成渝地区双城经济圈航空枢纽经济协同发展的对策建议

□ 重庆机场集团有限公司 张 瑞 重庆交通大学 张海川／文

成渝地区双城经济圈地处长江经济带上游地区，是西部大开发的战略支撑带，是国家内陆开放形成新格局的战略腹地。习近平总书记在中央财经委员会第六次会议中强调“要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”。2019年8月，国家发改委印发《西部陆海新通道总体规划》，将重庆定位于通道物流和运营组织中心，成都定位于国家重要商贸物流中心，西部陆海新通道将协同衔接长江经济带，形成通道引领、枢纽支撑、衔接高效、辐射带动的区域发展新格局。航空运输是高端资源要素和高货值产品的快速流动通道，是保障国际供应链稳定的关键一环，必须构筑分工合理、协作高效的成渝地区多机场系统作为重要枢纽支撑，同时强化航空枢纽经济对区域经济发展的引领带动作用，推动成渝地区双城经济圈的高质量发展。

根据《全国民用运输机场布局》，2025年成渝地区将建成27个民用机场（见表1），重庆都市区和成都都将构建“一市双场”运行格局，保障能力进一步增强。2019年，成都双流机场和重庆江北机场的旅客吞吐量全球排名分别是25位、48位，均进入全球50强，两者吞吐量之和超过亿级。成渝机场群完成货邮吞吐量110.7万吨，较上年增长3.9%，占全国货邮总量的6.5%，占西南地区货邮总量的63%。然而，成渝机场群深处西部内陆，与昆明和乌鲁木齐机场相比，并不具备塑造国际航空枢纽的“独特地理区位”，由成渝地区双城经济圈所塑造的综合交通优势、腹地经济支撑以及全球服务网络，将成为成渝建设世界一流机场群的重要支撑。

表1：成渝地区民用运输机场布局（2025）

航空枢纽经济的内涵和必要条件

（一）航空枢纽经济的内涵

航空枢纽经济是以机场和城市为载体，依靠开放型综合通道网络的集散功能，在城市和经济腹地范围内吸引并配置人才、资金、信息、技术等资源要素，从而形成“单极”或者“多极网络”经济发展格局、由点到面的特定区域经济形态。国际航空枢纽服务网络通达全球，可以集聚全球资源要素在航空枢纽经济区范围内配置，是建设全球城市和实现开放发展的必要条件。航空枢纽经济以发达的综合交通运输为基础，能够形成资源要素集聚和辐射，催生临空经济布局，支撑电子信息、生物医药等新兴产业发展，为城市现代产业体系重构和创新发展注入新血液。

（二）航空枢纽经济的必要条件

航空枢纽经济发展，是以发达航空枢纽体系和综合交通集疏运网络为基础，依托广阔的经济腹地和完善的综合配套服务，形成航空指向性产业和航空运输支撑产业集群。其形成和发展必须具备以下一些基本条件：

第一，完善的综合交通网络和物流服务体系。航空枢纽尤其是国际航空枢纽必须具有完善的交通基础设施、发达的交通运输网络和便捷的联运换乘条件。包括现代化公路网络、港口码头、国际水准的机场及航空货运设施、客货运轨道运输线，还要有充足优良的物流运输条件和完备的口岸功能等。稳定完善的全球航线网络和物流信息网络能够沟通各地之间的货源、运力、交通、仓储、口岸报关查验信息等，最大限度地优化物流运输过程，实现物流合理化、高效化。

第二，合理的临空经济布局和发达的航空经济腹地。航空枢纽经济一般依托国家或区域经济中心城市，这些城市由于地理区位等原因具备综合比较成本优势从而形成枢纽，具有较强的经济实力和广阔的经济腹地。同时，航空枢纽经济依托城市一般拥有发达的代理、信息、金融、结算、保险、仲裁、理赔等行业，金融等综合服务业能够形成对枢纽的强有力支撑。

第三，具有企业和人才支撑以及良好的发展环境。实力强大的航空公司和物流快递企业是航空枢纽发展的最有力保障，包括专业化的航空和物流人才，他们是推动航空枢纽形成发展的组织者、实施者。另外，政府对行业的超前定位、体制机制理顺、政策大力扶持，以及配套设施、法规体系的健全完善等，都是航空枢纽必备的发展环境。

成渝地区航空枢纽经济发展的现实基础

（一）骨干综合交通运输网络逐渐成形，但缺乏高效衔接的航空枢纽辐射网络

根据《成渝城市群发展规划》，成渝地区将以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干的综合交通运输网络，支撑引领“一轴两带双核三圈”城市群空间格局。但航空枢纽高铁网络还不健全，没有真正意义上实现成渝两地间空铁联运，铁路网和航空枢纽间存在两端或中间“一公里”问题；成渝中部腹地城市群网络联系偏弱，存在高铁尚未开通和断头路等问题。在客货运服务方面，一体化、联程化服务设计较少，中间环节导致换乘和联运效率低。空空中转问题中，长距离航站楼旅客和行李捷运系统不够完备，机场运行机制还需要进一步优化设计。

