欧洲机场发展特征对我国机场建设的启示

□ 中国民航工程咨询有限公司 杨伟娜 中国民航管理干部学院 宋 丽 青岛国际机场集团有限公司 高占华／文

欧洲民用机场发展情况

目前，欧洲主要机场已经多数实行了企业化运作，在机场层面上和机场具体业务层面上，机场的运营方式都是一致的，即实行企业化、商业化运营。在欧洲的机场公司中，机场在公司层次或者具体业务层次上，都是由公司自己决定经营方式。

当前，欧洲主要大型机场的股权情况如表1。

为了保障机场资源的供给公平，欧盟出台并不断完善制度，从机场建设、时刻分配、地勤服务和机场收费四个方面强化对机场发展的资源保障。夫（杜塞尔多夫国际机场、科隆/波恩机场、门兴格拉德巴赫机场）、意大利罗马（菲乌米奇诺机场、钱皮诺机场）、瑞典斯德哥尔摩（阿兰达机场、布罗马机场）、挪威奥斯陆（加勒穆恩机场、桑讷菲尤尔机场）、土耳其伊斯坦布尔（阿塔图尔克国际机场、萨比哈格克琴国际机场）等多个地区和城市都呈现出机场群发展和运行的趋势（见图1）。

表1：欧洲主要大型机场股权情况

欧洲机场当前整体特征

（一）机场集群化发展

在世界机场群中，欧洲以伦敦机场群和巴黎机场群最为著名，逐步形成了以千万级以上机场为核心的多个机场群发展态势。

伦敦（大伦敦地区）是全球主要的金融中心和国际化大都市，其机场群包括5个民用运输机场，分别是希思罗、盖特威克、斯坦斯特德、卢顿和伦敦城市（London City）机场。伦敦机场群是运作比较成功的“一主多辅”互补发展模式的多机场系统。

巴黎机场群主要包括戴高乐机场、奥利机场和布尔歇机场。目前戴高乐机场是巴黎的门户运输机场，奥利机场是巴黎历史最悠久、规模仅次于戴高乐机场的民用运输机场，布尔歇机场是欧洲最大的公务机机场，也是巴黎航空展览地。目前，由巴黎机场集团统一管理戴高乐、奥利及布尔歇三个机场。

此外，欧洲地区的英国曼彻斯特（曼彻斯特国际机场、利物浦雷侬机场、利兹/布拉德福机场）、意大利米兰（摩尔彭萨机场、利纳特机场、Orioal Serio机场）、德国柏林（泰格尔机场、滕伯尔霍夫机场、舍讷费尔德机场）、德国杜塞尔多

（二）建设资金多渠道

企业化运作的机场，其建设资金主要来源为债券、欧洲投资银行贷款、进出口银行贷款、商业票据等。然而，并不是对所有机场都实行私有化，由企业运作，其中欧洲大中型机场和有盈利能力的小型机场进行了私有化，仍然有部分小机场由政府投资并管理。2014年，欧洲委员会通过了新的航空部门国家援助准则。这些新规则旨在确保位于有特定航空运输需要的地区的机场可以获得公共资金。这些规定还意味着，机场和航空公司的公平竞争环境得以维持，纳税人的钱得到公平使用。

除了确保航空系统有适当的基础设施，以便能够在必要时满足增长和需求，履行其经济和社会作用外，机场还是航空链中确保整个航空系统安全和保障的一个重要环节。因此通过“连接欧洲设施”（CEF）计划，欧盟2014～2020年预算中有262.5亿欧元用于共同资助重要的交通项目。这项政策旨在缩小成员国运输网络之间的差距。

（三）经济带动作用大

欧洲航空业是欧洲经济中表现最好的部门之一，是世界领先的行业。每年有约9亿名航空旅客往返于欧盟和欧盟内部，占世界市场的三分之一。目前，有近10亿名旅客通过450个欧盟机场出发或到达，是1992年的近3倍多。机场是航空系统的重要组成部分，也是欧洲单一天空和SESAR计划的关键组成部分，对欧洲经济的凝聚力也越来越重要。2015年，欧洲机场理事会（ACI Europe）的一份分析表明，机场对欧盟经济的总体影响为4.1%。

