全球疫情下的“功能财政”与“就业保障计划”——基于现代货币理论视角的分析

刘新华， 彭文君

(陕西师范大学 国际商学院， 陕西 西安 710119)

一、 引言

新冠疫情的全球蔓延给世界经济带来巨大挑战，主要经济体经济增速放缓，加之2008年以来世界经济在债务驱动型增长模式下积累的高债务，金融危机风险不断加剧。全球产业链、供应链及金融链的深度破坏使各国经济“停摆”，中小企业生存压力骤然增大，就业形式十分严峻。为抗击疫情及应对当前经济面临的严峻挑战，强有力的货币政策成为各国应对经济冲击的首要选择，但相关专家和学者也注意到货币政策似乎并不能成为防范危机的“尚方宝剑”，激进的量化宽松政策由于倾向注重总量管理，无法修复来自全球供给端的负面冲击。大疫当前，“就业稳”才能“经济稳”，但生产、投资及消费等经济活动放缓却引发各国失业人数不断攀升，美国劳工部数据显示,截至2020年5月2日，美国首次申请失业救济人数累计突破3 350万[1]。基于此，以诺贝尔奖得主克鲁格曼(Krugman)为代表的很多知名学者纷纷强调中央政府加大财政赤字才是度过危机的关键，各国政策层亦纷纷跟进。英国政府将大规模调高2020财年政府赤字占GDP(国内生产总值)的规模，大约为7.5%—10%。尽管欧元区各成员国政府存在财政约束(1)欧元区成员国拥有统一的中央银行，各成员国政府放弃其主权货币转而从欧洲央行获得欧元以进行最终清算，其财政支出一方面受《马斯特里赫特条约》的约束，另一方面受到成员国间债券和债务结构的约束。，但欧盟中央银行和各国政府也纷纷许诺加大政府赤字，各成员国赤字占GDP水平将达到10%左右[2]。我国中央政府决定适当提高财政赤字率、增发特别国债、地方政府专项债券等[3]。由此可见，各国政府充分利用财政政策确保就业和稳定经济，但学者和政策层对于财政赤字政策“保就业”的担忧仍然存在，其中主要包括政府的“钱”从何而来，会不会挤出私人投资并引发恶性通货膨胀等。本文将在已有文献研究的基础上，结合疫情产生的实际经济影响，反思“稳健财政”(sound finance)的传统教条，并基于现代货币理论视角论证主权政府有能力实施“功能财政”(functional finance)来“保就业”及“稳增长”。

二、 文献综述

全球疫情对各国经济金融的影响、货币政策和财政政策等应急措施及相关效果评价等都是目前文献研究的重点。克鲁格曼认为受重大突发事件影响，全球产业链、供应链和金融链的断裂可能导致世界经济陷入衰退[4]。张晓晶指出债务攀升与高杠杆率已成为全球性风险，疫情对我国高杠杆的冲击给经济增加了新的不确定性[5]。李黎力则指出我国宏观杠杆率有所反弹，全球疫情的冲击可能导致企业陷入偿付性危机，需防范“明斯基时刻”的爆发[6]。布鲁姆(Bloom)认为疫情对全球经济产生巨大负面冲击体现在供给、需求和不确定性3个层面[7]，范志勇认为不同于2008年全球金融危机，疫情造成的衰退主要体现在实体经济层面[8]，朱隽指出疫情对实体经济的冲击导致全球就业压力快速上升[9]。为应对新冠疫情对经济造成的冲击，各国货币、财政政策双管齐下。世界银行首席经济学家斯蒂格利茨(Stiglitz)认为传统的货币政策在面对“流动性陷阱”时无法奏效，国家强有力且有针对性的财政政策才是关键[10]。瑞(Wray)等认为降息等货币政策无法有效缓解疫情对实体经济及就业的冲击[11]。尼基福罗斯(Nikiforos)指出刺激需求、支持就业和家庭收入等只有通过财政政策，尤其是增加公共支出才能实现。[12]陈雨露指出虽然目前多国已出台了一系列应对措施，但其效果还有待观察[13]。朱隽认为前期一些国家的宏观政策效果不及预期，各国货币政策响应快、力度大，而财政政策的响应速度和力度不及货币政策。[9]对于欧元区成员国，沃尔夫冈(Wolfgang)指出其缺乏货币主权，无法有效调动资源来对抗疫情及避免经济衰退[14]，维克斯(Vickers)指出其缺乏财政协调[7]，奥尔巴赫(Auerback)判断债务紧缩及金融危机有可能再次席卷“非主权货币”的各欧元区国家[15]。切尔涅瓦(Tcherneva)进一步强调拥有主权货币的一国政府的直接公共投资和就业支持是目前最重要的防范经济衰退的有效路径。[16]