（二）成渝地区是西部地区重要增长极，但航空枢纽存在产业趋同和腹地重合问题

2019年，重庆实现地区生产总值23605.77亿元，四川46615.8亿元，其中成都17012.65亿元，占到四川GDP的36%。川渝经济总量占到西部12省份的34.2%，占到西南4省的63.7%，是西部地区重要的增长极。从已经布局的主导产业看，成都构建了电子信息、装备制造、医药健康、会展经济、现代物流为主导的产业体系，重庆也正在加快推动汽车、摩托车、生物医药、消费品传统产业的迭代升级，壮大“芯屏器核网”全产业链，两地在电子信息、装备制造、生物医药/医药健康以及汽车制造领域存在产业趋同的问题。另外，渝西川东到达成渝航空枢纽的距离较为接近，且成渝两地直线距离仅为250公里左右，两者经济腹地重合。产业趋同和腹地重合使两地在产业、人才、政策等方面竞争大于合作。

表2：成渝两市部分航空运输关联产业规模

（三）成渝航空枢纽货运航线通达各州，但货运规模偏低且航线服务网络存在竞争

从成渝两地国际航线布局来看，成渝两地在东南亚、欧洲、东北亚市场布局密集，未来市场面临竞争。2018年，成都规划 14 条国际（地区）航空货运航线，其中欧洲 4 条、北美 3 条、东南亚 2 条、东亚 2 条、中东 1 条、港台地区 2 条；重庆拥有航空货运航线12条，其中欧洲6条、澳洲/北美1条，东北亚/南亚1条、印度/非洲1条，港台地区3条。从航空货运规模来看，由于缺乏足够的经济腹地支撑，2019年成渝货邮总量之和为118万吨，仅占全国的6.9%，距离上海（浦东）、北京、广州差距较大。

成渝机场群协同推进航空枢纽经济发展的建议

未来成渝地区将形成典型的多枢纽机场群系统，必须通过合理定位和错位发展来实现“1+1>2”的协同效应，共同构筑成渝世界一流机场群，做大航空客货市场“蛋糕”，通过集聚高端要素资源和布局航空指向型、航空运输支撑型产业，更好支撑成渝地区双城经济圈高质量发展。民航局主要领导在“2017中国民航发展论坛”上指出，“机场群”是以协同运行和差异化发展为主要特征的多机场体系，合理的分工定位是打造世界级机场群的前提，优化航线网络结构是打造世界级机场群的基础，改善保障资源条件是打造世界级机场群的保证，发挥协同效应是打造世界级机场群的关键。

（一）壮大成渝双城航空枢纽，推动机场“平台经济”发展

根据民航局出台的《中国民航四型机场建设行动纲要（2020-2035年)》（以下简称“《纲要》”），从2021年到2030年，为四型机场建设的全面推进阶段。成渝两地机场按照《纲要》要求，增强基础设施、空中交通和枢纽服务保障能力，搭建好航空功能性平台，推动“基地经济”、“平台经济”发展。

表3：2019 年国内机场旅客/货邮吞吐量情况

一是搭建好基础设施建设平台。2017年2月，习近平总书记在调研北京大兴国际机场建设过程中指出“新机场建设是我们国家发展一个新动力源”，“北京新机场建设要为我国基础设施建设打造样板”。航空枢纽作为基础设施建设平台，必须推动机场扩容以满足航空运输发展的需求，谋划好机场区域土地使用和产业功能区布局。建议加快成都天府机场建设以及重庆江北机场扩能建设项目进度，谋划重庆新枢纽机场布局建设，统筹全局布局成渝民用机场和通航机场体系，发挥好基础设施建设平台主体的作用。

二是建设好机场运营品质平台。加强运营服务保障能力，建设四型机场，做好航空运输服务保障，始终将安全放在第一位，强化对航站楼以及路侧、空侧的运行管理，提升枢纽机场中转旅客服务，全力保障航空货运发展，鼓励大型航司在成渝两地设立货运中转站。创新区域一体化航空服务产品，提升成渝机场群航空服务质量和竞争力。加强多方投入资金保障能力，拓展机场公司多元化融资渠道，探索企业债、融资租赁、资产证券化、产业基金等融资手段，优化资产组合，推动枢纽机场上市。加强流量经济转化能力，利用好机场人流、货流、飞机流三大“价值流”，发挥好机场作为城市窗口的价值增值和推介平台的作用，积极借鉴新加坡樟宜等先进机场商业模式，打造基于机场的商业生态体系，将“流量”转化为“经济”。

三是组织好入驻企业发展平台。2020年3月，李克强总理主持国务院常务会部署进一步提升中国国际航空货运能力，支持各种所有制航空货运市场主体发展。国家发改委明确表示支持拥有全货机机队的专业化航空物流企业入驻机场。机场是航空公司、快递企业、货代公司的发展平台，建议做好本土企业培育，包括基地航司、物流企业、货代公司等，扩大区域市场影响力，逐渐拓展全球服务网络；同时积极引进国际化货运市场主体，加强与联邦快递、DB辛克等国际物流服务企业合作，直接接入全球物流服务网络。

