经济增长目标、异质性环境规制与产能利用率

2020-10-20刘帅刘凤艳汪奕鹏

商业研究 2020年2期

刘帅刘凤艳汪奕鹏

内容提要：在中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，地方政府作为代理人，同时扮演着环境规制实际执行者以及工业产能过剩治理实际落实者的角色。在央地政府之间信息非对称且目标非一致性情形下，地方政府行为、动机与激励不但受到官员行政绩效考核制度与官员特征的影响，而且受到地方设定的经济增长目标、地方财政收支的影响。本文基于2001—2015年全国30省数据构建静态面板模型，采用随机效应模型方法，研究经济增长目标、环境规制及二者交互项对产能利用率的影响。研究发现，经济增长目标明显提高工业产能利用率水平;异质性环境规制对工业产能利用率影响随规制工具类型与地区而不同;全国与东部地区费用型环境规制显著提高了工业产能利用率;西部地区仅有环境处罚有助于提高工业产能利用率水平。经济增长目标与费用型环境规制交互项抑制了工业产能利用率，西部地区经济增长目标与环境处罚交互项降低了工业产能利用率，经济增长目标与环境规制相互作用不显著。

关键词：经济增长目标;异质性环境规制;工业产能利用率

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2020）02-0021-13

收稿日期：2019-09-26

作者简介：刘帅（1990-），男，山东枣庄人，中国社会科学院研究生院博士研究生，研究方向：工业资源与环境、环境经济及绿色发展;刘凤艳（1985-），女，山东潍坊人，济南南意房地产开发有限公司工程师，研究方向：新型城镇化、建筑业绿色转型发展;汪奕鹏（1994-），男，江西安远人，中山大学粤港澳发展研究院博士研究生，研究方向：老龄化和技术创新。

基金项目：国家社会科学基金青年项目“我国绿色发展的产业支撑问题研究”，项目编号：17CGL002。

一、引言

政治集权与经济分权的中国式大国治理结构（陆铭等，2008）为地方政府竞争提供了有效的激励机制和政策执行机制，成为中国经济长期高速增长的重要动力。在中央政府提出的经济增长目标和经济绩效竞争标尺驱动下，地方政府经过“层层加码”而设定经济增长目标成为地方政府竞争的开端。地方竞争掀起的以“高消耗、高能耗、高污染、低效率”為特征的“诸侯经济”也带来了区域环境污染，以及长期性、普遍性与结构性并存的工业产能过剩问题，给经济健康持续稳定发展带来了隐患。随着我国经济发展迈入“三期叠加”为特征的经济发展新常态阶段，经济发展更加强调落实科学发展观、实行高质量发展。党的十九大报告明确提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，践行新发展理念，实行高质量发展战略。一系列环境规制由功能单一的环境规制工具逐渐转变为绿色发展政策，影响着地方政府经济决策与行为。为缓解地方政府唯GDP增长是从的政绩观招致的恶性竞争及其不良影响，中央政府逐步改变了长期存在的“竞争标尺”，对地方官员绩效考核内容上增加了环境指标考核以及“五大发展理念”、落实高质量发展等。在地方政府官员激励改变、经济增长速度下行、环境污染严重交织出现的新情形下，如何实现工业产能利用率提升成为亟待解决的问题。

近年来，在交叉研究中，相关研究者将产能利用率作为产能过剩的代理指标，来探索影响工业产能利用率的其他因素。随着环境问题逐渐成为经济研究中的重点对象，环境规制逐渐成为学者研究高质量发展、产能过剩治理的新视角。其中，国内研究者依照Tiebout（1956）[1]、Qian和Weingast（1997）新一代“市场维持型联邦主义”[2]财政分权理论，结合中国特色实践来研究在财政分权视角下，将地方政府之间的竞争行为引入到研究环境规制的框架中，研究不同代理指标下的地方政府竞争及其互动策略对环境规制的影响，但目前尚且存在“逐底竞争”与“逐顶竞争”的争议[3]。尽管杨振兵等（2015）[4]、邵帅（2019）[5]把环境规制引入到影响工业产能利用率的框架中，从环境规制视角研究工业产能过剩的成因及治理，但是并未将地方政府之间的竞争行为、环境规制、产能过剩治理联系起来，难以从根本上考虑地方政府多种角色于一身、多重目标相协调的关系。在中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，地方政府作为代理人同时扮演着环境规制实际执行者以及工业产能过剩治理的实际落实者的角色，在央地政府之间信息非对称且目标非一致性情形下，地方政府的行为、动机与激励不但受到官员行政绩效考核制度与官员特征的影响，而且受到地方设定的经济增长目标、地方财政收支的干预。因此，在研究工业产能利用率问题时，需要在研究工业产能利用率问题中，引入地方政府经济增长目标、环境规制两个核心因素。本文通过识别地方政府经济增长目标、环境规制对工业产能利用率的作用机制，利用2001—2015年中国30个省级区域（不含西藏及港澳台地区）面板数据实证检验经济增长目标、环境规制与产能利用率的作用关系。