可见，各国都注意到疫情可能对经济产生的长远影响，并坚信财政政策对于应对疫情冲击具有必要性和可行性。福尔兰(Furlan)认为“美国的政治与经济形式发生了重大转变，将进入现代货币理论(2)现代货币理论认为财政部与央行之间为了支付和金融体系的稳定，一直存在的内在协调和配合，财政政策与货币政策从来也无法分离。的时代”[17]。桥水基金创始人瑞·达利欧(Ray Dalio)是现代货币理论的坚定支持者，他认为现代货币理论将指导未来政策的演化方向[18]。李扬认为现代货币理论在货币研究和政府支出等方面的独到见解是令人信服的。[19]张晓慧指出现代货币理论为走出危机和较快实现经济复苏提供了一个有价值的视角。[20]贾根良认为，现代货币理论将在经济学领域掀起一场“新的凯恩斯革命”，并有可能引发“国家财政革命”及财政学的革命。[21]当然，对该理论的争议也一直存在，如曼昆(Mankiw)对主权政府不存在财政约束的观点提出质疑[22]，易纲也认为如果财政支出过大则一定存在通货膨胀和债务杠杆风险[23]。吴晓灵认为，虽然疫情期间的政府大规模支出毋须担心，但长期来看还是要实现财政平衡。[24]孙国峰更是认为现代货币理论存在逻辑缺陷[25]。张晓晶认为现代货币理论的政策主张过于“激进”，忽视了政府支出的预算约束和刺激政策可能带来的恶性通胀风险。[26]针对上述质疑，贾根良指出，对一个拥有完全货币主权的国家，其支出不存在金融上的约束，且政府支出势必带来通货膨胀的观点言过其实。[27]李黎力从货币创造主体和层次两方面整理了现代货币理论的逻辑并对孙国峰的批判予以反驳。[28]刘尚希关于中央银行购买国债助力中国的经济复苏的言论也符合现代货币理论对政府赤字和负债的解读。[29]现代货币理论的主要提出者瑞认为，该理论关于政府不存在预算约束的主张并不意味着政府可毫无节制地任意支出，政府支出应当以实现充分就业及经济稳定等为目标[30]256-259，正如勒纳(Lerner)“功能财政观”所强调的，政府应以实际的经济作用或功能评价财政政策，而不应被“稳健财政”限制收支[31]。明斯基(Minsky)提出政府作为“最后支付者”实施“最后雇主计划”才是政府支出的有效路径[32]，切尔涅瓦认为就业保障计划可以消除失业并同时稳定货币价值，是实现“充分就业”和“经济稳定”的重要政策安排[33]，这显然也是凯恩斯经济思想的现代体现(3)如凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中提出的有效需求观和政府支持的直接创造就业计划等经济思想。。

尽管全球疫情对经济、金融的影响还不是很明朗，但现有文献已就其对实体经济和金融层面的影响展开广泛的讨论，各项政策及其可能的执行效力等也受到广泛关注。货币政策不足以应对疫情冲击，各国急需实施精准财政政策，但积极财政政策的融资困境、“挤出”效应及引发通货膨胀等担忧一直困扰着研究者和政策层。本文将基于全球疫情经济影响的现实，反思传统理论并从现代货币理论的独特视角解读主权政府如何发挥“最后支付者”职能，实施“就业保障计划”来进一步“保就业”及“促增长”。

