上海网络视听节目“先审后播”政策执行研究

【摘要】为避免视听网站一味追求流量而缺少节目内容的把关，原广电总局发布“先审后播”政策，要求播出平台为内容负责。在市文广局指导下，上海市新媒体行业协会成立，规定网络视听企业审核员经培训后持证上岗。作为政策执行的重要抓手，审核员制度对净化网络视听环境起到了巨大的作用。本文运用史密斯模型对“先审后播”政策执行进行分析。

【关键词】网络视听 先审后播 审核员

一、问题提出

（一）政策背景

网络视听节目服务快速发展，越来越多人的信息来源于手机或其他网络终端。但网络信息泥沙俱下，视听节目尤其是重灾区。行业初兴时监管缺失导致部分节目存在内容低俗、渲染暴力色情等问题;部分网站为赚取流量，追求内容低俗化、庸俗化，造成不良社会影响。

2007年12月20日原广电总局、信息产业部令第56号公布《互联网视听节目服务管理规定》，对从事互联网视听服务的企业进行行业准入限制。2012年《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》提出网络视听节目实行“先审后播”政策。2017年《网络视听节目内容审核通则》规定视听节目的政治导向、价值导向和审美导向。

（二）执行现状

2011年12月8日依托上海市文化广播影视管理局，由土豆网等十家机构作为发起单位，上海成立全国首家省级新媒体行业协会，对62家会员单位的内容审核人员进行资质培训，考试合格后颁发网络视听审核员证书。“先审后播”政策在上海执行落地，内容审核流程得以确定，审核员制度正式形成。至今上海已有260家企业，超过1000名内容审核员持证在岗，对净化网络环境起到很大作用。

但网络视听内容数量呈几何倍扩张，视听业务模式也不断创新。视听网站都面临审核量日渐庞大的问题，特别是UGC（用户生产内容）量多质杂，管理难度大;审核规范理论化强，实操标准难以界定;审核员主观性强，缺乏专业知识。另一方面，审核培训班以学习法条规范为主，实操不足;三天的学习，取的证书终身有效，质量不硬。

二、执行分析

（一）政策执行过程模型

托马斯·史密斯在其《政策执行过程》（1973）首次提出政策执行过程模型，即在政策执行过程中，理想化的政策、执行机构、目标群体及环境因素间会通过互动形成一种张力，最终决定政策执行是否按决策者所预想的进行。

（二）影响因素分析

（1）政策本身。国内网络视听行业监管政策法规可以分为部门规章、规范性文件及行业自律规定三个层面。部门规章规定是框架性和纲领性的规范，如《互联网视听节目服务管理规定》 （ 广电总局56号令）等 。规范性文件有很强的针对性和操作性，如《专网及定向传播视听节目服务管理规定》等。行业自律性规定如《中国网络视听节目服务自律公约》等。

这些政策法规对违规惩处等各方面都做了明确规定，对审核流程也有详细规范。但某些概念和标准的模糊表述给实操带来困难。没有量化或者明确的界定，很难达到统一标准。

（2）执行主体。网络视听是融合业务，在监管时会面临多头交叉管理的局面。比如网站开展转载新闻业务时，不但受到市文广局、新闻出版局管辖，市网管办也依法监管。而每个部门管理政策、尺度不尽相同，使视听网站无所适从。

审核员培训侧重法条普及，缺少实例，实用性不强;实操更强调主动学习，而协会对培训的实际效果和日常学习不会验证。

（3）目标群体。截至目前，我国提供视听节目服务的网站已经达 6 万多家。虽然有些UGC（用户生产内容）的网站会增加对主播的培训或建立用户信用评分制度，增加事前管理环节，也有大型网站建立违规库，采用技术过滤与人工审核相结合的方式。但就整个行业来说，审核员队伍专业素质层次不齐，审核效果不同。

（4）环境因素。互联网技术快速发展，网络视频等网络视听内容呈现井喷式发展;多媒体终端普及，视听业务模式也不断创新;用户自制内容庞大，单靠人工审核已经不能满足审核原则。

三、优化建议

（一）细化审核标准

2019年1月中国网络视听节目服务协会发布《网络短视频内容审核标准细则》，罗列了100条内容审核细则，把以往框架原则或模糊概念明确化，是细化审核标准迈出的重要一步。此类细则还应推及网络剧、网综和音频等其他视听节目，并根据节目类型特点做出调整。

（二）明确监管责任

内容监管是网络视听服务管理工作的基础，应建立精简、高效、职责明确的管理机构体系。相关部门理顺职责，统一监管标准，激活行业协会职能，推进网络视听产业依法管理。

（三）优化培训机制

在審核员培训中，对于法条的学习是基础，政治修养是核心，培训体系是保障。除职业操守外，还应分类开展专题培训;对于历史、人文、宗教、科学等领域的常识定期培训;积极吸纳媒介传播等专业人才。培训机制要长效化、体系化。

（四）重视技术力量

对企业和监管部门来说，应以高新技术做支撑，增加风险控制技术的过滤屏蔽前置环节，提升大数据搜集分析能力，采用人工智能技术系统和人工研判相结合提高审核效率。

参考文献：

[1]刘明江.“先审后播”对视频网站过错认定的影响[J].电子知识产权，2013.

[2]赵敬.北京网络视听行业监管现状和思考[C].第23届中国数字广播电视与网络发展年会暨第14届全国互联网与音视频广播发展研讨会论文集，2015.

[3]叶林峰.网络视听节目审核员制度的完善[J].中国广播电视学刊，2015.

[4]黄为群.关于互联网视听服务的内容监管[J].中国广播电视学刊，2008.

作者简介：牛蕾（1985-），女，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。