机场在航空公司向欧盟内部和更远地区的乘客和货运客户提供的连通性方面发挥着中心作用。机场本身也越来越被视为经济增长的引擎。2015年，国际机场理事会（ACI）估计，整个欧盟机场和航空相关活动的经济影响总额为3380亿欧元。欧盟委员会最近的一项研究估计，多达200万人直接受雇于欧盟航空部门。总的来说，欧洲航空部门支持550万个工作岗位。

（四）大机场严重拥堵

根据欧洲管制局的数据，到2035年，由于运力短缺，欧洲机场将无法容纳大约200万个航班。每天将有20多个机场以满负荷或接近满负荷运行6小时或以上，而2012年只有3个机场，导致与机场相关的平均每班航班延误5～6分钟。据估计，到2035年，无法满足需求的经济成本约为43.4万至81.8万个就业岗位，欧盟层面的年GDP损失在280亿至520亿欧元之间。

这些对机场“运力紧缩”的预测显示，尽管机场网络发达且广泛，但欧洲许多主要机场严重拥堵，使欧盟航空系统未来的可持续增长面临威胁。与此同时，欧洲其他机场使用不足，产能过剩。

欧洲机场2050年发展愿景

本世纪初期，欧盟认为在全球范围内，航空交通预计将以接近每年4～5%的速度增长，中东和亚洲的增长率将更高。欧盟提出到2050年，旅客和货物应能享受到高效、无缝的旅行服务，其基础将建设一个与其他运输方式完全融合、与世界其他地区连接良好的弹性航空运输系统。

（一）总体发展愿景

在全球范围内，实施两大发展目标：保持全球领先地位和服务社会需求。

保持全球领先地位方面：提供最好的产品和相关航空运输服务；由强大的航空网络支持以及平衡的监管框架支撑的欧洲航空全球竞争力；最大限度提高航空业的经济效益贡献与创造价值；吸引最优秀的人才。

服务社会需求方面：满足社会和市场需求，提供充足的可持续、可靠和无缝连接的客货运输；支持欧洲联盟及其邻国和伙伴；以非交通如新飞行控制启用的空中应用技术等方式满足社会需求；保护环境，使用可持续能源；确保安全和非侵入性的安全；为高质量发展和欧洲的技术发展提供机会。

（二）基础设施建设

为所有类型的航空运输、商业和非商业建立地面基础设施。包括主要枢纽、二级机场和直升机场等，所有这些实现多式联运中无缝连接。专用车辆为进入机场提供便利。提高传统枢纽机场的利用率。使用高效的操作和超静音飞机缓解延误。通过单一天空计划、SESAR、后续计划、与全球其他ATM系统的连接和新型飞机的使用使拥挤机场不再是发展瓶颈。

实现快捷、舒适的出入机场。通过联运连接，特别是航空和铁路的无缝衔接，在乘客便利性和可持续性发展方面提供双赢。基于新的理念改进机场的设计、流程和服务，实现高效发展。机场运营对天气和其他干扰具备强有力的抵抗能力。飞行计划、飞机尺寸和基础设施得到优化，并在必要时增加以满足需求。新的运营商从通用航空细分市场发展而来。旅客和货物实现无缝运输（门到门）成为常态。

对我国机场建设的启示

（一）优化资源配置，实现机场群协同发展

首先，借鉴欧洲机场企业化运营中资本的纽带作用，充分优化资本资源，搭建机场群内发展主体间的命运共同体，实现机场群协同发展。对于机场群发展建议通过资本的纽带支持航空相关企业之间的资本连接，发挥资本纽带作用将机场群利益结盟，避免机场群间的过度竞争，创新各层面合作的模式，自发形成相对差异化的竞争战略。有效解决区域内机场间的无序竞争与定位模糊问题，从而推动区域内机场群的共同发展。民航局局长冯正霖强调，打造世界级机场群的关键在于统筹协调，要积极整合各参与主体的力量，充分实现目标同向、措施一体、优势互补、合作共赢的协同效应。当前，我国机场群在隶属关系上难以实现统一管理。机场群涉及的范围越大，各机场服务范围重合度越低，管理方式上越呈现多样化。在这种情况下，更加剧了机场群内机场间的竞争。为了促进机场群的合作关系，借鉴欧洲机场管理过程中对时刻、资本等资源性要素的管理，建议从顶层设计上着眼资本、时刻等方面的资源配给优化统筹，例如通过资本运作、合作、合资等方式参股其他机场，以资本的纽带搭建机场、机场管理公司、航空公司之间的关联关系，形成利益共同体，从而成为发展共同体。只有在共同利益面前，才有群体利益最大化的可能。通过资本纽带，鼓励航空公司参股机场，机场和基地航空公司命运相济共同发展，制定高度契合的发展战略，这有利于世界级航空枢纽的打造，同时对中小机场发展也提供了资源保障，也有利于降低市场波动时航空公司战略转移对机场发展的损害。

