论海洋生态损害政府索赔权的变迁与重构

■文 / 张文松

“生态损害”在法学上多诠释为“对环境本身之损害”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）认为，生态环境损害是“环境要素和生物要素的不利改变及上述要素构成的生态系统功能的退化”所形成的“破坏+污染”复合型损害。这对海洋生态损害的界定有重要的导向意义。故所谓海洋生态损害，是指因环境污染或破坏行为导致海洋生态环境在物理、化学或生物特性等方面发生可观察的或可测量的不利改变及海洋生态系统功能的失衡或退化。德国学者克雷斯蒂安·冯·巴尔认为，生态损害超越了个人环境权益之损害，其赔偿所涉及的环境要素或生物要素属于公众共用物，应归公法管辖，唯有国家才具有索赔主体资格。在利益法学上，海洋生态损害是海洋生态环境及其生态系统功能满足公众生存与发展的公共利益受损的法律事实，即“海洋公益损害”。由此抽象出海洋生态环境“权益—损害—救济”的逻辑进路，勾勒出海洋生态损害政府索赔权的法学逻辑走向。

一、海洋生态损害政府索赔权的法律定位

海洋生态损害赔偿作为海洋环境治理现代化的重要切入点，其索赔目标实现的关键在于政府索赔权的优化配置。海洋生态环境的公众共用物属性使其承载的公共利益不能简单套用传统私法中的救济模式，政府的索赔主体资格应回归至以维护海洋环境公益为宗旨的公法视域中寻求合法性支持，方符合海洋生态损害赔偿制度建构的内在规律。从宪法角度看，《宪法》第9条、10条、26条构成了中国“环境宪法体系”的核心内容，标志着中国宪法环境条款在一定程度上具备宪法规范的自洽性。《宪法》 第26条第1款作为宪法环保目标条款，构成政府环保义务的宪法依据，也大大强化了海洋生态损害政府索赔权的制度规范性。由此而言，《宪法》 第9条第1款规定的“自然资源国家所有权”实际上是政府运用环境行政权履行宪法规定的预防和救济海洋生态环境的法定职责，而非普通的民事赔偿请求权。

从部门法的角度看，《环境保护法》第6条第2款规定了地方各级人民政府的环境质量责任，由此与《海域使用管理法》第3条规定的“国务院代表国家行使海域所有权”形成内在契合。在国外，美国1980年颁布的《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCLA）和1990年颁布的《油污法》（OPA）均委托总统、州政府作为海洋生态环境保护的托管人，在海洋生态受损时制定海洋生态修复计划，并向责任人提起索赔。1994年国际海事委员会（CMI）通过的 《国际海事委员会油污损害指南》明确规定，拥有自然资源所有权的主体及自然资源管理者是油污损害的索赔主体。由上观之，赋予政府海洋生态损害索赔权并非是为了实现海洋环境资源的最大化利用，而是宪法和法律为维护海洋环境公益授权给政府的一种严格且具体的国家责任。

二、国家机构改革下海洋生态损害政府索赔权的变迁

源于《海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）授权的海洋生态损害政府索赔权，整体呈现出“分散式监管+分工式索赔”的特征，直接影响了国家索赔效果。新一轮国家机构改革中海洋环境保护权限的集中配置，为中国构建集中式索赔模式的海洋生态索赔体制提供了契机。

1.海洋生态损害政府索赔权的配置现状

《海环法》第5条和第89条第2款从权力配置与权限归属两个层面构建出海洋生态损害政府索赔权的基本框架。一是该法第5条确定了海洋环境监管权的分工，即国务院环保、海洋、海事、渔业等部门按各自的管辖海域行使海洋环境监管权；省级人民政府确定县级以上地方人民政府海洋环境监管部门的权责，从而形成“条块分割”的海洋监管体制。二是该法第89条第2款以第5条为基础，由前述海洋环境监管主体分别对管辖海域内“污染和破坏海洋生态环境的行为行使索赔权”，由此形成以监管权责为基础，不同主体分别行使索赔权的格局。

但是，《海环法》并没有明确不同索赔主体之间具体的权限配置。为此，原国家海洋局于2014年10月2日印发《海洋生态环境损害国家损失索赔办法》（以下简称《索赔办法》）进行了细化规定。第一，就央地之间索赔权限的划分而言，《索赔办法》 第4条规定由国家海洋局行使地方管辖海域以外的海域、国家与地方交叉管辖的海域以及跨行政区海域的海洋生态损害索赔权。第二，地方各级人民政府海洋监管部门的索赔权基本形成两种模式：一种是集中授权模式，即将索赔权集中授权给某一行政主体。例如，《广东省实施 〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》第34条将海洋生态损害索赔权集中授权给海洋渔业部门。另一种是承袭 《海环法》的分散索赔模式，由各海洋环境监管部门行使索赔权。例如，《浙江省海洋环境保护条例》《厦门市海洋环境保护若干规定》等均采取这种模式，未具体划分相互之间的索赔权限。