二、理论假设与分析

在中国特色的分权模式下，地方政府之间的竞争不仅体现在流动性资源的争夺，更直接体现在各地方政府之间经济增长目标设置方面。在经济增长作为主要绩效考核方式下，地方政府在中央政府经济增长目标基础上经过“层层加码”设定地方政府经济增长目标。这种“对上不对下”的经济目标设定方式不仅滋生了“层层掺水”[6-7]、进一步加剧了政绩观扭曲[8]，而且扩大了恶化环境、抑制服务业结构升级[9]。然而，值得注意的是，在“官场+市场”模式下[10]，“层层加码”的经济增长目标也激励官员展开以提高经济绩效为基础的政绩竞争[11]，争夺国外投资、人才等流动性资源，加大完善辖区基础设施、提高研发投入、加强人才引进以及制度建设等各方面的财政支出，促进所辖区工业技术创新水平提高、产业转型与升级。随着中央政府对地方政府行政官员考核内容发生转变，逐步引导地方政府官员竞争行为动机、方式与偏好，进一步激励地方政府竞争由粗放式发展竞争转向高质量发展竞争，引导地方政府为环境保护而进行环境规制竞争，在节能减排、环境质量提升等目标硬约束下，逐步形成围绕高质量发展的良性竞争，从而实现经济增长目标调整、环境保护、工业产能利用率提高多重目标的统一，最终全面提高工业产能利用率。

假设1：地方政府经济增长目标有助于提高工业产能利用率。

地方政府既作为经济增长目标的制定者，又作为环境规制执行者，导致环境治理目标非独立性，以及在任期内地方官员缺少动力增加环境规制财政支出，环境规制失灵成为必然。因此，在追求经济绩效目标的标尺竞争下，以牺牲环境为代价追求经济增长绩效进行过度的工业产能投资，造成严重的工业产能过剩。主要原因在于经济增长目标“标尺”竞争下，生产要素价格并不能反映环境要素的价格，工业企业并未将环境负外部性纳入企业要素投入中，弱化了环境规制的功能。而随着“标尺”竞争由经济绩效转向增加环境指标、长期可持续发展、高质量发展，环境规制逐步成为引导地方政府财政支出、技术创新、产业结构转型、改善制度环境的出发点，成为地区之间高质量发展以及吸引外资“新标尺”，呈现从“诸侯经济”竞争转向通过环境规制竞争实现高质量发展。环境规制通过淘汰不满足环境标准的产能来提高产能利用率，并随着环境规制强度的提高，技术创新强化了环境规制的创新补偿效应，有利于提高工业产能利用率水平。不同类型环境规制对工业产能利用率作用的有效性受到经济发展水平、产业基础、环境规制执行强度、信访制度等因素的影响，并且受到区域差异的影响。据此，本文提出假设：

假设2：环境规制对工业产能利用率具有促进作用，并且环境规制有效性因环境规制类型与地区而存在差异。

地方政府作为多种公共产品的供给者，集经济绩效目标实现、环境保护、产能过剩治理等多种目标于一体。因此，经济增长目标与环境规制之间相互影响则成为必然。环境规制与经济增长目标的交互项对工业产能利用的影响取决于在环境规制软约束情形下，地方政府经济增长目标与环境规制交互作用。前者作用于后者力度较大，导致正式的环境规制失灵，而公众无法有效约束地方政府行为，而企业与地方政府在一定程度上又存在着共容利益[12]，短期内经济增长目标引致的工业投资扩张并不利于工业产能利用率提升。当环境规制形成硬约束、环境规制与经济增长目标相互“掣肘”时，由于短期内无法实现技术创新、工业产业转型升级，不利于工业产能利用率提高。当环境规制形成硬约束、环境规制引领经济增长目标时，经济增长目标与环境规制交互项有利于提升工业产能利用率。当环境规制形成硬约束、环境规制与经济增长目标相协调时，经济增长目标与环境规制交互项有助于提升工业产能利用率。因此，地方政府经济增长目标与环境规制的交互项对工业产能利用率的作用呈现阶段性。目前，我国地方经济增长目标与环境规制之间的关系处于环境规制形成硬约束、环境规制与经济增长目标相互“掣肘”时的阶段，故而地方政府经济增长目标与环境规制之间的交互项不利于提升工业产能利用率。据此，提出假设：

