快速城镇化地区村庄“主动减量规划”路径探索——以苏州高新区为例

芮 勇，杨新海，华雪莹，沈 琪

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，充分体现了国家对乡村地区的高度关注。因此，落实乡村振兴战略、补齐“三农”发展短板、规划好建设好广大乡村是新时期的重要任务。

近年来我国城镇化进程快速推进，至2017年全国城镇化率已达到58.52%。作为城镇化进程中的被动客体，乡村在城市不断的侵蚀下，人口老龄化、乡村空心化及发展异化等问题日益凸显，导致村庄逐渐衰败甚至走向消亡，这一问题在快速城镇化地区更为严峻。在此背景下，“减量规划”这一概念被提及并运用至乡村，但当前的乡村减量规划往往是由于村庄衰败难以为继而进行的“被动减量”，对于村庄的特色及价值缺乏深层次的解读。在未来，为更好的顺应城镇化的发展趋势，聚力聚焦落实乡村振兴战略，确保规划的引领作用，本文认为乡村的“减量”应当转“被动”为“主动”，以“主动减量规划”促进乡村提质发展。

苏州高新区是苏州城市建设的排头兵，是江苏乃至全国工业化和城镇化高速发展的地区之一。其乡村发展遇到的问题既具有苏州乡村发展的特殊性，又具有快速城镇化地区乡村发展的代表性。因此，本文以苏州高新区为例，探索在乡村振兴战略下村庄主动减量规划的有效路径，既有利于促进苏州高新区城乡融合发展、实现乡村振兴，也为其他快速城镇化地区乡村振兴提供借鉴与参考。

1 相关概念界定及案例研究

1.1 “减量规划”的发展背景

改革开放以来，在以经济建设为中心的发展导向下，城市建设以摊大饼式为主。当前，在受到空间制约时，发展备用地紧缺的问题日益凸显，这在深圳、广州、上海、北京等一线城市体现尤为明显，对此这些城市相继提出了“减量”的发展策略[1]。

我国快速城镇化地区的乡村早就面临着“减量”的问题，并通过“撤村并点”等相关政策落实。如2006年江苏省制定《江苏省村镇布局规划编制》，提出未来25年内将全省25万自然村合并为4万个居住点。

1.2 村庄“主动减量规划”的内涵

减量规划不同于以往建立在城乡发展趋势乐观基础上的增量规划、存量规划，其要解决的是人口减少、经济衰退、空间收缩等问题。规划通过减少用地规模、提高基础设施利用率以实现集聚式发展，是实现区域资源整合、用地集约利用的一种规划[2]。这在一定程度上与欧美国家“精明收缩”(smart decline)相似。目前，减量规划在用地受限的大中城市、人口迁移型衰退的城镇应用较多，特别是对乡村衰落地区适用性较强[3]。

减量规划在乡村和城镇地区有着本质性的差距。城镇减量规划是在发展备用地受限的情况下，通过开发边界的划定、用地内部结构的调整转换，寻求新的经济增长点。对于乡村而言，自城镇化以来，乡村就面临着“减量”的问题，这种“减量”很大程度上是由于城镇的快速扩张而造成的被迫“让道”。

根据对乡村的态度和减量的路径，乡村地区的“让道”又可分为“被动减量”与“主动减量”两类。“被动减量规划”是当前最常见的乡村减量路径，其是对衰败严重、土地闲置或者已被城市侵占的乡村进行腾退、置换。从根源上来说，这仍是为了满足城市建设需要而进行的“让道”，但由于缺乏对未来城乡发展的研判和对乡村振兴的指导，这将会导致剩下乡村将继续“被动消亡”。主动的减量规划则是从区域角度思考，尊重城镇化发展的必然趋势，统筹城乡关系，在对村庄进行针对性的研究、研判乡村的现状与价值的基础上，主动腾退缺乏竞争力的乡村，聚力聚焦发展具有潜力的村庄。这是乡村在把握社会经济发展趋势下的主动收缩，以“握紧拳头”的态度实现乡村振兴。

1.3 国内外乡村主动减量规划案例研究

1.3.1 日本“平成大合并”

1970年代末，日本已经基本实现农业机械化作业，农村对就业人口的需求减少，农村青壮年外流。日本为了促进人口集聚于1995年修改了《市町村合并促进法》、2004年制定《合并新法》，由此日本乡村开始大规模合并，即“平成大合并”。通过科学合理的市町村合并，一方面，提高乡村行政服务水平与质量，提升居民生活便利性；另一方面，淘汰原有发展较弱、特色缺乏等难以维持的町村，使人口及财力向更有实力与特色的町村聚集，农村发展更具特色，也避免了恶性竞争与重复建设[4]。

