美国改革商业遥感许可制度，确保全球领先地位

文 | 白保存 龚燃

2020年5月20日，美国商务部（DOC）通过国家海洋与大气管理局（NOAA）发布了最新版《私营遥感航天系统许可最终规则》，对现有的许可制度（15CFR第960部分，2006年发布）进行了改革。本规则于2020年7月20日正式生效。本文对该规则的发展现状和主要内容进行介绍，并得出结论。

一、现状与问题

由于商业遥感卫星数据质量高，美国对其管理进行了严格的安全监控，即对私营卫星公司采取许可证机制。在1992年颁布的《陆地遥感政策法案》中，美国国会授权商务部部长签发私营遥感空间活动经营许可。1994年，美国发布《关于美国对外国获取空间遥感能力的政策》，授权美国国家海洋和大气管理局（NOAA）负责私营公司申请经营商业航天遥感系统的审批。由此，NOAA于1995年发布《私营空间陆地遥感系统授权许可的最终规定》，对商业遥感系统的审批立项流程进行了明确，并于2006年进行了更新，对于促进美国商业遥感的发展以及遥感数据的广泛应用起到了推动作用。

总体上，之前的法案和许可证制度均侧重于保护美国的国土安全，且存在缺乏透明度、审批时间过长、出口限制太严格等一系列问题。由此，商务部认为必须推进商业遥感监管的改革，调整其监管方法，以更好地应对这些变化，帮助确保美国在全球天基遥感数据市场继续保持领先地位。

2018年5月，特朗普正式签署了《第二号太空政策指令：简化空间商业使用条例》，要求商务部重新制定私营商业遥感许可。美国商务部原本计划用一年时间来完成新规制定，但实际上，在2019年5月发布一稿规则草案后，就受到了业界的强烈批评，被认为“可能会威胁到美国产业未来10年的发展”，并敦促商务部“立即减少目前对市场领先的遥感卫星系统施加的监管限制和许可条件”。

历时一年，经数月跨部门审核后，新版商业遥感规则于2020年5月20日发布，并获得了一致认可。商务部部长表示，新规则去掉了原先对系统施加的许多限制，将“确保让美国私营企业能在快速发展的全球商业遥感产品与服务市场上继续保持竞争力”。

二、范围与对象

本规则的权限范围为国会法定定义的“陆地遥感”，仅包括“私营遥感卫星系统或仪器”，仅适用于在地球轨道上生成遥感图像的系统，不包括用于任务保证及其他技术目的仪器；仅适用于遥感仪器，以及支持其运行、未增强数据接收以及数据预处理的其他仪器，不包括图像高级处理和数据存储。

本规则的适用对象为在美国境内或境外运营遥感卫星的美国自然人、法人以及外国人。根据规定，未获美国商务部许可的美国人不得运营遥感卫星系统。此外，根据本规则，目前持有许可证的遥感卫星系统需要进行更换，未来拟开展私营遥感卫星业务的美国相关企业均须提前申请许可证。

三、目标与意义

本规则旨在促进美国私营企业在全球遥感领域的持续创新和领导地位，在维护美国国家安全、保护外交政策和遵守国际义务的基础上，提高许可制度透明度和确定性、简化审批流程、减轻监管负担等。

四、主要内容变化

新版规则与2006版规则相比主要有三个方面变化。一是修改系统分类方法，基于未增强数据的可用性来分类，而不是风险评估；二是消除当前许可证，包括清单中已存在的，且仅保留最低限度的永久许可条件；三是审批过程更加透明，更符合《行政程序法》。此外，还包括缩短审批时间、减少审批工作量与其他政府部门的联动等。

总体上，美国政府将在维护国家安全方面承担更多责任，而不是继续将这一负担主要放在美国遥感许可证制度上。商务部表示，这些变化将释放美国的创新能力，并使其能够在全球遥感领域具有强大的竞争力。

1．取消风险划分，更改为三层审批条件

本规则取消了之前规则中的根据风险来划分，而是对系统能力进行划分，与可从全球市场上获得的能力进行比较，将申报许可证的卫星系统分为三层。

（1）第一层

指所生成的未增强数据与非经商务部许可的渠道（如国外系统）“本质相同 ”的系统（“本质相同”是指综合能力，综合考虑空间分辨率、时间分辨率、谱段、数据采集量等），其限制条件最少。商务部认为，无论监管有多严，也无法防止“第一层”系统可能给国家安全造成的损害，因为大致相同的未增强数据也能从美国之外的渠道获得，因此对此类系统的运营不设限制。