假设3：地方政府经济增长目标与环境规制的交互项对工业产能利用率的作用呈现阶段性，并且现阶段二者交互项并不利于工业产能利用率的提升。

三、模型构建、变量说明与数据来源

（一）模型构建

基于上述文献述评与理论假设分析，为了分别研究异质性环境规制、地方政府设定的经济增长目标，以及二者交互项对产能利用率的影响，使用2001—2015年省际面板数据构建基本回归方程（1）—（3），再构建完整的回归方程：

其中，capacityit为被解释变量省际工业产能利用率;ecogoalit为核心解釋变量各省地方政府设定的经济增长目标;lnpollutfeeit为另一个核心解释变量环境规制，先采用费用型环境规制指标单位工业GDP重点工业企业排污费对数表示，在异质性回归中依次使用命令型与公众参与环境规制指标;interactionit为各省地方政府设定的经济增长目标与环境规制的交互项，由二者交乘所得，表示二者的交互作用;Vit为控制变量组，Vi为个体固定效应，Ut为时间固定效应，εit为随机误差项。

为了验证产能利用率是否存在滞后效应，本文在模型构建之前先计算相关系数及进行赤池信息准则检验，结果发现滞后一期值与被解释变量相关性较弱。在加入被解释变量滞后一期值后，赤池信息准则（AIC与BIC）值变大，而且进行面板动态回归发现被解释变量滞后一期并不显著。因此，本文选择静态面板模型。为减少遗漏变量引起的估计效率损失的影响，本文进一步引入控制变量，构建回归方程（4）：

其中，growthit表示经济周期，采用各省实际经济增长速度衡量;industureit表示产业结构，采用各省年度工业总产值占三次产业产值比重衡量;lnpatentsit表示技术创新水平，采用产出型指标各省实际申请有效专利数量对数衡量;budgetinvestit表示政府预算投资支出，采用预算内城镇固定资产投资占比GDP比重衡量，用以反映地方政府对产能利用率的干预程度;gygychanzit为国有工业经济所占比重，采用国有控股工业产值占GDP比重衡量;relationshipit为政企关系得分，表示地方政府对市场化进程的支持力度;lnfixcapitalit 为人均固定资本对数，表示地区人均固定资产投资完成情况;shxfit为各省的消费水平，采用社会零售品消费总额占GDP比重表示;nonstateit为非公有经济发展得分，衡量一地区非公有经济发展水平;FDIit表示地区开放程度，采用实际利用外资占GDP比重表示。

（二）变量指标与数据来源

被解释变量：capacityit为省级层面工业产能利用率数据，来源于孙正等《地方竞争、产能过剩与财政可持续性》。

核心解释变量：ecogoalit为省级地方政府制定的经济增长目标，数据来源于Wind数据库。lnpollutfeeit为环境规制代理指标，因环境规制类型差异而引致不同地区与时间环境规制效果存在差异，本文分别采用费用型环境规制指标、命令型环境规制指标，以及公众参与型环境规制指标。费用型环境规制指标采用单位工业GDP重点工业企业排污费取对数计算得出;命令型环境规制指标采用地方政府每年颁布的环境法律法规取对数计算得出;公众参与分别采用各省环境部门披露的因环境问题而接收的来信举报信件数取对数、来访举报人数取对数，以及人大提案数取对数与政协提案取对数来表示。三种类型环境规制数据来自《中国环境统计年鉴》。interactionit为经济增长目标与环境规制指标交互项，表示二者相互作用对被解释变量的影响，数据由二者交乘所得。

控制变量组：growthit为经济周期，采用实际经济增长速度表示，数据来源于《中国统计年鉴》。industureit为产业结构，代理指标为工业总产值在三次产业中的比重，用各省每年工业产值除以地区生产总值得出，数据来自《中国工业统计年鉴》。lnpatentsit为地区创新水平，用各省每年实际有效专利申请数量对数衡量，数据来自《中国科技统计年鉴》。budgetinvestit为政府干预强度，采用国家预算内城镇固定资产投资资金占地区生产总值比重表示，数据来自国家统计局。gygychanzit为工业国有产值比重，采用各省每年国有控股工业企业总产值占地区生产总值比重表示，衡量该地区经济发展中国有控股工业发展的作用，数据来源于国资委。relationshipit为政企关系，反映各省为企业发展提供的营商环境，数据来源于《中国市场化指数》。lnfixcapitalit为人均固定资本形成总额对数，数据来源于国家统计局。shxfit为社会消费水平，反映了各省内部的消费水平状况，用社会零售品消费总额除以地区生产总值计算得出，数据来自于各省统计局。nonstateit为各省每年非国有制经济发展情况表示，现有文献常用城镇非国有经济就业人数占城镇就业人数比重表示，但该指标仅仅反映就业方面。本文采用各省每年非国有经济发展综合得分表示，数据来源于《中国市场化指数》。FDIit为各省每年实际利用外资情况，由实际利用外资数与当地地区生产总值相除计算得出，数据来源于国家统计局。各指标缺失的数据采用该地区平均数来代替，各指标统计描述结果如表1所示。