1.3.2 广州乡村“减量规划”

2013年，广州开始编制第三轮全覆盖的村庄规划，针对广州地区用地指标刚性约束的外在条件，以及人均村庄建设用地高达250 m2的实际情况，“减量规划”成为这一轮村庄规划的基本原则。规划以城乡统筹为导向，探索村庄用地减量规划的路径及方法。规划通过分级分类和多因子综合评价的等措施确定用地控制模型和四线控制范围，实现乡村地区的可持续发展。

2 高新区乡村现状问题研判

苏州高新区位于苏州西部，素有“真山真水园中城、科技人文新天堂”的美誉。作为全国首批国家级高新区，苏州高新区的城镇化率在2002至2016年间由46.6%提升至87.5%，远高于苏州市的75.5%、江苏省67.7%和全国57.4%，是典型的快速城镇化地区。同时，苏州高新区乡村地区作为典型的江南水乡，村庄多沿太湖散布，景观优美，特色明显（见图1）。但在城镇化快速推进和城乡二元结构发展模式的影响下，高新区乡村发展呈现以下四大问题。

2.1 城乡发展失衡

自2002年苏州高新区建立以来，农村地区经济快速发展，农村居民生活水平得到显著提升，但同时城乡差距日渐扩大。2002年高新区村民人均纯收入与城镇居民家庭人均可支配收入之比为1∶1.73，2016年扩大为1∶1.96。因此，通过分析2002-2016年间的城乡居民的收入差距，可见城镇地区与乡村地区经济差距不断扩大。同时，高新区乡村地区内部发展不平衡，位于太湖岸线的乡村村集体收入远低于其他乡村。以镇湖街道为例，2016年镇湖街道的村集体平均收入为353万，远低于浒墅关镇635万，仅有高新区狮山街道的1/7。

经济发展的不平衡将进一步加强城镇对农民的拉力与农村对农民的推力，导致农村的衰败加剧，对乡村地区的发展形成一个恶性循环。

图1 苏州高新区乡村

2.2 乡村活力不足

高新区乡村地区在活力不足方面的表现是快速城镇化地区乡村活力不足的代表。一方面，青壮年流失，老龄化现象严重。据统计，至2016年，苏州高新区乡村地区60岁以上人口占比高达26.27%，远高于联合国的老龄化社会评判标准。老龄化导致乡村地区人口结构异化、乡村空心化等问题严重。另一方面，随着经济的快速发展，农业市场化程度不断提升，农村急需大批“有文化、懂技术、会经营、敢创新”的优秀人才[5]，但目前乡村地区就业人口文化水平普遍较低。至2016年，高新区乡村从事农业生产的人群中具有高中以上学历的仅占11%，拥有大专以上学历的仅占3%。

活力的缺失直接导致乡村产业薄弱，大量乡村的村集体收入依靠生态补偿，同时传统的村庄风貌、乡土文化等得不到有效的保护与传承，乡村将不再是“乡愁”中的故乡。

2.3 “小、多、散”格局

高新区乡村地区地形地貌多样，这也使高新区乡村呈现 “小、多、散”的空间格局。以沿太湖地区乡村为例，片区内138个自然村呈“小组团”分散布局的状态，自然村密度为3.92个/km2，远高于江苏全省1.68个/km2的平均水平（见图2）。同时，自然村平均户数为46户，远低于全省91户的平均水平（见图3）。

由于自然村规模小、数量多、分布散，一方面导致土地利用集约度不高，农田难以规模化、现代化种植与经营，另一方面降低了公共服务设施利用率。

图2 自然村平均密度对比（单位：个/km2）

图3 自然村平均户数对比（单位：户）

2.4 保护与发展相冲突

苏州高新区西临烟波浩渺的万顷太湖，生态条件优越，由于经济发展与太湖生态环境的冲突日益加剧，2013年江苏省公布落实《江苏省生态红线区域保护规划》。根据规划，高新区沿湖地区的大部分村庄属于太湖生态保护二级管控区（见图4），这加快了高新区传统乡村工业退出历史舞台的速度，同时也对村庄农业、畜牧业等一产的发展提出控制要求。

