加勒比海行动计划及 《卡塔赫纳公约》 简介

■文 / 刘哲

加勒比海地处南北美洲中部，沿岸国有20个，是世界上沿岸国最多的一片海域。该海域内蕴藏着丰富的海洋生物资源，以种类丰富、活跃度高、规模大的珊瑚礁而闻名。由于气候变化导致的气温和海水平均温度升高，这片海域面临着珊瑚礁白化、海洋酸化、极端气候事件等一系列环境危机。此外，加勒比海沿岸粗放的社会经济发展模式给当地带来的海域过度开发，海水质量下降、渔业资源退化、外来物种入侵等问题威胁着该海域和沿岸地区的可持续发展。加勒比海地区的海洋保护行动开始的时间较早、覆盖面相对全面，作为全球海洋环境治理的小多边环境条约具有一定的代表性。

联合国环境规划署（UNEP）发起的加勒比行动计划开始于1981年，当时，泛加勒比地区的22个国家最早加入了这项计划，有岛国也有陆上国家。由此而产生的《保护和发展泛加勒比地区的海洋环境公约》（简称《卡塔赫纳公约》）于1983年达成，1986年生效。该公约项下有3个主要议定书，包括：1983年达成，1986年生效的《石油泄漏议定书》；1990年达成，2000年生效的 《特别保护区和野生动物议定书》；1999年达成，尚未生效的《陆源及陆上活动污染议定书》。《卡塔赫纳公约》 已经被25个联合国成员国完成批约，覆盖的水域环境涵盖墨西哥湾、加勒比海和附近的大西洋海域。该公约已经进入履约阶段，信息分享和宣传教育是该机制的主要活动。

UNEP作为执行机构负责相关事务安排和运行，由区域协调小组（CAR/RCU）负责组织协调。该公约和下设各议定书的秘书处均设在牙买加金士顿。公约缔约方每2年召开1次缔约方大会，其中公约和附属议定书的缔约方会议同期召开。缔约方必须签署公约和至少1份其项下议定书才能享有缔约方地位。从表1可见，地中海沿岸国家基本上都已签署 《卡塔赫纳公约》，但是议定书的签署时间参差不齐、步调不一。值得注意的是，美国、法国、荷兰和欧洲经济委员会都签署了《卡塔赫纳公约》，而且美国、法国还签署、批准了其全部附属议定书，参与程度相对较高。

表 1 《卡塔赫纳公约》及其议定书的签署和履约现状

《卡塔赫纳公约》 共30条和1份附件；其项下《石油泄漏议定书》共11条和1份附件；其项下《特别保护区和野生动物议定书》共28条和3份附件；其项下《陆源污染议定书》 共19条和4份附件。具体的文本结构和主要内容如表2所示。

从法律属性来看，《卡塔赫纳公约》和议定书都

规定了完备的签署生效程序，并含有相应的行动义务和资金义务条款。还含有报告、评估等透明度义务，经查，加勒比海数据库公布了辖区77个岛屿的地理信息、物种信息（包括种类和数量）、环境信息等。公约第24条要求“至少同时签署并生效1份议定书才能成为公约缔约方”，并且明确了“缔约方驱动”原则。公约和议定书的缔约方会议平均每2年召开1次，根据UNEP或者缔约方提议，经过多数缔约方同意，还会增列缔约方会议。各缔约方需要指定全权代表参加缔约方会议。根据以上几个方面判断，加勒比海行动计划中的《卡塔赫纳公约》及其议定书具有较强的国际法约束力。

表2 《卡塔赫纳公约》及其议定书的文本结构

从表决原则来看，《卡塔赫纳公约》和议定书的不同条款具有不同的表决原则。如 《卡塔赫纳公约》第17条议定书的修订条款中要求多数通过原则；第20条程序和资金条款则秉持全体一致原则；第27条加入条款则要求3/4多数同意原则。这种表决原则的灵活性赋予了公约及其议定书更强的执行力和行动效率，但可能存在一定的不公平隐患。此外，《卡塔赫纳公约》 还赋予了区域经济一体化组织（欧盟）的表决权，增强了其影响力和行动力，对发展中国家进行经济社会发展决策形成影响。

从涉及领域来看，《卡塔赫纳公约》涉及海上船舶污染、海上弃物（dumping）污染、陆源污染、海床开发污染、空源污染、特别保护区，其中海床开发污染（石油泄漏）、特别保护区和陆源污染目前已经形成了文本。其他领域还没有形成缔约方普遍共识。值得注意的是，其中涉及的空源污染可能会与大气污染、人工影响天气和气候地球工程等问题相关，对发展中国家的产业发展形成外部限制。此外，加勒比海行动计划项下的海洋垃圾治理行动推进较快，很有可能在垃圾治理合作和海上弃物（dumping）污染等领域形成新的共识。

关于资金安排，根据《卡塔赫纳公约》第20条第2段，缔约方根据会议决定履行各自的资金义务，作为缔约方的一般性资金义务，此外，《特别保护区和野生动物议定书》和《陆源污染议定书》 还专门列有特殊资金条款，可以在缔约方之外的其他实体间进行融资。这使得 《卡塔赫纳公约》及其议定书的资金和融资体系具有天然的非公共资金兼容性，扩大资金来源的同时，也增加了出资方对相关政策和行动的控制力。

作为UNEP区域海计划（Regional Seas Programme，RSP）的一部分，加勒比行动计划为多边海洋环境治理提供了可供参考的案例。RSP已经有146个国家参与其中，发展出了18个区域海公约和行动计划，针对沿海和水资源管理促进了国家间和区域间的交流和合作。