优化土地储备运行模式 提高土地宏观调控能力

贾林 王伟国

城市土地储备制度是政府通过垄断国有土地一级市场的供应，提高土地宏观调控能力，盘活存量土地资产，合理利用土地以及分配土地收益的重要工具，在一定程度上促进了市场经济体制的完善与发展。

文章以濮阳市主城区为例，通过走访调查、与相关企业座谈等方式，分析土地储备运行过程中的收储流程及规模、开发程度、市场需求、审批前置等工作，围绕改善营商环境、提高政府工作保障能力、充分发挥土地资源的资产化效益等，分析如何进一步优化土地资源配置，发挥土地资源效益。

现行土地储备运作模式

近年来，政府土地储备的对象由过去的新增为主逐步转向盘活存量为主。濮阳市主城区范围内的中原油田供应处中心库、龙丰热电等国有存量、低效利用土地，城市旧工业区厂房、仓储用地等利用率较低土地，在经过重新整合、依照相关规定和程序进行收储后，将土地进行归类整理并实施有偿出让，既实现了对土地市场的直接调控，又能有效地防止国有资产的流失。

目前，濮阳市土地储备运作模式属于政府主导型，即行政指导和市场运行相结合的运作模式。运作程序由新增建设用地批准征收或存量建设用地收回、收购，前期开发达到“净地”“熟地”条件，根据市场情况实施供应三个阶段组成。

该模式在政府主导前提下充分发挥市场机制配置功能，把土地储备作为政府对土地市场的宏观调控手段，规定市城区范围内的住宅用地均由政府收购、储备，并统一由政府向社会公开供应，实现政府主导与市场运作的有效结合，从而保证政府对土地一级市场的高度控制，有利于城市土地市场的规范和城市化的有序发展。与此同时，由于该模式带来的巨大收储量，也给土地储备机构带来了巨大的资金压力。

土地供应和市场需求概况

2016～2019年，濮阳市共出让住宅用地81宗，出让总金额91.98亿元，出让总面积4938.78亩。其中，2017年为出让高峰，成交总面积2422.55亩，住宅、商住用地占总出让面积的比重超66%。2019年，濮阳市主城区共出让土地18宗，面积845.85亩，同比2018年减少22.58%;成交金额24.39亿元，同比2018年增加7.6%，单宗土地成交价格略有涨幅。

2016～2019年土地成交规模先增后减，成交单价及成交总价普遍上涨，量减价增特征明显，房地产市场“因城施策”“一城一策”长效管理调控机制初步形成。濮阳市主城区用地市场发展趋势由商业和住宅项目为主向商住混合项目转变，商住混合项目用地成交面积连年递增，增幅分别为199%和12.2%。商业用地和住宅用地均先增后降，降幅分别为87.45%和79.34%，降幅较大，缩减明显。

从时间分布来看，住宅用地项目成交多集中于二、三季度，此阶段内多数房企在经历年底资金回笼后具有新的投资意向。同时，因为第四季度需进行年底财务结算对多数房企的市场投资精力和资金造成影响，使得该阶段成为房企进行开发建设销售的黄金时间。

2016年以来，随着楼市回暖，濮阳市主城区范围内土地市场开始理性回升。2017年平均溢价率为25.73%，最高用地溢价率达181%;2018年平均溢价率为23.81%，最高用地溢价率达47.6%;2019年平均溢价率为27.58%，最高用地溢价率达48.74%。2020年，随着国内知名房地产开发企业纷纷到濮阳投资，本土房地产开发企业建设革新，濮阳市房地产市场开始呈现多元化发展态势。

2016～2019年，全国房地产市场调控政策密集出台，政策体系不断完善，尤其是2019年中央经济工作会议明确“房住不炒”定位，强调要全面落实“因城施策”。国家在房地产调控政策上，赋予地方更大空间和自由，加之“稳地价、稳房价、稳预期”政策的出台，国内房地产调控进入稳定观察期。