三、 全球疫情对稳健财政“传统理论教条”的冲击

新冠疫情已席卷全球200多个国家和地区，全球产业链、供应链被深度破坏，各国就业市场恶化、失业人数急剧上升，实体经济层面受到严重冲击。实体经济的“停摆”又加剧了金融市场的恐慌，股市、债市、石油市场及黄金市场的大动荡更是出乎意料。虽然中国对疫情的控制及时有效，但疫情对就业的负面影响已经显现，我国2020年1—4月份全国城镇调查失业率分别为5.3%、6.2%、5.9%和6.0%，同比分别上升0.2、0.9、0.7和1.0个百分点(4)数据来源于Wind经济数据库(万得资讯，https:∥www.wind.com.cn/NewSiteledb.html)。；而贡献了80%以上劳动力就业的中小企业受疫情冲击损失巨大，张夏恒的问卷调研数据显示，样本中持裁员并缩小规模观点的中小企业占比高达16.38%[34]。随着疫情在全球蔓延，欧美等外国就业市场同样受到了严峻冲击。其中美国劳工部数据显示失业人数自2020年3月21日当周起已经连续7周超过300万，3月失业率为4.4%，4月失业率更是飙升至14.7%(5)数据来源于Wind经济数据库(万得资讯，https:∥www.wind.com.cn/NewSiteledb.html)。，显示出疫情对美国经济尤其是劳动力市场造成沉重打击。随着疫情对实体经济影响的扩大和加深，金融市场的预期更加悲观，而这集中反映在全球股市的剧烈震荡，其中美股3月9日、12日、16日以及18日连续4次出现熔断(6)熔断机制(Circuit Breaker Mechanism)也叫自动停盘机制，是指当股指下跌一定比例后，证券交易所采取临时停牌以避免投资者恐慌性抛售的措施。，美国道琼斯工业平均指数的震荡幅度甚至超过了2008年金融危机时期，欧洲央行副行长金多斯(Guindos)称欧元区的经济衰退程度将比全球更加严重[35]，而各国复工复产仍阻碍重重，金融市场调整也远未结束。

为稳定经济和金融市场，2020年3月以来各国央行“大放水”，宣布一系列降息和量化宽松等货币政策为市场注入流动性。总的来看，虽然前期激进的量化宽松货币政策确实缓解了疫情带来的流动性恐慌，但由于货币政策是总量政策，其传导机制存在阻塞和时滞，因而其有效修复来自供需两端的冲击并推动就业市场复苏的效果堪忧。为有效进行疫情防控、稳定民生以及刺激经济复苏，多国财政部随之纷纷提出大规模财政刺激计划，各国的财政政策主要包括大规模的减税、财政救济金的发放、中小企业融资及担保政策。一时间，疫情冲击使各国政府放松了“金融约束”的“紧箍咒”，也“摧毁”了“稳健财政”的传统观念。

传统理论的稳健财政观基于货币的“商品本质观”，即货币是充当交易媒介的特殊商品，货币作为中性的外生变量，仅在短期起作用，长期则不会影响收入及产出等实际变量，这也是传统理论“量入为出”的古典财政观的货币理论渊源。任何主权政府都同家庭、企业等非政府部门一样，货币仅仅是交易媒介，且必须先有收入才能支出，政府征税和销售债券都是为其支出融资的重要手段。政府应当尽量避免财政赤字，实现收支均衡，传统理论中无论“赤字鹰派”(Deficit Hawk)或“赤字鸽派”(Deficit Dove)都认为各国政府在不同程度上必须避免经常性财政赤字，政府支出应当受到严格的预算约束，否则会给未来世代带来沉重的债务负担，过多的政府赤字还会使主权政府信用等级下降，并引发该国货币及金融危机。而财政赤字政策的经济结果更是传统教条的主要担忧。首先，传统的财政观认为政府支出对私人投资存在“挤出效应”，原因在于新古典可贷资金理论认为政府需要借款为其支出融资，故增加财政支出会增加可贷资金需求，造成市场利率上升，进而“挤出”私人投资。其次，政府赤字支出会导致通货膨胀，其理论解释为，当政府无法通过当前税收或新的债券销售获得足够收入时，会依赖创造货币来为支出融资，而基于货币数量论，货币供应量的增加一定会引发通货膨胀，甚至恶性通货膨胀。再次，传统的财政观认为中央银行直接为财政部的债务融资提供支持是破坏财政纪律、导致货币发行混乱的“罪恶行径”，央行购买财政部国债这种“债务货币化”融资方式会使中央银行沦为政府支出的“印钞机”，严重破坏中央银行独立性。

可见，传统的“稳健财政”的政策主张强调政府应当平衡预算，减少结构性赤字和公共部门债务并追求财政盈余。传统理论坚持“以增长促就业”的理念，认为只有通过经济增长的乘数效应才能实现就业增长，同时充分就业与价格稳定两大目标不可兼得，失业是降低通货膨胀率不可避免的代价。传统理论还强调市场的自我调节和尽可能地减少政府干预，“看不见的手”备受推崇、财政政策的空间和效力均被淡化。然而，面对疫情下严重的就业问题，显然传统财政理论显得“手足无措”。为此，我们需要从现实出发打破僵局，从全新的理论视角探索一条“保就业”和“稳增长”的有效路径。

