设，充分发挥其在我国法治建设中的推进作用[28]。这一类观点认为，在当代中国，政法委协调案件具有必要性，但其协调案件的职能应从个案干预到宏观协调转变。钟金燕认为，国家宪政体制完善之日，政法委体制应当“功成身退”，回归其只管党务事务之本位[29]。这一类观点认为，随着依法治国基本方略的不断推进，政法委应该逐渐回归“党委助手”的定位，作为“党管政法”的机构设置，为党对政法工作的领导服务。李雅云认为，应当以党的文件明确规定党委政法委对具体案件进行协调、研究的程序、方式、内容、时限及责任，特别是严格规范地方政法委协调案件的启动程序[30]。这一类观点主张以法律性文件规范政法委的职能行使。实际上，无论是以宏观协调代替个案协调、回归助手，还是法律性文件规范，均旨在对政法委的职能进行调整，以摆脱学界和公众对于政法委制度的频繁质疑，完善政法委制度。

三、新时代政法委制度的走向

中华人民共和国成立伊始，中国共产党就通过建立一套机构设置以实现“党管政法”原则，由此逐渐形成了相对完善的政法委制度并延续至今。作为一套在现实中发挥了重要作用的政治制度，对其运作逻辑的研究具有重要的理论与现实意义。新时代背景下，政法委制度将何去何从？从政法委制度七十余年的演化轨迹看，政法委制度经历了探索发展、改革调整、快速膨胀以及转型完善等发展阶段，未来政法委制度需要适应社会主要矛盾的变化、执政党的历史使命的调整以及党和国家工作重心的转变等多重制度环境的改变，從“党管政法”的衍生土壤向推进国家治理体系和治理能力现代化转变。从已有关于政法委制度的研究成果来看，无论是就政法委制度的缺陷在正与反两面所提出的观点，还是就完善政法委制度提出的三大实现路径，均与政法委制度的实际发展轨迹不相符，因而需要开展更多实证方面的研究，关注政法委制度在国家治理体系中具体发挥了哪些作用。

（一）新时代政法委制度的实践走向

在新时代国家治理转型的背景下，面对国内外更加复杂的局势，政法委作为党和国家的“刀把子”，一方面必须确保国家机器的人民民主专政职能得以充分发挥，另一方面则要通过改革消除政法委制度存在的问题，避免由此危及党对政法工作的绝对领导。中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》后，政法委的工作职权进一步突出了其在推进国家治理现代化、推进司法改革、加强社会管理等方面的制度性作用。与此同时，在中国国家治理的权力体系中，政法委作为仅次于军队的专政机器，仍然是党和国家行使人民民主专政职能的重要力量[31]。从政法委制度七十余年的历史演变看，政法委体制的演变路径随着党和国家工作重心的改变而发生转换，政法委制度在演变的过程中始终具有鲜明的时代性。政法委制度的演变应当在推进国家治理体系和治理能力现代化转型的大背景下，寻求自身变革的空间与转型进路。长远来看，正如习近平总书记在2019年1月召开的中央政法工作会议上所强调的，各级党委政法委要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，加快推进社会治理现代化，打造共建共治共享的社会治理格局[32]。政法委制度作为具有中国特色的权力体系，其制度设计植根于中国自身的政治文化、政治传统与现实需要是其应有之义[33]。通过有序推进政法委制度的转型，在既有的政治体系下赋予政法委新的政治职能，实现政法委制度的现代化，有助于实现政法委制度的平稳转型，更加科学和完善在现行体制既有的空间内推进权力体系。

但是不可否认，政法委制度在运行过程中出现了诸多的现实问题，如冤假错案以及职权膨胀导致政法委书记的权力腐败等。因此，如何平衡党对政法工作的绝对领导以及集中统一领导所带来的权力失衡风险，就成为进一步完善政法委制度所必须考虑的现实问题[34]。平衡这一矛盾，一方面有赖于推进制约与监督均衡的政法体系权力结构与运行机制建设，另一方面则需要从理念上加以转变，从西方法治理念所倡导的“立法权—行政权—司法权”的“政治性分权”体制，转向更加切合中国国家治理实际的“决策权—执行权—监督权”三分的“功能性分权”体制[35]。具体来看，首先，政法委制度作为践行中国共产党特有的“党管政法”思想的制度设计，以落实党对政法工作的绝对领导为出发点，因而政法委必须接受同级党委的领导，贯彻党的方针政策。其次，组成政法委员会的各个政法单位是我国行使司法权力的关键部门，是中国共产党实现对司法工作政治领导的对象。最后，当代中国政法委作为隶属于党委的重要职能部分，其职能主要在于协助党委指导、协调各个政法单位开展工作，这种指导与协调的职能可集中体现为对行使司法权力的政法单位进行监督。也就是说，政法委制度作为当代中国政治制度的重要组成部分，可着重发挥其作为执政党监督政法工作的功能，确保党对政法工作的全面领导。

（二）新时代政法委制度的研究走向

学术界既有的研究多集中于法学领域，受制于法学领域的相关理论基础，这些研究多对政法委制度持批判态度。因此，一方面，针对政法委制度的现实问题，许多研究者着力于分析政法委制度存在的弊病，主张不同程度地撤销政法委机构、限制政法委职权以及调整政法委的职能，以解决政法委职权膨胀所造成的党政不分、司法公信力下降、权力腐败、司法地方化等问题。另一方面，越来越多的研究者从历史、制度、文化等层面讨论政法委制度，分析政法委制度存在的合理性之所在，包括历史合法性、现实需求等。在这一正一反的研究中，有学者认为政法委制度存在弊病，对于政法委制度所提出的撤销、限制以及调整三大路径主要从司法工作相对独立、依法治国等视角，着眼于公民权利的保护而认为，政法委制度的存在具有一定合理性。学者们更关注社会转型背景下政法委对于中国共产党治国理政的效能问题，认为政法委的设置不仅仅是一个司法问题，还涉及政治、社会等领域。不难看出，中西观点的差异主要源于执政理念的差异，西方法治理论影响下的治理理念强调法律在管理国家、治理社会层面上的至高无上性[36]；而中国的国家治理理念则突出强调治理的结果层面，更加关注和谐、德治以及法律制度对于国家治理绩效所发挥的作用。也就是说，对政法委体制的论争，其实质是基于既有政治文化传统的中国国家治理逻辑与基于法治理念的西方治理理论所形塑的治理逻辑之争。因此，无论是基于现实考量，还是从政法委的历史变迁路径看，撤销政法委机构、限制政法委职权以及调整政法委职能这三大路径均存在一定的局限性。

总的来看，在关于政法委正反两面的讨论当中，研究者在分析框架的建构上逐渐从西方的宪政主义框架走向历史、制度和结构层面的探讨。基于权力分立制衡的宪政主义框架分析当代中国政法委时，往往容易得出党政不分、影响司法独立、人治主义等结论，将政法委制度视为推进全面依法治国的阻力因素；而从历史、制度和结构等层面探讨中国特有的政法文化，将政法委制度运行过程中存在的问题视为一套政治制度在其建立、运行过程中所需要付出的制度成本，能更容易理解政法委制度存在的合理性。也就是说，在政法委相关议题的研究上，带有一定预设的分析框架能够更好地阐释问题，但其结论难以摆脱已有的理论预设。因此，未来关于政法委的研究需要更多综合法学、政治学等学科的优势，从实证观察出发，了解整个政法委制度的实际运作，以此发挥理论研究为实践服务的目标。

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