四、实证结果与分析

考虑到进入21世纪以后，在“十五”、“十一五”、“十二五”期间我国工业经济发展取得的成就、非期望的环境污染产出、产能过剩全局性与长期性新特点、我国经济增长进入“新常态”阶段与进入高质量发展时期以及政府绩效考核方式转变，选取2001—2015年作为研究时段。鉴于面板数据可以研究对象的时间与空间差异特征、降低估计效率损失，本文基于2001—2015年全国30个省（除港、澳、台及西藏地区）构建面板数据。估计方法，先采用最小二乘估计（OLS）、固定效应模型以及随机效应模型估计，并且通过豪斯曼检验（Hausman）两两对比，检验结果发现随机效应模型估计更有效。因此，在全国层面单独估计异质性环境规制、经济目标及其二者交互项对产能利用率的影响时，采用随机效应模型进行估计，得到表2全國层面基准回归结果。由于我国东中西部经济社会发展状况存在明显差异，需要进一步研究东中西部回归结果是否存在差异。本文将北京、天津、辽宁、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南11省划为东部地区;将山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9省划为中部地区;将广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆10省划为西部地区（由于数据缺失，西藏地区未做考虑）。本文采用随机效应模型对全国及东中西部地区分别进行回归估计，得到表3。为了探究异质性环境规制对产能利用率影响的差异，分别选择命令型、费用型以及公众参与型环境规制估计其对产能利用率的影响，并且进一步研究全国层面与东中西部不同类环境规制作用效果是否存在差异，得到表4—表7。考虑到2011年我国经济增长速度放缓，并且在此之后呈现下降趋势，我国经济增长进入“新常态”。在中央政府引导下，各省政府也对经济增长目标设定做出调整，经济增长目标硬约束发生变化;并且，考虑到后工业时期我国经济进入高质量发展阶段，环境保护约束由污染物排放量的减少转变到环境质量的改善。因此，本文以2011年为时间分界点进行估计，检验是否存在估计结果的变化，得到表8。本文余下部分则分别汇报回归结果，并进行分析。