四、 现代货币理论对传统“政府赤字教条”(7) 为了应对全球疫情，按照我们前文给出的相关数据和各国政府的应对策略，政府的大规模财政支出是各国采取的重要应对政策，但按照传统的经济理论，大规模的财政支出不可持续，存在着政府无“钱”可花、通货膨胀等后果。本文认为，这是一种理论“赤字教条”，与现实不符，全球疫情迫使现代货币理论登上历史舞台，道出了其中的“秘密”。的批判

如前文所述，全球疫情“倒逼”各国政府使出浑身解数，各国财政支出与赤字的规模大幅飙升，“财政赤字天花板”接连被打破，政府赤字和债务导致政府的“钱”花光，政府支出一定会“挤出”私人投资、继而大规模的政府赤字和量化宽松政策一定会引发通货膨胀等传统观念出现了反转剧情。疫情背景下，其实并不“现代”(8)现代货币理论奠基者之一的瑞在其现代货币理论代表性著作《解读现代货币》(Understanding Modern Money)中用的“现代”一词其实很具有内在的讽刺意义，即货币债务本质4 000年以来从未改变，“现代”货币理论的思想至少已经有4 000年了。的现代货币理论正逐渐走进各国决策层和经济学家的“心里”(9)关于现实中国内外对该理论的争论参见贾根良、李黎力等人的论文，孙国峰《对“现代货币理论”的批判》(《中国金融》2019年第4期)、张晓晶等《现代货币理论及其批评——兼论主流与非主流经济学的融合与发展》(《经济学动态》2019年第7期)、曼昆《一本对现代货币理论持怀疑态度的指南》(MANKIW B G. A Skeptic’s Guide to Modern Money Theory,Harvard University, 2019)以及纳斯岩(Nersisyan)和瑞(Wray)《新冠疫情摧毁了赤字神话》(Coronavirus has Destroyed the Myth of the Deficit，The Guardian, 2020-04-17, https://www.theguardian.com/commentisfree/2020/apr/17/coronavirus-deficit-american-economy?from=singlemessage&isappinstalled=0)。。正如新任英国中央银行行长贝利(Andrew Bailey)指出的：“现在的世界格局是我们摒弃传统教条，拥抱一个更能解决问题的全新理论的关键节点。”[36]我国学者李扬也强调“现代货币理论”绝非臆断，它道出了问题的本质，在危机中人们逐渐认识到它的理论价值和实践价值。

现代货币理论基于不同于传统理论的财政观，主张“功能财政”(Functional Finance)，即政府支出应以实现充分就业、价格稳定为目标，收支是否平衡不应成为政府支出的约束条件，且预算不平衡或者说政府赤字才是经济发展的常态。对于经济增长和就业的关系，现代货币理论的思想也不同于“以增长促就业”的传统政策思路。该理论认为经济增长是充分就业的“副产品”，政府应当采取“就业保障计划”，直接针对失业者提供无限弹性的公共部门就业需求并外生设定劳动力的“边际”价格，自下而上地调节经济，达到充分就业和价格稳定。现代货币理论对于就业和经济增长的独特解读源于其对货币本质不同于传统理论的理解。现代货币理论的财政思想建立在货币的债务本质观之上，即货币的本质体现为债权—债务关系，是一种抽象的制度安排。一国的货币体系就是一个“金字塔式”的债权债务层级结构，一国主权政府发行的货币是该国政府的债务并位于债务金字塔最顶层，“税收驱动货币”(Tax Drive Money)机制保障了国家货币成为接受度最高的债务清偿手段。一国货币是影响实体经济运行的“非中性”变量，实体部门的经济活动必须与货币结合才能实现投资和生产的有效循环。

当前，为应对疫情所带来的经济困境，各国急需实施大规模财政政策，对于“政府赤字”的传统教条，现代货币理论从以下方面给出批判性分析：

批判之一：“政府实施积极财政政策的‘钱’从哪来？是否需要通过税收和政府发债来融通资金？”现代货币理论指出，主权政府支出本质上是国家主权货币的发行。不同于家庭和企业部门，政府使用本国货币进行商品和服务的购买不存在真正的“资金约束”(Financial Constraints)(10)当然采取不同汇率政策时，货币的主权性不同，但这不影响其理论基础。，其原因首先在于主权政府支出本身就是“发钱”。换句话说，主权政府可以通过发行主权货币来完成任何以本国货币计价的支付，因而无需担心资金来源。其次，主权政府还可绕过任何对预算操作的自我限制[37]。发行主权货币的一国政府不存在所谓“借新债还旧债”的情况，其主权债务的可持续性不存在阻碍，更不会变成“庞氏融资”。主权政府不需要通过税收和政府发债为政府支出融资，税收与政府债券本质上是宏观调控的政策工具，是用来调节经济体内准备金规模的货币政策操作[38](见图1)。政府支出与税收的缴纳是两个独立的过程，政府支出作为一种货币发行过程显然并不依赖于税收，而税收可视为一种货币“回笼”或消失的过程[39]。