因此，在生态保护的要求下乡村传统产业发展受限，经济发展受到影响。

图4 太湖生态管控

3 快速城镇化地区村庄主动减量原则

3.1 实施主动减量规划的必要性及重点

3.1.1 实施主动减量规划的必要性

当前，苏州高新区乡村面临的城乡发展不平衡、乡村活力不足、空间布局“小、多、散”以及生态保护与经济建设相矛盾等问题是我国快速城镇化地区乡村面临的普遍性问题。同时，在未来随着城镇化的进一步深入推进和质量提升，仍会有大量的农村人口流向城镇。因此，部分缺乏竞争力的村庄继续逐步消失已是必然趋势[6]。

在这一现状情况以及发展趋势下，规划作为乡村建设的引领，应当把握时代的脉搏，响应国家号召，主动推进减量规划，聚力聚焦发展具有潜力的村庄。这既是规划前瞻性、战略性以及科学性的体现，也是乡村地区实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的有效路径。

3.1.2 推动主动减量规划的重点

如何推进主动减量规划，落实乡村振兴战略，在规划与实施中都存在诸多挑战。第一，在当前城乡关系下，乡村角色不明，城乡融合发展路径迷茫[7]。第二，以往的镇村布局规划、撤村并点政策等多以“城进乡退”为主导思想，大量自然村以控制建设、等待撤并为发展导向。第三，当前的乡村减量规划研究，以现状建设为核心确定减量路径，对村庄特色的重视不足，导致保留村远期发展方向迷茫，产业振兴困难。

解决这些问题的关键是重识与重建当下乡村的自身价值。特别是在快速城镇化地区，农业在经济发展中的贡献日益减少，乡村传统的农业生产价值已经不再是经济和社会发展的重点[8]，而其在特色文化、特色生态以及特色产业方面的价值才是无尽的宝藏。因此，在乡村振兴战略要求下，快速城镇化地区乡村主动推进减量规划的重点与核心在于把握时代发展趋势，统筹城乡发展，挖掘、彰显以及创新乡村价值。在此导向下确定腾退与保留村庄的名单及范围，既能确保规划引领的重要作用，避免资源浪费、生态破坏等问题，也为保留乡村可持续发展指明道路。

3.2 苏州高新区乡村主动减量原则

苏州高新区作为经济发达、城镇化水平高的地区，乡村衰败是制约其实现全面建成小康社会的重要因素，但另一方面，其乡村又具有不可替代的特殊价值。因此，在解决公共服务设施缺乏、土地利用率低等问题的同时，留住“乡愁”记忆、实现特色发展是其实施主动减量规划的重要任务。

首先，由于苏州高新区乡村零散的空间布局以及大规模的动迁现状（见图5），一部分村庄不得不“被动”减量。规划建议分布零散且规模较小（以30户（100人）为标准）或动迁率较高（动迁率在50%以上）的自然村继续落实乡村撤并政策。

图5 苏州高新区乡村动迁现状

经过“被动减量”后，剩下为数不多的村庄已经成为一种珍惜资源，它们在活态文化展示、历史记忆留存、传统空间延续、特色农业生产等方面有着重要的价值与意义。为了避免这些村庄的在未来的城乡建设中价值不彰、“被动”消亡，规划在“被动减量”基础上，从生态保护、文化彰显以及产业振兴三方面研判乡村价值，确定三大保留原则，推进“主动减量”。

3.2.1 保护浜村格局，落实生态振兴

高新区乡村是太湖水乡特色的留存地。太湖以东平原即为现代人们意识中典型的江南水乡地区，该地区乡村在生态格局上特色突出。首先，地理环境与人居环境的地域一致性十分明显。其次，由于其内部地理环境的差异，东部与西部地区村庄格局又各有特色，又可分为“低乡”和“高乡”[9]两类（见图6）。苏州水乡是典型的太湖低乡聚落。与位于滨海地区，特点为以宅为主、浜随宅就的高乡聚落不同，苏州水乡聚落“浜村合一”特征明显，河浜与村落不仅在形态上相互依存，名称也不分彼此。根据苏州历史地图及相关文献记载，正是这些小河浜孕育了枕河而居、小桥流水的苏州水乡。本文通过对比苏州1960-2018年间卫星地图，发现高新区沿湖地区乡村是苏州为数不多的保存有传统“浜村合一”风貌的地区（见图7和图8）。这些乡村是苏州历史的记忆，是研究太湖地区人地关系、聚落发展仅存不多的“活化石”。