（一）估计结果与分析

由表2可知，在模型（3）—（6）中，采用随机效应模型分别估计地方政府经济增长目标、费用型环境规制及其二者交互项对产能利用率的影响;模型（3）与（6）估计结果显示，全国层面地方政府经济增长目标至少在10%水平上显著为正，但两个模型中估计系数绝对值大小存在差异，说明地方政府经济增长目标设定有助于提高工业产业产能利用率水平。在模型（4）中，单独考虑费用型环境规制的估计结果回归系数并不显著，模型（5）单独考虑二者交互项对产能利用率的影响也并不显著，而在模型（6）中，费用型环境规制估计系数在5%水平上显著为正，地方政府经济增长目标设定估计系数在5%水平上显著为正，费用型环境规制与经济增长目标的交互项系数在5%水平上显著为负，说明地方政府设定经济增长目标时，考虑环境规制的作用及二者相互作用时，与两者单独作用于产能利用率相比，存在一定差异。在模型（3）中，单独考虑地方政府经济增长目标对工业产能利用率的影响时，估计系数显著性较低;在模型（4）中，单独考虑地方政府费用型环境规制对工业产能利用率的影响时，估计系数并不显著，说明单独考虑二者对工业产能利用率的影响，效果并不显著。地方政府设定的经济增长目标尽管可以在一定程度上通过技术创新、供给侧结构性改革、扩大国际产能合作等综合措施起到提高工业产能利用率的作用，但受到行政绩效制度及晋升机制的影响，难以明显提高工业产能利用率。这也集中体现在环境规制失灵方面，单独考虑费用型规制无法起到提高产能利用率的作用，无法通过单独的费用型环境规制手段实现落后产能退市。而在模型（6）中，本文则集中反映考虑地方政府设定的经济增长目标与费用型环境规制，以及同时考虑二者之间的环境规制，提高了经济增长目标与费用型环境规制估计结果系数显著性水平，说明在考虑费用型环境规制约束下，地方政府经济增长目标的设定与费用型环境规制交互作用更加有利于提高工业产业产能利用率。但在模型（6）中，地方政府经济增长目标与费用型环境规制的交互项估计结果系数在5%水平上显著为负，说明了二者的交互作用并不利于提高产能利用率，并不有助于化解工业产能过剩，其原因可能是当前地方政府经济增长目标主要作用于费用型环境规制，受到地方政府之间竞争行为的影响，导致环境规制失灵。各省级地方政府与工业企业之间的政商关系，在同时考虑经济目标增长、环境治理，以及就业等社会综合目标，并且受到规制俘获等因素的影响，无法实现硬约束，经济增长目标放松了环境规制的作用，削弱了环境规制提高产能利用率的作用，从而难以起到提高产能利用率的作用。而二者交互作用过程中，受我国特色的政治集权财政分权的体制影响，在中央政府领导干部绩效考核新指标体系不明确、环境质量考核难落实、高质量发展难衡量的情况下，地方政府之间的竞争行为侧重点依然以经济增长为重点，竞争对象依然是能够“打包”带来资金、技术与管理的外商直接投资，竞争手段体现在地方财政支出侧重于为了招商引资而改善的硬件环境投资上来，以及地方政府之间环境规制采用“非完全执行”互动策略，地方政府之间的竞争行为并不有助于完善制度建设、改善资源配置效率，并且减少了环境治理该有的财政支出，甚至将环境规制作为地方政府之间竞争的筹码、招牌、工具，导致环境规制失灵，出现“逐底竞争”效果显著于“逐顶竞争”。因此，目前在地方政府之间竞争与模仿行为模式下，经济增长目标对费用型环境规制的影响，强于费用型环境规制对经济增长目标的约束作用，最终导致二者交互项并不利于提高产能利用率，不能体现环境产品的价值，导致工业产能投资依然过度;并且受到地方政府保护行为的干涉，落后产能难以及时推出市场，降低产能利用率。

控制变量组中：以实际经济增长速度为代理指标的经济周期对工业产量利用率的影响并不显著，反映了我国工业产能利用率周期性并不明显。以工业产业占地区生产总值比重为代理指标的产业结构显著提高了产能利用率水平，说明总体上工业产值的增加有助于提高产能利用率。以地区实际申请的有效创新技术专利水平总体上降低了产能利用率，其原因可能是长期以来技术创新水平的提高，扩大了工业生产规模，刺激了工业生产投资，急剧地增加了工业产能投资，而技术创新水平的提高明显滞后于工业生产规模扩张的速度，受到体制因素的限制落后产能又无法及时推出市场，最终导致技术创新水平的提高并不利于产能利用率的提升。以政府预算内投资占城镇固定资产投资比重为代理指标的政府干预降低了产能利用率水平，其原因可能是一方面政府干预影响了价格信号，从而扭曲了企业家行为，导致短期内相似工业产业投资急剧增加，另一方面政府干预也延缓了落后工业产能退出市场的时间。以国有控股工业产值占地方生产总值比重为代表的国有产权对产能利用率影响不显著。以政企关系得分为代表的政企关系对产能利用率影响不显著。以地区人均固定资产投资为代理指标的固定资产投资量提高了产能利用率水平，说明了2000年以来，政府主导的城镇化建设过程中，地方政府通过城市化建设提高了固定资产投资，带动了相关工业产业需求量水平，从而有助于提高产能利用率水平。以社会零售品消费总额占地区生产总值为代理指标的社会消费水平提高了产能利用率水平，反映了该地区社会终端消费水平的提高，有利于提高上游相关的工业产业产能利用率水平。以非国有经济得分为代理指标的非国有经济降低了产能利用率水平，其原因可能是非国有工业企业为了提高其市场竞争力、扩大市场份额、寻求政治庇护，民营企业在地方政府诱导以及与国有工业企业合作过程中，错误地判断市场趋势而过度投资于产能过剩的行业。以实际利用外资额占地区生产总值比重为代理指标的外资利用水平对产能利用率影响并不显著，其原因可能是实际利用外资对产能利用率的影響是多路径、综合的，导致最终结果并不明显。