图1 货币供给与回笼过程(11) 图中“政府”包括财政部和中央银行，其原因在于财政部和中央银行均由中央政府设立，因而也是中央政府主要的两个代理机构，在现实中需要二者密切配合来完成政府的支出与收入，并进行宏观经济调控。

如果假设第一笔的政府支出和税收的情况，那么政府必须先支出货币，这样纳税人才能在经济活动之后使用政府支出的货币纳税，可见税收创造了公众对于货币的需求，是赋予货币价值并确保币值稳定的关键变量，这也体现了现代货币理论“税收驱动货币”的核心观点。政府债券与主权货币虽同为主权政府债务，但对于持有政府债券的投资者而言，其不同之处在于政府债券的收益率高于货币，而流动性却低于主权货币，政府发行债券实则是用收益较高的政府债券交换市场中收益较低的准备金(12)这里的准备金即为主权货币，由于现代银行体系，货币的发行唯一出口为中央银行，因此主权货币即体现为中央银行负债，也称为准备金。。勒纳的功能财政第二定律中指出：“政府只有在希望公众减少货币持有并增加债券持有时，才会发行债券。”对于政府债务的发行者来讲，政府债券同样并不为政府支出融资，而主要用于调节经济体内准备金的盈余或稀缺，从而使市场利率趋向基准目标利率(13)基准目标利率是各国中央银行外生确定，如果市场利率高于或者低于目标利率，中央银行需要向市场注入或者回收准备金，从而使市场利率趋同于目标利率。。

批判之二：财政部直接通过央行进行债务融资会破坏中央银行独立性。现代货币理论则认为传统语境下的中央银行独立性实际上是个“伪命题”。如上所述，由于财政支出直接影响银行体系准备金规模，为维持市场利率，央行只能被动借助公开市场操作抵消财政支出引发的准备金波动。可见，一国中央银行利用政府债券进行公开市场操作的目的是调节银行体系中准备金规模，进而实现央行设定的利率目标。换句话说，按照各国《中央银行法》的规定，中央银行直接从一级市场上购买财政部国债的操作受到严格限制，但这样的操作约束(Operational Constraints)并不能阻止中央银行进一步在公开二级市场上(例如商业银行交易商)买卖债券来调节市场中准备金的数量(14)中央银行作为最后贷款人(lender of last resort)有义务满足商业银行的内生的准备金需要，这也是现代货币理论的核心思想之一。。可见，在操作层面上，无论是中央银行在公开市场买卖政府债券，还是由央行直接购买财政部国债，即所谓的“债务货币化”的融资方式，中央银行都始终确保中央政府支出能够以中央银行货币的形式进入到经济体内。因为从本质上讲，财政部和中央银行可以看作一个主权政府的两个主要代理人，一国财政部的债券与一国中央银行的货币都体现为一国的主权债务，位于债务金字塔结构的顶端，具有最强的安全性。二者的不同之处在于其流动性和收益率不同，财政部的国债收益率高但流动性弱，很难进入经济体满足债务清偿和日常交易的需要。相反，中央银行的货币，也就是中央银行的债务，虽然收益率不及国债，却在主权国家内部具有最强的流动性。因此，一个主权国家的财政部和中央银行就像一个“亲娘”养的“兄弟俩”，它们必须通力合作满足一国政府调控经济的要求，而单纯地强调中央银行独立性并不符合现实，坚决杜绝“政府债务货币化”的做法仅仅是一种自我强加的约束(15)这里关于中央银行与财政部合作的“黑匣子”也就是说具体的操作流程的资产负债表分析将在其他论文中详细展示。(Self-constraints)。

