论东北振兴中的城市精明增长战略

孙久文 苏玺鉴

一、引言

随着近年来东北经济增速下滑，东北地区城市化进程也进入了瓶颈期。与欧美国家早期工业城市的发展路径相似，东北经济面临着人口流失、产业转型困难、城市同质化竞争等共性问题，但同时东北地区独有的问题，如企业办社会导致的企业与城市职能重叠、资源型城市占比高等也十分严重。就城市发展本身而言，中小城市的绝对收缩和大城市的相对收缩，成为困扰东北经济社会发展的一个难题。

东北问题的聚合之处在于东北地区的城市收缩，但是治理城市收缩的传统手段并不适用于东北地区。为此，我们引入了城市 “精明增长”的理念，希望可以为东北地区下一阶段的发展与振兴提供一个新的视角。

“精明增长”理念提出的初衷是为了解决美国“城市蔓延”的问题。20世纪80年代末，公路交通的发展使得美国城市的产业、人口向市郊低密度地区扩散，城市规模低效率、无限制地扩张。〔1〕城市 “精明增长”这一概念的提出，目的是通过限制城市蔓延过程中基础设施建设所需的投资，从而影响城市发展。〔2〕随着城市蔓延的负面影响扩大，城市交通堵塞、环境污染、公共服务设施超载、生活成本升高等一系列问题凸显，城市精明增长理念影响力逐步扩大，并在政府、企业和社区的推广下付诸实践，取得了良好的效果。随着理论研究的深化和实践经验的补充，精明增长的理论体系逐步成熟、完善。总的来说，精明增长的主要目标包括：限制城市无限扩张、提升城市土地利用效率，编制具有 “预见性” “系统性”的基础设施和公共交通规划，实现城市内政府、企业和居民的利益均衡。〔3〕

表1 东北地区收缩城市统计[1]数据来源：EPS数据平台—2019年中国城市数据库，2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。受数据可得性限制，吉林省延边朝鲜族自治州和黑龙江省大兴安岭地区数据未纳入统计。

我们将赋予城市 “精明增长”模式以新的内涵，为东北振兴提供新的研究视角，借鉴西方国家解决城市盲目扩张问题的 “精明增长”理论，探索解决东北城市收缩问题的现实路径。

二、东北中小城市的绝对收缩和大城市的相对 “收缩”

东北地区城市化具有明显的产业导向和资源导向特点，城市化进程和工业化密切相关。工业发展带来人口的聚集，形成城市体系，城市发展成型之后反哺工业，提供工业发展的所必需的各类生产要素，两者相互促进、协同发展。但是产业和资源导向的城市化导致城市职能倾向为工业企业服务，城市的公共服务设施建设不足，功能不健全。随着东北地区产业转型陷入困境，企业对城市的支撑力度减弱，城市发展停滞。总的来说，东北地区城市发展的困境表现为中小城市的绝对收缩和大城市的相对 “收缩”。

（一）中小城市的绝对收缩

“城市收缩”或 “收缩城市”这一概念最早在1988年由德国学者豪瑟曼和西贝尔提出，用来描述人口大量流失的空心化内城。目前，对于收缩城市的定义及城市收缩的原因尚无统一定论，维希曼以城市居民的流失定义收缩城市，当一个城市连续2年损失人口超过1万人时，即为收缩状态。〔4〕费尔南德斯等认为，城市产业结构单一，对经济转型、资源衰竭或国内外市场环境变化冲击的应对能力差，导致人口流失和经济衰退。〔5〕国际上以美国、德国、英国、日本等国家城市为案例的研究已经非常充分，但是国内对城市收缩的研究文献非常有限。〔6〕2019年4月中华人民共和国国家发展和改革委员会发布的 《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提出了 “收缩型中小城市”的概念。有研究表明，2007—2016年我国有84个城市出现了收缩现象，且部分城市同时出现人口流出和空间扩张的相悖现象。〔7〕

结合已有研究可以发现，人口流失是城市收缩判断的重要标准。本文利用 《中国城市数据库》中东北三省地级市2014—2018年的城市市辖区常住人口，根据5年间人口总数的变化，将5年间城市人口变动率为负的地级市界定为收缩城市，数据处理结果如表1所示。

根据2014—2018年间东北三省地级城市人口变动率绘制成图1，以更加直观地反映东北三省城市收缩的情况，归纳东北地区收缩城市空间分布特征和结构特征。从整体上来看，东北三省绝大部分城市都呈现城市收缩的状态，其中收缩城市多集中于哈长城市群和辽中南城市群的边缘区域，城市群核心区域的城市并没有表现出明显的收缩；整体上黑龙江省和吉林省城市收缩的情况要比辽宁省更严重，中小城市收缩的程度要高于大城市和特大城市。[1]城市等级采用2014年数据，依照国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》划定。

图1 东北三省2014—2018年地级市人口增长率

东北地区中小城市收缩的同时，东北地区城市化率仍有所提高。辽宁省、吉林省和黑龙江省的城镇化率分别由2014年的67.0%、54.8%、58.0%上升到了2018年的67.5%、56.6%和59.4%[2]EPS数据平台-2019年中国区域经济数据库，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。，与我们观察到的绝大部分城市都陷入收缩的结果相悖。所以，我们参照城镇化率的计算口径，比较全市层面和市辖区层面的城市收缩情况。综合分析东北地区城市市辖区和全市的人口变动率，检验东北地区收缩城市是否存在空心化的趋势，将收缩城市进行分类如表2所示。