分析我国不同地域核心变量回归结果的差异。与全国层面相似，地方政府经济增长目标均有助于提高产能利用率，说明在2000—2015年间地方政府经济增长目标的制定对提高我国工业产能利用率起到明显的作用，也间接地证实“竞争锦标赛”体制优越性的一面。东部地区费用型环境规制估计系数在5%水平上显著为正，与全国层面一致，说明东部地区费用型环境规制有助于提高工业产能利用率，而中西部地区费用型环境规制对提高产能利用率效果并不显著，其原因可能是相比于中西部地区，东部地区市场制度较为完善，技术水平较高，工业化程度较高，并且三次产业中服务业所占比重较大，费用型环境规制通过市场机制的调节机制较为成熟，加之产业结构比较合理，通过费用型环境规制提高工业产能利用率水平、去除落后产能的阻力较小，而中西部地区则相反。东中西部地区经济增长目标与费用型环境规制交互项对产能利用率影响的估计系数在5%水平上显著为负数，与全面层面一致，这反映出目前东西部地区广泛存在着由于地方政府之间竞争行为与互动策略的存在，经济增长目标阻碍费用型环境规制提高产能利用率、环境规制难以对经济增长目标形成硬约束的现象，以及政府干部绩效考核方式的转变还未起到激励地方政府高质量发展的作用。

（二）异质性环境规制估计

为研究不同类型环境规制对产能利用的影响，以及是否存在显著的地区差异，分别采用命令型环境规制与公众参与型环境规制来替代费用型环境规制指标，并且进一步深入研究三种类型环境规制分别在东部、中部与西部地区是否存在差异，实证回归结果如表4—表7。由表4可知，就全国层面而言，公众参与型环境规制及其与经济增长目标交互项对产能利用率的提升作用并不显著，这也反映了目前尽管公众环境意识提高，但公众参与仅仅作为一种独立的环境规制工具，而本应该作为非正式环境规制作用于整体经济的运行存在严重滞后性，其原因可能由于信访监督难以反馈与实际执行周期较长等。随着网络覆盖率的提高，新浪等新闻媒体对环境问题曝光率的提高，有助于提高环境规制硬约束，倒逼地方政府与环境部门调整产能结构、提高工业产能利用率。在表4模型（3）中命令型环境规制及其与经济增长目标交互项对产能利用率的影响并不显著，说明了命令型环境规制目前也无法起到提高产能利用率的作用，其原因可能是地方政府在环境问题治理过程中并不能够将法律法规命令型环境规制长期有效落实到保护环境产权，也不能够建立长效机制将命令型环境规制的实施与提高工业产能利用率结合起来。而在置换了公众参与型环境指标后，经济增长目标对产能利用率提高的作用由显著变成了不显著，这也反映了在一定时期内，公众参与型环境规制间接地弱化了经济增长目标对产能利用率的作用，而分别在以地方环境法规数、环境惩罚案件数为代理指标的环境规制的模型（2）、（3）中，地方政府经济增长目标对产能利用率的作用分别呈现出不显著与显著为正的回归结果，反映环境污染惩罚硬约束下，地方政府经济增长目标可以更显著地提高产能利用率，其原因可能是在环境质量硬约束明显增强前提下，由于环境惩罚容易实施并且地方官员有动力付诸于实践来作为环境绩效考核的指标，设定的经济增长目标依然有助于工业企业运转、提高产能利用程度，而法律法规的颁布与执行则存在明显长周期、效果不明显、执行难度大等特点，同时也会阻碍短期内经济增长目标完成与环境质量改善的兼顾。

为进一步验证异质性环境规制地区间差异性是否存在，本文对东中西部地区异质性环境规制分别进行回归估计，估计结果如表5—表7所示。在表5的模型（4）—（6）中，公众参与型环境规制、经济增长目标及其二者交互项对产能利用率的提高作用并不显著。这也反映了即使是在东部发达地区，考虑公众参与情形下的地方政府经济增长目标也难以起到提高产能利用率水平的作用。而模型（3）中，考虑以环境处罚案为代理指标的命令型环境规制，地方政府经济增长目标在5%水平上显著为正，与全国层面一致，体现了东部地区的稳健性。

由表6中的模型（4）可知，以人大提案为代表的环境规制及其与经济增长目标交互项分别在10%、5%水平下显著为正、负数，而地方政府经济增长目标对产能利用率的作用并不显著，说明中部地区人大提案对产能利用率起到了提升作用，但由于地方政府经济增长目标弱化了环境规制作用，最终二者交互项不利于提高工业产能利用率，这也验证了地方政府经济目标强作用于环境规制、导致环境规制失灵的稳定性。表6中模型（1）显示，中部地区费用型环境规制对产能利用率的影响并不显著，反映了中部地区考虑了经济增长目标后的费用型环境规制无法作用于直接提高工业产能利用率水平。