（2）第二层

指所生成的未增强数据只有美国国内部分系统“本质相同”的系统。“第二层”系统没有国外竞争者，因此除了与“第一层”系统审批条件相同外，还需遵守其他限制性运营指令。例如，可对非地球成像（NEI）、夜间成像（NIT）等进行限制，进行非地球成像任务前须获得人造空间物体（ARSO）所有者的许可，并在执行拍摄任务前提前五天向商务部通报。

（3）第三层

指拟建系统将生成的未增强数据能力无法在市场上获得，属于“全新能力”。因为没有其他竞争者，所以受到的限制更加严格，除了遵守“第二层”系统所需的限制性运营指令外，还需根据国防部的要求，经与商务部协商，遵守一些暂时性的条件。暂时性条件的有效期为一年（从系统首颗卫星投入运营时算起），国防部提出要求并获得商务部认可后还有两次可延长一年的机会。如国防部和国务院要求继续研究，则可延长。一旦临时限制到期，系统便可以不受这些临时限制的干扰而运行，持有许可证的系统其所处层级根据实际情况可进行升级或降低调整。

2．取消永久性运营限制

根据本规则，“第三层”系统的临时性条件不再是通过无限期限制美国私人遥感系统的能力来保护美国国家安全，而是需要美国政府及时采取措施，来减轻遥感系统可能造成的任何损害。这些临时性条件旨在为美国政府留出采取措施的时间。一旦临时性条件到期，该系统便可以不受任何条件限制而运行。

除了“第二层”和“第三层”系统要遵守限制性运营指令和暂时性条件外，再无其他永久性运营条件。除非系统被列入“第三层”，之前对合成孔径雷达（SAR）、夜间成像（NIT）、短波红外成像（SWIR）的要求已不再包含在本规则中。“第一层”系统取消了非地球成像限制，未增强的非地球成像也不设限制，“第二层”和“第三层”系统的非地球成像限制条件也大幅减少。

其中，SAR卫星系统划入“第一层”和“第二层”的可能性很高，这样许可证就不设置对SAR卫星的永久性运营限制。如果列入“第二层”，持有许可证意味着需要在执行地球轨道人造空间物体（ARSO）成像任务前，需获得认可并满足提前通报要求，以及其他附加运营指令。除此之外，运行SAR卫星将不再受永久性限制条件约束。

3．增加与其他部门联合审批

针对全新的系统，就国家安全、国际义务和政治因素对分层产生的影响，美国商务部将与国务院、国防部进行协商，必要时也会与申报企业共同商议，来拟定暂时性许可条件。

由美国商务部颁发许可证的卫星系统也要获得美国联邦通信委员会（FCC）和美国联邦航空管理局（FAA）咨询委员会的相关许可。美国联邦通信委员会对卫星通信、轨道碎片和卫星离轨处置有相关规定，美国联邦航空管理局咨询委员会对发射有相关许可要求。商务部具有调查和执法义务，必要时将联合其他政府部门监督运营活动的合规情况。

4．缩短审批时间，多方面减轻监管负担

美国商务部表示，为落实将私营遥感卫星系统的国家安全责任交由政府负责而非企业来负担，在新条例中大幅取消和简化审批条件，从而达到降低私营遥感天基系统的准入门槛、减少申报许可证准备文本材料的复杂程度、缩短准备申报材料的时间、减少行政审批工作量、提高审批效率、缩短申请时间的效果。

本规则的规定减少了许可证申请的文本准备工作，因此也减少了行政管理费用。商务部要求运营商每年对许可证信息进行复核填报。之前SAR卫星系统的许可证审批时间可能长达120天，甚至更长。当时许可证的限制条件涉及数据下传地点、阈值、开始时间等等。新条例提出无论系统划分到哪个级别，其审批时间均在60天以内完成。

本规则将大幅减轻监管负担，取消了大部分永久性许可条件，减轻了与合规性有关的行政流程，例如，取消了许多文书工作，并减少了要求汇报的数量和品类，提高了监管的确定性、透明度和可预见性。美国商务部认为绝大部分美国航天遥感小企业的系统均将划分到“第一层”中，并由此获得更多的经济利益。

五、结论

天基遥感技术加速提升和产业的迅速发展，催化了商业遥感许可制度的改革，商业监管适时调整，不断实现规范现代化。通过制定本规则，美国政府不但对私营遥感卫星系统的监管有了更加精细的法律依据，且依旧保持着对本国遥感卫星系统的全面知情权与绝对监管权，尤其对于具备顶尖技术能力的系统，管控指标非但未减少，管理力度更甚从前。目前美国商务部和国家海洋与大气管理局正在努力推进本规则的具体实施和落实，后续执行层面依然充满了挑战。