（二）集成枢纽网络物流资源，推动城市“临空经济”发展

一是建立客货“空地联运”体系。建议将高铁干线引入机场，增强辐射周边主要城市的能力，同时搭建成都与重庆机场间的铁路通道以强化机场协同能力。双流机场目前已接入成绵乐城际铁路，在建天府机场实现了公路、地铁、机场快线、高铁“零距离”换乘，天府机场高铁站按照2台6线布置，将有多条高铁线接入。建议重庆江北机场和建设新机场，接入高（快）铁线路，开行跨线列车，辐射黔北、湘西、川东北等地区，同时协同保税港区规划建设枢纽东环线古路站与机场货运站之间的快速通道，解决“中间一公里问题”。

二是推动口岸物流服务一体化建设。在物流枢纽建设方面，根据《国家物流枢纽布局和建设规划》，成渝两地定位中均包括空港型物流枢纽，建议“十四五”期间推进国家级物流枢纽的申报和建设工作。在口岸一体化建设方面，搭建“空公水铁”互联互通的全方位、立体化口岸服务体系，建立口岸间联动作业机制，建议以“公路甩挂+海关专用道”等形式率先实现口岸间的联动。积极推进国际贸易“单一窗口”管理服务体系，推动成渝两地建立一体化大通关机制，探索电子口岸和智慧物流信息平台融合发展，实现成渝两地信息共享监管互认，深度促进贸易便利化。

三是推动临空经济区港产城融合互动发展。数据显示，每100万旅客将为区域创造1.3亿美元的收益，带来1000个直接和3700个间接的工作岗位，每10万吨货物将创造出800个工作岗位，每新增一个航班将增加750个工作岗位，20%的旅客会在机场区域食宿，可带动相关产业的发展。以航空运输为基础，临空区内集聚航空指向性强的产业集群，伴随航空维修、酒店、物流、仓储、商贸等传统临空产业的发展和人的集聚，必然要求公共设施的配套和服务，倒逼临空经济区“港产城”融合互动发展，并衍生临空新兴产业和新型服务功能，构成航空枢纽现代经济体系重要一环。

（三）健全航空供应链服务网络，增强“产业经济”支撑能力

一是建立覆盖全球的航空服务网络。加强成渝机场群与北京、上海、广州，以及乌鲁木齐和昆明国际枢纽的合作，发展经停和中转航班，提高通达欧洲、北美、大洋洲和东南亚航线的利用率。统筹两大国际航空枢纽发展需求，研究制定成渝机场群国际航权资源配置和实施方案，争取第五航权多城市组合以补充客货源，重点推进国际远程航线互补性发展。积极扩大航空领域开放，构建向西以英国伦敦、德国法兰克福为中转枢纽，向南以新加坡为中转枢纽的航空客货运中转网络体系。探索多方共建共享的利益分配机制，鼓励中国和国际有实力的国际航空公司在重庆机场设立中心枢纽网络。

二是整合航空物流供应链服务网络。整合成渝航空网、铁路网、水运网、公路网等运输服务，实现“点对点”一体化运输，协调企业组织内外业务流程，实现物流、信息流、资金流、知识流/人员流、商务流的“五流合一”供应链服务管理目标。基于高效整合的供应链服务网络，保障全球产业链网络的完整性和稳定性，强化成渝两地机场航班应急保障协同，构建基于航空枢纽经济的产业集群，推动成渝经济圈深度嵌入全球和国内价值链，提升企业国际竞争力。

（四）统筹好机场群分工协作，推动“经济圈经济”一体化发展

一是探索建立“一体化”管理体制。积极借鉴京津冀、长三角、珠三角多机场系统协同发展的先进经验，系统设计成渝经济圈多机场系统协同发展的顶层设计，成立成渝机场群协调管理机构来组织机场协同运营，同时定期召开一次协调会议，推动以相互持股等手段构建利益共同体的市场化手段，允许机场在合理范围内以差别化定价等市场手段来引导企业机场选择，以此实现机场群的合理定位和错位发展。

二是统筹区域空域网络资源。统筹分析空域容量评估数据，加强空管协同，统筹两地军民航发展需求，在与军航规划有效衔接的基础上，共同推进成渝地区空域资源优化配置，采取全面协作空域模式，将分散空域资源一体化、分阶段制订规划，提前研判和明确双流、江北、天府和重庆新机场分工和定位，并建立动态调整机制，以提升空域利用率和空管运行协同水平。

三是统筹航空枢纽经济腹地。增强航空枢纽腹地经济辐射能力，强化以机场为中心的综合交通运输网络建设，重点解决开始、中间和最后“一公里”问题，着力构建多种运输方式间“无缝化衔接”和“零距离换乘”的联运中转体系，规划和建设捷运系统。加强政策协同和区域协作，构建以市场为主体的航空市场，以推动物流“降本增效”为目标，合理布局和分配航空经济腹地，逐步取消补贴等非市场化行为。