而表7西部地区异质性环境规制估计结果则反映出与东部及中部有一定的差异性。由表7中模型（1）可知，西部地区费用型环境规制与中部地区保持一致，经济增长目标显著提高了产能利用率，费用型环境规制对工业产能利用率的影响并不显著，以及二者交互项对产能利用率起到抑制作用。这在一定程度上反映了中部地区与西部地区在经济发展水平、产业结构等方面具有一定的相似度。但由表7中可以看出，在西部地区，尽管考虑公众参与型环境规制、以环境法案为代理的环境规制，政府制定的经济增长目标也起到了提高产能利用率的作用，反映出了经济发展水平存在差异的地方，地方政府经济发展目标在产能利用率水平中的作用差异。与经济发展水平较高的地区相比，经济发展水平较低的地区公众参与无法起到显著提高产能利用率的作用，但公众参与型环境规制以及法律法规并不会对经济增长目标制定提高产能利用率起到较强的抑制作用，因而经济欠发达地区的经济增长目标依然起到提高产能利用率的作用;而经济发展水平较高的地区，公众参与到环境治理程度较深、范围更广、方式与手段更全面，因而公众参与对经济增长的影响程度较大，短期内抑制了地方政府经济增长目标对产能利用率的提升作用。

（三）进一步的探索

由于我国经济在2011年以后由高速增长转变为中高速增长，同时，我国经济增长面临的环境硬约束日趋明显，而且中央政府对地方政府官员绩效考核方式目标等发生一定的转变。因此，本文以2011年为时间节点，将样本分为两组进行回归，检验该时间点前后是否存在异质性。由估计结果表8可知，在2011年前后，地方政府经济增长目标、环境规制及其二者交互项回归结果并没有发生实质性变化。这也在一定程度上反映出，尽管中央政府对地方政府官员绩效考核方式发生了一定的转变，经济增长目标受环境质量硬约束更明显，但地方政府通过“层层加码”设定的经济增长目标具有两面性，一方面经济增长目标在一定程度上起到了提高产能利用率的作用，有助于化解产能过剩;另一方面，政府设定的经济增长也在一定程度上降低了环境规制对产能利用率的提升作用，甚至导致环境规制失灵现象的发生。而地方政府经济增长目标与环境规制的作用更多地体现在抑制后者，而环境规制对地方政府经济增长目标设定的作用较弱，甚至因环境目标不独立而沦为地方政府之间竞争“物质流”的工具。同时，这也反映出地方政府仅仅将规制作为环境污染治理的工具，并未将其作为反映环境资源价格、引导落后产能退市的有效机制。因此，地方政府在环境规制执行过程中往往简单、短视地将环境规制作为可以带来降低环境污染物排放量的工具，而并未将环境规制引导到经济增长、环境治理与产能利用提高的长效机制中。

五、结论与启示

为实现经济高质量发展，促进产能过剩治理，我国经济就必须转变经济发展方式，提高工业资源配置效率，实现绿色发展。本文基于2001—2015年全国30个省数据构建短期面板数据，研究此期间地方政府经济增长目标、异质性环境规制及其二者交互项对工业产能利用率的影响。研究结论如下：（1）地方政府经济增长目标显著地提高了工业产能利用率水平，并且在全国层面与东中西部地区都显著存在;地方政府经济增长目标对工业产能利用率的影响受异质性环境规制的调节，在全国层面与东部地区的费用型和命令型环境规制调节下，经济增长目标有助于提高工业产能利用率，中西部地区则不明显;而在公众参与型环境规制调节下，全国层面与东中部地区的经济增长目标对工业产能利用率的影响并不显著，西部地区则呈现显著促进作用。（2）异质性环境规制对工业产能利用率的影响不仅随环境规制类型变化而不同，而且环境规制有效性呈现地区差异性。全国层面与东部地区，费用型环境规制显著提高了工业产能利用率，而中部与西部地区费用型环境规制对工业产能利用率的影响并不显著;命令型环境规制在全国层面、东部与中部地区则不显著，西部地区只有环境处罚型环境规制显著提高了工业产能利用率水平;公众参与型环境规制对全国地区与东中西部地区工业产能利用率的影响并不显著，说明公众参与型环境规制的作用比较微弱，并未渗透到提高工业产能利用率的经济系统中。（3）在全国层面与东中西部地区，地方政府经济增长目标与费用型环境规制的交互项对工业产能利用率起到显著地抑制影响，不利于工业产能过剩的治理;在全国层面与东中部地区，地方政府经济增长目标与命令型环境规制交互项对工业产能利用率的影响并不显著，只有西部地区经济增长目标与环境处罚的交互项显著降低了工业产能利用率;而经济增长目标与公众参与型环境规制之间的交互项在全国层面及东中西部地区对工业产能利用率的影响都不显著。由此可知，地方政府经济增长目标与环境规制之间并不协调，二者相互作用强弱程度、正负作用并不协调;地方政府经济增长目标对环境规制的作用较强，且容易导致环境规制失灵，最终不利于工业产能利用率提升;环境规制对经济增长目标的作用较弱，不同类型环境规制也起到抑制经济增长目标的作用，并且存在一定的地区差异。（4）2011年我国进入经济新常态前后，各核心变量的估计结果并没有明显变化。