其次，营造公平合理机制配给时刻资源的发展氛围。目前我国正在进行时刻资源配置的改革。时刻资源配置要兼顾各机场需求、发展趋势、机场群的配置比例等各种要求，一方面要避免过度同质化竞争，另一方面要避免资源浪费。例如，机场群内繁忙机场时刻资源供求矛盾突出，可通过时刻配置的调整，将时刻调整至机场群内的非繁忙机场，并配合地面的综合交通体系的提升，多手段实现机场群的协调发展。

最后，航权分配应考虑政府资源的配置。对于国际运量占比不高的机场，特别是国际转国内的旅客比例很低的地区，建议首先集中在一个机场开展国际运输。

（二）改革管理体制，提高机场的管理水平

我国机场属地化改革后，大部分地方政府接手机场的管理，机场的投资主体、管理模式也都发生了相应的变化，机场开始实行企业化运作。目前，国内运输机场产权隶属关系包括民航局所属（首都机场和西藏自治区机场）、地方政府所属（省级政府所属和地市级政府所属，如上海机场、厦门机场等）、航空公司控股（海航集团控股的海口机场）等；国内运输机场运营管理模式有省机场集团管理模式（如云南机场集团有限责任公司）、跨省机场集团管理模式（首都机场集团公司）、省会机场公司管理模式（如江苏、山东、河南）、市属机场公司管理模式（如深圳、无锡等机场）、航空公司管理模式（海航集团管理海口、三亚等机场）。另外从融资模式看，还存在机场合资和上市两种模式。目前已与境外合资的有杭州萧山机场、西安咸阳机场、南京禄口机场、深圳宝安机场等。上市的机场公司有首都机场和海口机场在香港上市，厦门、上海、广州、深圳4个机场在国内A股上市等。

国内现有的机场管理体制存在机场及机场管理机构定位不清、部分机场并购托管背离改革初衷、支线机场“负债建设、亏损运营”现象突出、属地化管理后政府职责不明、宏观协调不足等问题。机场作为民航业三大主体之一，其管理体制、运营模式直接影响着机场的建设发展和安全运营，更影响着机场对区域经济社会发展战略作用的发挥。建议借鉴欧洲机场发展和管理模式，以“机场主要服务航空公司和客货、提高机场运行效率、充分发挥机场对地方经济发展的带动和激活作用”为根本出发点，以破解目前管理体制弊端为主要任务，改革机场管理体制，优化民航系统各地区管理机构建设，进一步明确地方政府在机场发展中的主体责任和相关职能。

首先，明确民用机场的属性定位。准确把握机场的定位，需要解决两个层面的问题：一是对机场本身属性的定位，坚持机场社会公益性基础设施定位。二是对机场管理机构的定位，确定合理的机场经营管理模式，适应实际情况和环境，促进发展，提高效率；便于政府管理部门科学制定经济调节政策，实现机场社会效益最大化。

其次，理顺机场管理体制、鼓励运营模式多元化。一是适当鼓励省机场集团管理模式，以省（区、市）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营是机场属地管理体制改革提倡的主要模式。实现跨省机场集团管理模式下的机场所有权和管理权分离。二是对于实行跨省管理的机场，可以考虑将机场所有权和管理权分离，所有权保留在本省（区、市），管理权可以根据实际情况委托国内外专业的机场管理公司进行自主经营。一方面由于拥有机场产权，地方政府投资建设机场的积极性不会被消弱，能够保证机场改扩建和安全建设的资金投入；另一方面，委托更优秀的机场管理公司管理机场，有利于充分发挥机场管理公司的专业优势，鼓励公平竞争和经营，可以提升机场的运营效率和管理服务水平。三是加强对航空公司管理机场模式的监督。航空公司管理机场，首先涉及的是公平问题。机场和航空公司作为民航分工不同的两大市场主体，分离运营是符合民航市场发展需要的。在世界航空发达国家，航空公司拥有或者管理大中型机场的情况也非常少见。因此，从遵循市场规律、维护民航市场公平性的角度来看，航空公司不应拥有、管理、或者实际控制大中型机场。四是严格管控和规范机场的合资和上市。回顾近些年我国机场合资与上市的时间，从国家利益和国内机场自身的利益看，大型机场合资或上市存在与国家鼓励外商投资的指导原则相悖、合资与上市机场容易造成股东的经济利益与机场的公益属性产生冲突、存在国有资产流失等问题。在世界民航发达国家，机场上市的情况也不多。美国目前还没有一家机场是上市公司，即使合资也只是针对机场的一部分业务。英国机场集团是机场上市的代表，但其已于2006年从伦敦交易所退市。可见，这些国家对机场合资或上市问题，都采取了非常慎重的态度。建议结合我国民航的实际情况，研究修订与此相关的行业政策和规定，对大型机场的合资或上市以慎重和谨慎的态度应对。