批判之三：政府支出会产生“挤出效应”。现代货币理论认为，主权政府支出并不需要税收或销售债券为其融资，反而向经济体注入了准备金。戈德利(Godley)的三部门均衡模型[40]将一个经济体划分为政府部门、私人部门和国外部门，其经济核算必然符合下式：政府部门余额+私人部门余额+国外部门余额=0，其中任何一个部门的净金融负债必然对应其他部门的净金融资产，假设国外部门余额不变时，政府支出的货币便创造了等量的私人部门收入，增加了私人部门的净金融资产；或者说，政府部门赤字对应私人部门盈余，即：△政府部门赤字=△私人部门盈余。由此可见，对“挤出”效应的担忧实则基于对政府支出本质的误解(16)这种误解源于传统理论所秉持的外生货币观，即货币供给量由央行外生决定，而政府支出会与私人部门争夺货币。。现代货币理论认为政府支出向私人部门注入货币具有“准备金效应”：即政府支出导致商业银行体系准备金的净增加，不仅不会挤占私人投资和消费，反而会增加商业银行间的准备金，使银行间隔夜拆借利率和其他市场利率产生向下波动的趋势，因而政府支出并不必然“挤出”私人投资，反而“挤入”私人投资。另外，政府支出对宏观经济还存在3个关键影响，包括收入—支出效应、现金流效应和资产组合效应，同样会促进私人部门的投资、消费和产出[41]。综上所述，对政府支出“挤出”私人投资的担忧也是“杞人忧天”。

批判之四：“政府支出会导致通货膨胀”。现代货币理论对于通货膨胀问题有着清醒的认识，在某种程度上可以说是对经济运行的真实“描述”。该理论认为，通货膨胀是不同群体争夺有限的实际产出的过程，其根源是制度性的，源于经济体在生产、分配等诸多方面的严重不均衡，其中货币发行和政府赤字是通货膨胀的结果，是通货膨胀的现实表现，而非通货膨胀产生的原因，这与传统货币数量论的因果关系截然相反。现代货币理论关于政府支出不存在“资金约束”的观点常常引发“政府支出无度会导致通货膨胀”的质疑。但事实上，现代货币理论并不主张无限制地增加政府支出，且认为过量或不合理的政府支出会带来通货膨胀的压力。正如凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中所指出的：当社会的全部资源被充分雇佣时，过多的需求会导致产出价格上升。如果经济已经达到充分就业水平，那么政府持续支出必然使经济中的货币供给超出经济的最大生产和消费能力，导致通货膨胀。

现代货币理论认为，政府支出并不必然导致通货膨胀的原因有三。首先，由于社会全部资源(特别是劳动力)未被充分雇佣才是现实常态，若政府通过雇佣“闲置”的劳动力进行支出，政府部门便不会和私人部门产生竞争，也就不会引发通货膨胀。其次，政府支出的经济后果很大程度上由私人部门流动性偏好及其投资和消费的结构决定，因而政府应基于经济体的内在需求进行支出，即哪里有真实的、有效的需求，政府就应该往哪里支出，因此政府不应采取“大水漫灌”式的总需求刺激政策，而应确保支出结构“合理”[42]。若政府能够从“底层思维”出发进行支出，自下而上地改善经济生产、分配等存在的不公平、不平衡的状况，自然也不会引发通货膨胀，反而有助于维持经济稳定。最后，政府支出应遵循“功能财政观”，由政府充当“就业保障”政策的“最后支付者”，通过定向支出“自下而上”地雇佣劳动力，就能保证充分就业和价格稳定。综上所述，传统理论对于政府支出的约束实为“自缚手脚”。在疫情背景下，“保就业”的大规模就业保障计划是政府精准财政的有效路径，也有助于“精准扶贫”。

五、 现代货币理论的政策出路：“就业保障计划”

2020年是我国脱贫攻坚决胜之年，加之疫情冲击，我国继“六稳”政策后提出“六保”(17)2018年8月，中共中央政治局会议指出中国经济运行面临新问题新挑战，要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”工作；2020年4月的中共中央政治局会议在要求加大“六稳”工作力度的同时，首次提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。，在“稳就业”的基础上进一步强调“保居民就业”。如上文所述，现代货币理论为政府作为“最后支付者”保障就业提供了有力的理论支撑，其重要的政策安排“就业保障计划”(Job Guarantee)或称“最后雇主计划”(Employer of Last Resort，ELR)是能同时促进充分就业和稳定经济的重要路径，该计划强调一国主权政府作为“最后雇主”，建立“劳动力缓冲储备池”(Labor Buffer Stock)，提供无限弹性的就业岗位(18)该计划在美国、阿根廷等国家都相继实施并获得了很好的就业和经济稳定的效果，详见Tcherneva, P.R., What Do Poor Women Want? Public Employment or Cash Transfers? Lessons from Argentina, Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College, Working Paper No. 705, 2012；Tcherneva, P.R.,The Social Enterprise Model for a Job Guarantee in the United States, Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College, Policy Note, 2014。。因此接下来本文将重点讨论“就业保障计划”的政策设计及其保障“精准就业”从而“精准扶贫”的功能。

