生态文明的地方立法研究

张萍

摘要：生态文明是人类社会继工业文明之后的又一个文明形态，反映了一个社会的文明进步状态。法律制度是生态文明建设的制度基石，国家层面的法律制度固然重要，地方立法在解决地方具体问题中发挥了更有针对性、现实性的作用。

关键词：立法;生态文明;地方性法规;地方规章

生态文明是个历史范畴的概念，是在人类对发展有了新的感悟后对自然从认识上的升华，一般是指人与自然和谐共处、共生共长的社会形态，人是自然的一部分，与自然共同衍生发展。2007年党的十七大报告中正式官宣“建设生态文明，基本形成节约能源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式”，并且要求“生态文明观念在全社会牢固树立”等，首次在国家层面上提出生态文明的概念。十八大报告中把生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。要建设生态文明，必须把这种全新的认知通过制度的建立，树立相应的理念，从而推进实际工作。

一、生态文明的地方立法特点

在改革开放初期，邓小平同志就对社会主义本质进行过精辟的论断：社会主义的本质是解放和发展生产力。在改革开放四十年中，发展作为第一要务的观念被广泛接受，但是发展中的一些急功近利的冒进行为也破坏了自然生态平衡，导致人民“不敢吃、不敢用、不敢行”，面对这种情况，党的十九大适时提出实现“人民对美好生活的向往和追求”的目标。改革开放40几年来，我国共制定实施了60余部生态环保法律法规，其中，仅党的十八大以来，制定修改的环保法律就有8部。2015年《立法法》修改，地方立法权主体的扩大，赋予了地方更加自主发展的权利，地方生态方面立法也呈井喷趋势。

（一）从立法的体例观察，生态文明的地方立法大多结合地方生态特点，针对某一个领域的立法居多。比如本辖区范围内的草原、水流、海洋、大气等具体情况，前几年祁连山事件中的甘肃省地方立法，还有贵州特别的矿产方面的立法等，……这些立法主要是结合本地区的资源特点，希冀通过立法能够做到既能够很好的开采利用自然资源，又能够保护自然环境。

（二）从法律内容观察，生态方面的地方立法一般是倡导作用居多，在规则中融入了生态和谐理念和生态文明思想，引导人们人与自然和谐相处，着重培育相应的生产和生活方式。由于一些地方已经出现了地方发展违背自然的情况，破坏了人与自然的和谐，因此在立法中也增加了禁止性规范和惩罚内容，加大了违法主体的责任，特别是对违法企业和个人的问责制度更加完善。

（三）从立法的目的观察，一般是在发展过程中结合生态保护的规定，这也与中央意向相符合，保护不是目的，发展中的保护与和谐相处才是目的。地方逐步重视生态文明在发展中的作用，树立起生态和谐的观念，因此在地方生态方面的规则往往与地方其他立法项目的内容融合在一起，或者说地方立法项目都包含了生态方面的规则。从地方立法的具体实践来看，生态立法已经渗透到所有立法项目中，努力形成一个有机的整体。

二、地方生态立法存在的问题

（一）地方立法（下位法）必须唯上的特点，在内容上受到一定的限制。在中央立法保留的前提下，地方立法适度拓展是地方立法的主要作用，地方立法一般是表现了对中央立法的地方化趋向，是中央立法的地方实践，近几年来随着地方立法积极性的调动，地方立法也在一定程度倒逼中央的立法，目前，我国没有一个系统性的、体现原则性、综合性的生态文明国家立法，而是碎片化的国家法律制度，地方立法就会非常比较难以处理，而且降低了法律效力。

（二）地方立法主体不明，地方政府立法与人大立法界限不清。地方立法的主体包括人大和政府，人大的立法与政府的立法在效力方面有差别，但是在地方实践中只要彼此没有矛盾，发挥的作用大致相同。地方人大和地方政府承继了法律和行政法规的差异性特点，对于操作性更强、更加需要即可发挥作用的多通过政府颁布实施，甚至规范性文件的针对性更强，地方人大的立法更加体现全局性和长远性。实践中立法主体的选择只体现了一个标准，就是位阶关系，而非考虑到法律的价值目标。

（三）立法过程考虑到民意，但是缺乏具体措施深入贯彻立法的民主性。在立法项目建立的过程中，更多关注的是上级的要求和地方政府的需求，使地方政府的需求成为立法项目的主要来源;其次在立法起草环节中，相关政府部门是主要的起草单位，即便专家介入起草工作的，专家意见也是多体现和围绕政府部门的要求;再次，在立法后评估阶段，虽然形成了第三方意见，评估阶段的民意调查缺乏科学论证，很难收集到真实情况，以致于造成实际状况和结论的背离。

三、进一步完善生态文明地方立法的思考

生态和谐是衡量人民幸福指数的重要指标，改革开放以来高速发展的同时，生态平衡遭受到了一定的破坏，劣质环境带来的影响是人民生活水平的下降，“自己种的不吃、自己造的不住”成为一些地方、一些领域的常态，这种影响不是短期能够解决的，必须树立全局观念、采用有力的方式打持久战，才能获得成功。

（一）完善生态文明建设的地方法律制度。生态文明建设是个系统工程，与物质文明、精神文明、政治文明、社会文明协调发展，“五个文明”也是共同推进一体建设的，因此，必须有一个位阶比较高、内容兼顾各方的、统领性的地方生态文明基本法律。目前虽然国家立法中至今未颁布生态文明的综合性法律，但是地方立法可以先行一步，有些省市已经有相关立法。

（二）完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党的十九届四中全会确立立法格局中政府的地位和作用，要做好生态文明地方立法工作，应该充分发挥政府的作用，要求提升政府立法工作的科学性，提高立法质量，实现国家治理体系现代化，为治理能力现代化提供法律依据和法律支撑。

（三）完善法律责任规则，加大违法成本。生态事件的发生造成的影响是不可估量的，祁连山事件的发生表面上看是一些单位追逐利益使水环境、矿产资源等自然环境遭受到极大破坏，事实上这种竭泽而渔的行为对祁连山的生态状态是灭顶之灾，破坏只是几个月时间，但是要恢复可能要几年甚至几十年，有些方面已经无法恢复原状。基于生态事件造成的影响的程度，立法中应该对一些不可恢复原状的生态事件的责任单位和责任人进行严肃处理的规定，体现责任与违法结果相当的原则。

（四）建立健全民主立法、科学立法制度，拓展民主立法渠道，创新民主立法方式，避免借民之意立法、以民之意执法，维护人民的利益。生态文明建设关系到国家的长远发展，更关系到人民的利益，体现了人民生活质量，生态是否平衡也是衡量人民幸福指数的重要标准。因此，生态文明建设的立法应该充分体现人民的意思，广泛吸纳人民的意见和建议，推进科学立法、民主立法。应该拓展立法项目征集意见渠道，在法律草案公布以后通过广泛的渠道征集意见和建议。

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明興衰演替。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，只有通过立法让生态文明理念日益深入人心，加大污染治理力度，严格监管执法尺度，才能推进环境质量改善速度，实现人民群众美好生活的目标。