2017年，濮阳市主城区住宅用地市场供应和成交量大幅攀升，成交单价及土地出让收入快速上涨。2018～2019年，濮阳市主城区住宅用地市场供应量和成交量有所下降，但土地成交单价、成交总价和出让总收入仍呈现稳中有进的上升趋势，与国家宏观调控步调一致。

2016～2019年，濮阳市常住人口城镇化率年均提高1.23%。通过对恒大、碧桂园、建业等房地产企业座谈和调研。近三年，濮阳市中心城区房地产开发项目从缴清土地出让金到办结预售许可证平均开发周期为6～9个月。其中，政府未“净地”交付、前期规划方案审批周期、扬尘管控时间较长等，均为影响企业建设周期的主要因素。

优化土地储备运行模式的建议

完善再开发激励政策。加强土地一级市场管理，实行“统一规划、统一收储、统一出让”的土地经营机制。加强收储土地管理，出台土地增值收益核定拨付、分配方案、使用监督等方面的政策措施，并在土地收储中建立统一的土地经营机制。探索对土地增值收益进行合理比例分成方式，充分调动各城区及收储对象的积极性，规范有序推进城区闲置、低效产业用地再开发。开展濮阳市城区低效土地摸底调查，针对中心城区改制企业、城中村等低效土地制订增值收益共享的激励政策，全面有序推进城市经营。探索围绕濮阳市工业项目“西减东加”战略、企业“红黄蓝绿”退出制度、政府金融平台建设、土壤污染修复、增加城市用地规模等制订相应政策，建立工作机制，并列入濮阳市“十四五”发展规划。

建立土地收储资金运转保障体系。保证储备土地报批、征收补偿、拆迁环节资金充足，确保一次性完成经省政府批复后的储备土地征收，不因补偿不到位等问题拖延。保证储备土地前期开发阶段资金及时到位，实行“三通一平”（通电、路、水，场地平整），达到基本施工条件，实现土地收益最大化。保证土地储备流程整体实施资金的有效落实和顺利运转，加强政府部门间的统一协调、集中保障。

合理确定土地储备与供应规模。引入土地储备系数、土地储备周期、土地储备总量及分类等概念，匹配房地产市场合理需求，保障城市基础设施建设资金需求，实现土地收益最大化。科学合理预测住宅用地储备规模，有序稳定土地供给，降低房地产市场波动风险。

科学把握土地储备、供应时序。根据城市控制性详细规划和年度土地储备计划，结合人口变化预测、住房普查数据、商品房库存、房地产用地供应潜力以及过往三年实际供应规模等，合理安排、有序调节储备土地供应总量、结构、布局、时序和方式，全力保障公共服务和基础设施建设等重要领域，提升储备土地配置效率。科学谋划、统筹平衡、合理安排各领域用地供应，在多重目标中寻求动态平衡。

土地收储与城市基础设施建设深度融合互补。部门计划要融合，土地收购储备和城市基础设施建设分属不同的行政管理部门，工作机制不尽相同。因此，制订土地储备计划与基建计划时，要加强各部门间的统筹协调，发挥各自优势，实现有效互补。收益与支出额度要互补，土地收购储备收益根据土地市场情况、城市基础设施投入并发挥作用的期限，合理預测土地收益。基础设施投资支出根据城市建设规划，按照具体项目的建设规模、标准测定。

前置设计环节，构建土地大储备格局。探索将城市设计纳入规划条件，作为储备土地出让前置条件，引导储备土地供应相关内容纳入濮阳市法规和技术性标准，深度融合储备土地收储流程，建立完善“出让前纳入出让条件—出让后纳入审批内容—建成后纳入规划核实”的“三纳入”工作机制，保证重要地区城市设计有效指导土地供给。逐步探索建立“五统一”（统一规划、统一征收、统一管理、统一开发、统一供应）的土地大储备格局，将住宅用地纳入土地储备机构统一储备，着力构建由“生地”变“净地”“熟地”的运行体系，真正发挥储备土地作为土地一级市场“调节器”“稳定器”的作用。（作者单位：濮阳市自然资源和规划局）