按照凯恩斯《就业、利息与货币通论》中关于失业的观点，失业源于人们对货币的过多奢望(19)凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中指出：失业之所以会产生，是因为人们需要的是像月亮那样可望而不可及的东西，即货币，由于货币的边际生产弹性和边际替代弹性为零，因此在经济低迷时，人们对货币的渴望并不能有效促进生产、消费和就业。详见约翰·梅纳德·凯恩斯《就业、利息和货币通论》，徐毓枬译，译林出版社2011年版，第201—203页。，因而失业是一种货币现象。凯恩斯认为，就业取决于经济体的有效需求(Effective Demand)，有效需求不足会造成大量的非自愿失业，因而由政府实施公共就业政策以创造就业机会就十分必要。需要强调的是，按照明斯基的说法，政府的公共就业政策与私人部门雇佣劳动力的本质不同，后者是为了获得利润，而前者是以非盈利方式创造无限弹性的劳动力需求。瑞认为，失业是政府支出过低、无法提供理想的净储蓄水平的一个明证，是政府货币支出不足的结果，这也意味着政府可以不断地增加支出减少非自愿失业(20)根据上文的三部门恒等式，如果不考虑国外部门，主权政府支出使非政府部门持有的净金融资产增加，即如果非政府部门希望净储蓄不断增加，则政府支出是其必要条件。而当非政府部门意愿名义净储蓄高于政府支出创造的真实名义净储蓄时，非自愿失业就会出现。，这再次证明了失业是一种货币现象。现代货币理论认为，政府保障就业本质上不存在以本国货币计价的财政约束，只要失业存在，政府的支出就是安全的。既然如此，关键问题就不在政府支出的能力，而在于其支出的资金流向和结构等等。现代货币理论提出的“就业保障计划”是保证政府资金用于推动“精准就业”从而“精准扶贫”的重要政策出口。

“就业保障计划”的核心思想是，由中央政府充当最后雇主，在一个固定的工资及福利水平上，为有准备、有意愿且有能力工作(Ready，Willing and Able to Work)但无法从市场中获得就业机会的人群提供无限弹性的就业岗位。就业保障计划可由中央政府作为“最后支付者”保证其资金供给且不会引发通货膨胀，是经济的“自动稳定器”，且无论经济衰退、繁荣时期，均可作为促进就业和减轻贫困的常规政策，具体分析如下：

首先，实施就业保障计划不会产生通货膨胀(21)这是任何情况下所有反对就业保障计划的学者及决策层的主要担忧之一。，相反还可以稳定价格水平。原因在于政府部门会外生地确定公共部门劳动力价格，即参与就业保障计划工人的工资，并在该工资水平上雇佣任何愿意在公共部门工作的劳动力，这样就业数量变化但计划工资水平固定。计划工资作为真正的、统一的最低工资，其稳定的工资水平为私人部门的“市场”工资提供了一个重要参照，也为其他商品价格提供了一个稳定的“价格锚”。换句话说，由中央政府外生制定的最低的工资水平是保障所有商品价格稳定的基础。另外，就业保障计划降低了经济增长对于投资驱动的依赖，进一步确保了金融稳定和价格稳定。

其次，就业保障计划作为一种缓冲储备计划(Buffer Stock Program)，将雇佣那些无法在私人部门获得就业岗位的劳动力。当经济萧条时，公共部门作为劳动力的缓冲储备池，失业者可以在公共部门就业并获得相应工资收入，这时政府支出水平上升但稳定了就业，减轻了经济的通货紧缩压力；而当经济扩张时，私人部门对劳动力的需求增加并能够以高于最低工资水平的市场工资雇佣劳动力，这样，劳动力就会被移出“劳动力缓冲池”进入市场，政府支出水平也随之下降，因此就业保障计划能够逆周期自动调整政府支出，是一种“自动稳定机制”。另外，由于该计划为所有愿意且有能力的人提供工作机会，门槛低而具有普遍性，其按照劳动者的自身条件(Employ as they are)、所在地情况(Where they are)及能力(What they are)设计就业项目更能做到“人尽其才”及“乐享其业”。当然对于失业者的培训也是该计划的内容之一，这可以有效提高失业者的技能和素质并更好地满足私人部门雇佣劳动力的需求，为就业者走出“缓冲储备池”实现更高水平就业提供多一重保障。