图6 低乡聚落的小河浜与房屋格局

图7 1960年高新区乡村卫星图

结合党中央“建设人与自然和谐发展新格局”[10]的要求，作为保留有传统“低乡聚落”特色的“活化石”，应当保护其自然、传统的水乡格局，并以此作为未来发展生态旅游、文化展示、教育科普的资源。因此，本文在对范围内138个乡村聚落深入调研基础上，以历史地图为依据，综合考虑聚落特色、自然生态等因素，建议保留乌泾浜、袁家浜等“浜村合一”特色明显、生态景观风貌较好的自然村。

3.2.2 彰显特色文化，实现文化振兴

高新区乡村是苏州乡土文化的展示地。自宋朝以来，江南一直是富庶繁荣之乡，人文底蕴深厚，千年的历史在乡村地区积淀了丰富的物质与非物质文化遗产。有万佛寺、云泉寺、莲华寺等宗教建筑；有金墅老街、大石十八景等特色文化遗存。同时，据《洞庭实录》、《姑苏志》等典籍记载，高新区乡村地区 “贡文化”、“刺绣文化”、“渔文化”等源远流长。以刺绣文化为例，高新区镇湖镇作为 “中国刺绣艺术之乡”，“家家有绣绷，户户有绣娘”是其真实写照。

对苏州高新区而言，保护、传承、展示这些丰富的物质与非物质文化遗产是其彰显乡村文化价值的重要抓手。乡村作为孕育其形成与生长的土壤，是文化的空间载体，须从整体的角度考虑其保护与发展。因此，本文坚持整体保留西京村（万佛寺）、驳岸上（莲华寺）、高场上（金墅老街）等自然村。

图 9 高新区文化遗产（云泉寺、万佛寺、苏州刺绣）

3.2.3 发展特色产业，推动产业振兴

2018年，习总书记提出要建设“彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系”，这为高新区的乡村发展指明道路。一方面，高新区乡村位于太湖沿岸，生态环境优势突出，但经济相对薄弱，产业特色不明，自身造血功能缺乏。另一方面高新区周边苏州其他地区、无锡、上海等城市经济发达、人均收入高、居民消费潜力巨大，但居民面临着生活压力大、归属感缺失等问题。

因此，苏州高新区乡村应当以协调城乡发展，补充城市功能为发展方向，积极把握当前太湖生态旅游、有机农业以及体验式消费的兴起的机遇，充分利用其在生态环境、乡土文化方面优势，发展特色农业、旅游服务以及乡村旅游等特色产业，在满足城市人群亲近自然、寻找“乡愁”、纾解压力等需要的同时实现产业振兴。为实现这一目标，本文从区位条件、生态景观、非遗底蕴、文旅基础以及农业特色五个方面分析研判乡村潜力，建议保留杵山村、石帆村等未来具有发展特色产业潜力的村庄。

图10 规划保留乡村

4 规划引导与政策保障共促乡村发展

减量是手段，发展是目标。本文在综合以上三个保留原则确定保留村庄与保留范围的基础上，坚持规划引领与政策保障相结合，共同为乡村振兴保驾护航。

4.1 特色分类的规划引导

高新区乡村地区要实现乡村振兴，不能采用“一刀切”的规划建设标准，需要从更大区域统筹考虑、区别对待[11]。结合当前国家乡村振兴战略和江苏省特色田园乡村创建要求，本文以特色发展作为导向，以因地制宜、特色分类为手段，根据水乡聚落的现状基础、区位条件以及产业潜力将其分为综合发展型、文旅融合型、农旅体验型以及旅游服务型四类（见图11）。

图11 特色分类

（1）综合发展型

综合发展型主要是指水乡聚落形态保存较好、村庄规模较大且产业较为综合的村庄，如石帆村、杵山村等。这些乡村都具有近郊村、镇缘村、景区村的区位优势，以及良好的现状农业基础和优质太湖生态资源。对这类村庄，本文建议一、三产业联动发展。乡村以特色农业为基础，以满足城市居民日益增长的消费需求为目标，塑造优质农产品牌；同时以生态体验为核，将同质化的乡村观光游变为特色化的水乡聚落体验游。

（2）文旅融合型

对具有丰富人文资源且景观优势突出的村庄，坚持文旅融合之路。这些乡村以历史人文资源为基础，结合乡土特色发展文创、文旅等产业，打造文化IP。这即保护与传承了历史文化，也促进了该地区的产业转型发展。以西京村为例，村内万佛寺是国家级文保单位，但是由于配套不全、宣传不足等原因，难以吸引四方游客。本文建议在挖掘万佛寺的宗教文化和村庄的乡土文化的基础上，以“禅”为核心，以闲置民房、集体资产为载体，发展大师工坊、文创市集、特色民宿以及文化展览等文旅业态，打造西京文旅特色村。