最后，明晰政府职责，强化政府的管理和协调。我国民用机场管理体制已发生较大变革，其法律的制度建设已无法适应机场运营管理中的实际要求。现有的法律制度对于在市场原则下，民用机场管理机构的分工和职责、如何规制民用机场市场化的公共风险、规范相关各方的市场行为、消除利益冲突、评估社会效益等深层次问题，都未做出规定，也没有出台后续的法律法规和规范性文件。政府应该在改革过程中以及市场化完成后，承担起必要的责任和义务，通过制定政策和有效监管来发挥积极作用。

（三）创新管理思路，提供充裕的发展空间

我国大型机场都面临资源配给的瓶颈，特别是空中资源，对发展世界级机场群和建设枢纽机场形成极大掣肘。打造世界级机场群必须破除资源制约难题，否则地面上机场设施将难以充分发挥作用。当前我国最繁忙航路正是连接京津冀、长三角和粤港澳大湾区的航路，已经严重制约世界级机场群的发展。航路的优化和资源供给涉及到空域划设、管理与使用、军民航协调、空管技术应用等多方面的内容，技术和管理等方面都需要完善和提升，特别是管理方面。

借鉴欧美先进实践与经验，我国机场和机场群管理方面具有较强的“后发优势”。立足于世界级城市群建设的目标，以提升国际航空枢纽功能和国际竞争力为引领，我国机场和机场群的建设和发展，需要从国家战略的高度，整合中央政府、行业政府、地方政府、机场集团及各发展主体等各级政策资源，进一步强化行业统筹决策职能，引导并规范各级政府和利益相关方的发展意愿与支持政策，为机场发展提供更加充裕的发展空间。

首先，民航部门结合机场和机场群发展特点，加强分类管理。民航部门通过修订或制定相应市场规则，促进差异化管理，提升市场管理的精细化水平。比如机场建设费，无论票价数千元的长航线旅客还是票价数百元的支线旅客，均按照固定标准收取，不利于扩大支线运输市场。又如机场向航空公司收取的旅客过港服务费，按现行收费政策，航程越长，单程票价越高，旅客过港服务费占票价的比例越低；航程越短，单程票价越低，旅客过港服务费占票价的比例越高。而对于低成本航空所需的低成本设施的投资、建设与收费，应有专门的有利于低成本发展的政策。对于类似问题，民航主管部门应当调整有关政策，促进机场多样化、差异化发展。

其次，机场建设融资要鼓励多元化。对于枢纽机场和非枢纽机场、机场中非民航专业设施，鼓励和引导多种融资渠道共同投资参与建设，支持民间资本宽领域、多方式投资民航业，加强对民间投资的服务、指导和规范管理。如鼓励民间资本投资航站楼、商业设施、停车场、客运服务等，解决政府投资机场的融资问题。

最后，在地方政府的财政税收政策与促进贸易便利化的手段方面，包括财政补贴与支持、税费减免与优惠、人才吸引计划、海关与检验检疫策略、物流基础能力与服务效率等，引导其与各机场的定位与网络布局相配套；城市规划及功能融合方面，借助国家推进“多规合一”的改革措施，引导地方政府将机场产业区的规划融入城市群规划和机场群规划，乃至区域经济规划的整体。以长三角、珠三角各省市各类经济战略合作为依托，从更高层面上实现机场的高质量发展和打造世界级机场群。