最后，就业保障计划不仅在经济萧条时大有可为，更能作为一种永久性就业计划，具有很好的“精准扶贫”效果。传统理论认为，贫穷产生于穷人本身所具有的性格或特质，而不是源于经济体系的制度性特征[43]252-255，并倾向于利用财政政策刺激总需求加速投资、推动经济增长，通过“把蛋糕做大”来解决失业及贫困问题。但在明斯基看来，贫困在很大程度上是一个就业问题，也是一个收入分配问题(22)H Minsky，Policy and Poverty，Levy Economics and Institute of Bard College, 1969.，其根源恰恰在于经济体系和制度无法提供充分就业和平等的收入分配。传统的总需求政策模糊了充分就业、更好的收入分配和减轻贫困等特定目标，仅通过“涓滴效应”(Trickle-down Effect)(23)“涓滴效应”表现为增加总需求改善了高工资工人的就业情况，这些工人随之增加了自己对产品和服务的需求，这些需求将流向低技能、低工资的工人，最终流向收入分配最底层。“涓滴效应”的根本缺陷在于越接近充分就业，总支出的增加会产生更大的通货膨胀效应和更小的就业创造效应，这些通胀压力往往会促使决策者在达到充分就业之前便放弃了总需求方法。发挥作用，不但不能覆盖所有贫困人口，还将使长期失业和收入不平等制度化，进而使贫困制度化[44]。一场真正的反贫困战争必须实现和维持严格的充分就业，而就业保障计划可以照顾到所有需要就业的贫困人群，更平等、更直接也更稳定。

六、 结论与建议

尽管全球疫情对各国经济造成的影响目前还不能很好地评估，但疫情对金融和实体经济的影响已经初显，各国政府通过货币政策和财政政策提升经济信心、保障就业和金融稳定的力度空前。对于各国面临的大规模失业困境，拥有货币主权的中央政府发挥其作为“最后支付者”的力量积极实施“就业保障计划”能够抓住问题的核心，而现代货币理论就是各国政府有力实施“就业保障计划”的重要理论支撑，其中有针对性地设计“就业保障计划”的具体实施路径，能够确保政府通过功能财政促进“精准就业”及“精准扶贫”目标的实现。相关的政策建议如下：

第一，中央政府有能力为确保就业目标的实现提供足够的资金支持。按照现代货币理论，中央政府的财政支出不存在“资金约束”，而地方政府是主权货币的“使用者”，而不是发行者，其支出存在“硬约束”。因此，应由中央政府根据“就业保障计划”的具体项目设计，按照需要进行及时而有效的政府精准支出，积极充当“最后支付者”和“保障者”。这样就既可以保障就业目标的实现，同时还可以化解地方政府的债务风险。

第二，就业保障计划项目的设计应针对不同群体的特点分别展开，其中大学生群体和农民工群体需要重点关注。大学生群体的受教育程度和素质能力相对较高，为更好地服务基层，提升公共管理服务岗位的受教育程度和服务水平，政府应主动给高校毕业生提供有助于提升就业能力的职业培训计划和实习项目(24)虽然我国已经实施了多年的“大学生村官计划”“三支一扶”(支教、支农、支医和扶贫)等就业计划本质都可以视为“最后雇主计划”的具体实施方案，并已经取得一定成效，但这些计划的规模相对于庞大的毕业生数量仍显不足。，向有需求的地区和领域创造更多的公共岗位就业储备。政府对高校毕业生就业储备池的政策设计可以包括学龄儿童的课后看护、基层治理、支教扶贫、环境保护、公共卫生体系建设等。对于农民工群体来讲，其最大特点是受教育程度相对较低而流动性强，且被限制在低端就业市场，因而就业环境极不稳定，疫情下隔离、封城等限制人群流动的措施无疑会使这一情况雪上加霜。因此，政府在设计农民工就业项目时，需要注意使项目内容与农民工的自身条件相匹配、项目地点尽量靠近农民工的来源地，并建立健全农民工技能培训体系以保证农民工顺利就业。政府在农民工就业储备池的政策设计上可参考如新基建、新型农业、农村环境污染治理、留守儿童和空巢老人的看护工作等项目。

第三，就业保障计划的各种政府项目不仅可以在疫情导致的衰退时期大规模实施，更可以作为平时甚至经济繁荣时期解决失业问题、减少贫困的常规政策工具。就业保障计划还可以在更多人群和领域自下而上的发挥积极作用，在解决失业和贫困问题外还有很多其他正面社会效应。当然，就业保障计划还可以与其他能够满足特定经济社会需求的公共政策协同设计、相互配合，来改善由于长期失业带来的社会弊病、促进社会公平正义，并为环境友好型政策和公共卫生政策提供有力支撑，真正做到“以人为本”和绿色可持续发展。