（3）农旅结合型

对现状旅游业、特色农业发展较好的村庄，顺应当前人们“乡愁”的情怀和对体验型及亲子型消费的追求，坚持农旅结合发展。以黄区村为例，其周边有泰迪农场、Homeparty等多样的休闲旅游资源，建议在现状旅游业发展的基础上结合农业体验，建设以亲子互动、农耕实践以及科普教育为特色的主题式的农旅体验型村落。

（4）服务配套型

对靠近太湖大道，交通便利且拥有农家乐、民宿等旅游配套基础的村庄，规划建议以服务和完善太湖生态旅游为目标，高品质、规范化发展餐饮、住宿、休闲等旅游配套业态。这将在提升地区公共服务水平、助力太湖生态旅游发展的同时盘活乡村资产，带动村民走向生活富裕。

通过分类指引实现乡村的特色化与差异化发展，形成了以特色农业为基础，以生态、文化为核心的全域旅游服务营地与目的地。这既避免了同质化竞争，也完善了整个区域的旅游配套。

4.2 城乡融合发展的政策扶持

实现乡村振兴需要以政策保障规划落实、协调各方资源以及发挥村民的主观能动性。对此，规划从规划引导、产权保障、资金支持、人才引领以及平台支撑五个方面提出政策保障措施，以改变城乡二元发展模式，推动以工补农、以城带乡，推进城乡融合发展，培育乡村新动能（见图12）。

图12 政策保障

4.2.1 坚持规划引导，完善相关制度

第一，进一步加快保留村庄的规划编制，为乡村的建设与发展提供依据和指导。第二，遴选近期实施村庄，推进“陪伴式”乡建，并形成示范推广。第三，在规划过程中通过调研、座谈、公示等方式，加强村民参与，发挥村民的主体作用，保障村民利益。

4.2.2 保护村民产权，提高土地与资产利用

乡村地区发展新兴产业需要强有力的保障产权。首先，巩固农村土地承包经营权成果，同时以放活土地经营权、发展适度规模经营为导向，完善农村承包土地“三权分置”制度、农民闲置宅基地及闲置农房政策。其次，深入推进农村集体产权制度改革，盘活集体资产，并进行股份制改革，推动其以股份或份额的形式量化到人、固化到户。

4.2.3 保障资金扶持，创新分配方式，提高资金利用率

乡村振兴需要政府及社会提供资金保障。首先，高新区财政支出更大力度向乡村倾斜，完善资金扶持政策。其次，改变高新区乡村原有生态补偿办法，实施以奖代补政策，鼓励村民积极创业增收，奖励发展较好的集体和村民。最后，鼓励和吸引社会资本进入乡村，带动乡村发展。

4.2.4 完善“智力”支撑，建设 “三农”人才队伍

针对高新区乡村地区人才短缺问题，乡村地区需要在大力培育新型职业农民的同时，建立专业人才参与乡村振兴的机制。以当前京漂艺术家外迁为例，高新区乡村地区可以把握这一契机，以开放、包容的态度欢迎、支持他们，这必将带动文旅乡村的发展。

4.2.5 建设富民平台，打造乡村建设新载体

乡村振兴需要村民个人、村集体、政府、国资企业以及社会资本的多方合作，共建共享，因此，在保障农民权益的基础上，利用多方资源，创新经营模式建设乡村发展的平台与载体。

5 结语

落实乡村振兴战略是当前社会发展的需要，是全面建成小康社会的重要任务，是实现全民共享发展成果的重要举措。当前，由于城市侵蚀、乡村衰败、用地紧缺等问题，乡村“减量”已是迫在眉睫之举，但只有从城乡融合视角思考，推行“主动减量规划”才是快速城镇化地区实现乡村振兴的有效路径。

本文以苏州高新区为例，在研判当前高新区乡村的现状特征与发展问题的基础上，提出以挖掘、彰显以及创新乡村价值为重点，以特色发展为导向的主动减量路径，科学合理的确定保留村庄及范围。在此基础上，通过特色分类的规划引导和城乡融合的政策保障相结合落实乡村振兴战略，以实现聚力聚焦、高水平全面建成小康社会的目标。最后，希望本文的研究与探索有助于快速城镇化地区乡村的相关规划的完善与提升，有助于乡村地区实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。