通过上述分析，提出以下建议：（1）转变对地方政府行政官员绩效考核方式，由经济增长目标绩效考核转向增加环境保护硬指标考核，进一步转向实现高质量发展考核，突出科学发展观，引导地方政府行政官员由“经济增长锦标赛”过渡到“环境保护锦标赛”，逐步转向“高质量发展锦标赛”。在“十一五”规划明确了8个约束性指标。其中，到2010年单位国内生产总值能源消耗要比“十五”期末降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%、耕地保有量保持1.2亿公顷这三个约束性指标，要分解落实到各省、自治区、直辖市，并纳入各地经济社会发展综合评价和绩效考核。而《党政领导干部考核工作条例》中对党政领导干部的考核内容转变为“落实新发展理念，突出高质量发展导向，构建推动高质量发展指标体系，改进推动高质量发展的政绩考核”，来引导与激励地方政府行政官员落实“五大发展理念”，协调经济增长与环境保护的关系，用高质量发展经济目标正向引导环境规制，用环境规制反映土地、水与大气等产品环境附加价值、用环境约束目标促进工业产能利用率提升，借助市场机制加快出清落后工业产能，从而实现高质量发展、环境保护以及提升工业产能利用率多重目标的一致性。（2）因地制宜提出有效的环境规制组合，提高地方政府环境规制实际执行能力。环境规制并不独立于经济发展之外，而是整个经济发展过程中的一部分。由实证研究结果可知，费用型环境规制对提升工业产能利用率具有普遍作用，因此各地方政府需要进一步加强监督落实费用型环境规制调节环境资源的作用;而命令型环境规制对工业产能利用率的作用存在地区差异性;公众参与型环境规制对工业产能利用率影响不显著。因此，地方政府一方面需要加强环境规制立法强度，提高环境规制条例的适用性，同时提高环境惩罚与环境执法的力度;另一方面，完善环境信访制度建设，扩大公众参与环境监督的途径，加强环境信访披露制度以及环境黑名单制度。对于环境黑名单上的企业，地方政府强制实行行业准入，并且按照产品环境污染程度，提高环境产品征税标准。（3）将环境规制与经济增长目標和提高工业产能利用率相结合，建立环境规制正向作用于经济增长和工业产能利用率提升的机制，借助技术创新水平的提高，引导经济增长、环境治理以及工业产能利用率提升三者目标统一。

参考文献：

[1] Tiebout C M. A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy， 1956， 64（5）：416-424.

[2] Qian Y， Weingast B R. Federalism as a Commitment to Perserving Market Incentives[J]. Journal of Economic Perspectives， 1997，11（4）：83-92.

[3] 薄文广，徐玮，王军锋.地方政府竞争与环境规制异质性：逐底竞争还是逐顶竞争？[J].中国软科学，2018（11）：76-93.

[4] 杨振兵，张诚.产能过剩与环境治理双赢的动力机制研究——基于生产侧与消费侧的产能利用率分解[J].当代经济科学，2015，37（6）：42-52，123-124.

[5] 邵帅.环境规制的区域产能调节效应——基于空间计量和门槛回归的双检验[J].现代经济探讨，2019（1）：86-95.

[6] 贠杰.政府治理中“层层加码”现象的深层原因[J].人民论坛，2016（21）：22-24.

[7] 张鸣.与“层层加码”相伴而生的“層层掺水”[J].人民论坛，2016（21）：28.

[8] 唐任伍.形形色色的“层层加码”现象[J].人民论坛，2016（21）：12-15.

[9] 余泳泽，潘妍.中国经济高速增长与服务业结构升级滞后并存之谜——基于地方经济增长目标约束视角的解释[J].经济研究，2019（3）：150-165.

[10]周黎安.“官场+市场”与中国增长故事[J].社会，2018，38（2）：1-45.

[11]周黎安，刘冲，厉行，等.“层层加码”与官员激励[J].世界经济文汇，2015（1）：1-15.