2.海洋生态损害政府索赔权的演变

2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》），将国家海洋环境保护的相关职能整合至新组建的生态环境部与自然资源部。生态环境部享有原国家海洋局的海洋生态保护职权，并组建生态环境保护综合执法队伍，履行海洋污染防治和生态保护执法职责。自然资源部保留“国家海洋局”牌子，履行国家所有海洋自然资源与生态修复以及海洋自然保护区管理职责，从而使中国海洋环境保护体制发生根本变化。自然资源部拥有国家海洋局牌子，生态环境部享有实质性的海洋环保职权，二者谁可作为“国家海洋行政主管部门”拥有原国家海洋局承担的海洋生态损害索赔权，直接关系到国家索赔工作的运行与推进。

三、海洋生态损害政府索赔权的重构

在新一轮国务院机构改革下，当前 《海环法》确定的分散化索赔模式已不再适用海洋生态损害索赔实践，建立以生态环境部为索赔主体的集中式索赔模式以维护国家海洋公共利益势在必行。

1.明确海洋生态损害政府索赔的权限配置

多数情况下，政府在海洋环境保护中充当“元治理”角色，以避免海洋成为其他主体肆意污染的“公地”。故而，政府作为海洋生态损害索赔主导者的角色不可取代。由此，实现碎片化索赔向集中式索赔的演变，不仅凸显政府在海洋保护中的主导作用，而且有助于提高海洋生态损害索赔的效率。海洋生态损害索赔对象虽是“海洋生态环境本身”，但海洋资源却是不可分割的组成部分，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23号）也是以海洋生态环境和自然资源为基点确立索赔主体的资格。因此，海洋生态损害政府索赔权应以这两大要素为基点配置生态环境部和自然资源部的索赔格局。

《生态环境部职能配置、内设机构、人员编制规定》 （厅字 〔2018〕70号）第3条规定，由生态环境部“指导实施生态环境损害赔偿制度，统筹协调海洋生态环境保护工作”。《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）规定，由新组建或者划入职责的行政机关承担原有行政机关的职责。由此可知，海洋损害索赔权理应由生态环境部行使。同时《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》 （厅字 〔2018〕69号）第3条规定，自然资源部“履行全民所有的海洋自然资源资产所有者职责”。故当海洋自然资源受损时应由自然资源部进行索赔。由此建立以生态环境部为主，自然资源部等行政部门协调配合的海洋生态损害“集中式索赔”模式。如若该损害同时导致海洋自然资源及其他损失时，由生态环境部指挥协调，自然资源部与其他行政部门配合支持，以实现海洋生态损害索赔目标。同时，各省级人民政府结合本行政区域海洋保护实践，构建有地方特色的海洋生态损害索赔机构。例如，山东省组建隶属于自然资源厅的海洋局与海洋发展委员会，以强化对海洋生态保护与资源利用的统筹和协调。在中央机构改革框架下，地方各级人民政府的海洋生态损害索赔权的划分已以自然资源、生态环境的二分替代之前“陆海二分”架构，这为地方政府集中实施海洋生态损害索赔权奠定了基础。

2.塑造海洋生态损害赔偿的多元联动机制

海洋生态损害关系到海洋自然资源的损失及其生态系统功能的发挥。在新一轮机构改革之下，海洋生态损害赔偿作为政府海洋环保职责中的一环，应在完善央地之间索赔权的基础上，建立由各级生态环境主管部门为主，同级自然资源主管部门为辅，其他部门参与的联动机制，使其与海洋环境监管和海洋修复三种职权协调配合，才能形成完整的海洋生态保护链条。例如，在2011年康菲溢油事故中，原国家海洋局依法对康菲公司等提出海洋生态损害赔偿的同时，原农业部在山东、河北、辽宁等地方海洋主管部门的配合下对溢油事故造成的海洋渔业资源损失进行索赔。

此外，海洋生态损害赔偿制度的目的之一是以司法权弥补海洋环境行政权之不足，以海洋环境公益诉讼的方式拓宽海洋生态环境保护的渠道。但海洋生态损害案件大多具有案情复杂性、取证专业性、主体涉外性等特征，往往需要政治、外交等部门的协调配合，故应由检察机关提起海洋环境公益诉讼。例如，2019年5月21日，中国首例海洋环境民事公益诉讼案件就是由舟山市人民检察院向宁波海事法院提起的。但这并非意味着检察机关在海洋生态损害索赔中起主导作用，而是通过司法救济适时发挥其在海洋环境保护中的积极作用，从而形成行政权与司法权的合力机制，以提高索赔效率。

结语

赋予政府海洋生态损害索赔权之目的在于保护海洋公益。新一轮国务院机构改革中自然资源部和生态环境部的海洋环境保护权限分工为建立海洋生态损害集中索赔模式奠定了基础。未来海洋生态损害赔偿制度的优化方向建立在进一步明晰政府索赔权的基础上，完善与海洋环境公益诉讼之间的衔接，使海洋生态损害赔偿统一到中国生态环境损害索赔制度之中，实现对海洋生态环境的全面、综合保护。