由表2可知，全市和市辖区均处于收缩状态的城市数量最多、分布最广，说明东北地区绝大部分的地级市都处于城市收缩的状态；在全市层面收缩的城市中，约有1/4的城市属于全市人口流失，但是市辖区人口增长的城市，在3个省均有分布；从市辖区和全市层面均处于人口增加状态的城市仅有3个，分别为沈阳市、大连市和盘锦市，均位于辽宁省。可以发现，东北地区的中小城市普遍陷入收缩状态，而大型城市，尤其是4座中心城市，大连市、沈阳市、哈尔滨市和长春市均处于市辖区扩张的状态，且市辖区扩张的速度远远大于全市人口扩张或收缩的速度，换句话说，东北地区城市不仅没有空心化趋势，大城市市辖区人口聚集程度反而在增强。

表2 “全市—市辖区”收缩城市分类及数量[3]EPS数据平台-2019年中国区域经济数据库，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

通常来讲，中小城市普遍陷入收缩状态的原因往往是多方面的，既包括社会人口结构的自然调整，也包括经济结构的变化。社会人口结构的调整主要表现为人口年龄结构的变化和人口的自然迁移，经济结构的变化可以归纳为资源枯竭、产业衰退和技术进步。

从人口的年龄结构来看，东北地区的城市普遍表现为劳动年龄人口比例的下降和老年人口比例的提高。以辽宁省为例，2014—2018年5年间，辽宁省的老年人口比例提高了3.07%，劳动年龄人口比例下降了2.85%。[1]根据中国法定退休年龄规定和普查数据分组，本文将15—65岁人口作为劳动年龄人口，将65岁以上人口作为老年人口。数据来源：辽宁省统计局：《辽宁统计年鉴2019》，2020年3月19日，http：//tjj.ln.gov.cn/tjsj/sjcx/ndsj/otherpages/2019/indexch.htm，2020年6月9日。比较同省收缩城市和非收缩城市之间的差距，可以发现，非收缩城市各年龄阶段的人口基数均大于收缩城市，但是，非收缩城市的老龄化人口比重与收缩城市老龄化人口比重相差不大，劳动年龄人口比重略高于收缩城市劳动年龄人口的比重。劳动年龄人口在一定程度上代表着一个城市的生产能力和消费需求，劳动年龄人口比重下降会导致城市经济增长乏力而陷入收缩，这一现象在欧洲国家和日本城市发展的进程中表现的非常普遍，近年来，人口老龄化的冲击在东北各城市也开始显现，相比于工作机会更多、生活水平更高的大型城市，中小城市在面对这类冲击时的韧性更差，更容易陷入城市收缩的困境。

相比于人口年龄结构变化，东北地区因人口自然迁移导致的中小城市收缩作用时间更久，影响也更深远，这一趋势也是全国中小城市收缩所表现出来的共性。我国的人口迁移呈现出典型的“乡—镇—城”的 “三级跳”模式〔8〕，同时，城市人口也表现出由小城市向大城市迁移集中的模式。从需求的角度来看，人口迁移的最终目的往往是：一是更好的发展空间，即更多的发展机会和更高的福利待遇；二是更好的生活条件，即更好的公共服务和设施条件。当预期的迁入大城市的收益大于迁移的成本时，人口就会向大城市流动。现阶段，东北地区城市发展水平的差距，大大加速了这一过程，导致中小城市长时间处于收缩状态。自振兴东北等老工业基地战略实施以来，沈阳市、大连市、长春市、哈尔滨市的产值占东北地区的比重一直保持在25%以上，东北经济发展过度依赖这四座中心城市，导致资金、技术、人力资本等各类生产要素不断向这四座中心城市集中，使得各类中小城市和县域的特色产业得不到发展，进一步扩大了城市间的经济差距。《中国县域经济发展报告2019》评选的全国综合竞争力百强县（市）中，东北地区仅占两席，分别为排名第68位的大连瓦房店市和排名第93位的吉林省延吉市。城市间的差距加快了人口自然迁移的速度，而具有跨城市迁移能力的群体往往是具有熟练技能和丰富经验的劳动力，这类 “精英”劳动力的迁移带有明确的目标性和长期性特征，因此，造成中小城市的收缩也往往是不可逆的。

资源枯竭、产业衰退是东北振兴战略提出以来就着力解决的两大问题，也是多年来东北地区经济发展的两道枷锁。东北地区自然资源丰富，是我国最早的重化工业基地，因此，东北地区绝大部分城市建设和产业发展都与当地的资源禀赋密切相关。根据国务院 《全国资源型城市可持续发展规划 （2013—2020年）》[2]数据来源：国务院：《全国资源型城市可持续发展规划 （2013—2020年）》，2013年11月13日，http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm，2020年6月9日。，全国共确定了262个资源型城市，其中地级行政区126个。在这262个城市中，东北地区占了37个，占比达到14.12%，其中19个城市为衰退型资源城市，在东北地区全部资源城市中占比超过了50%，远高于25%的全国平均水平。东北三省的地级行政区共有36个，其中21个为资源型城市，占比约为58%。资源型城市对于依托本地资源禀赋形成的资源开采、精炼、加工产业体系具有极高的依赖性，资源枯竭会导致产业迅速衰退，最终导致城市收缩。以阜新市、抚顺市、辽源市和白山市四个衰退型资源城市为例，四个城市的经济增长率在2008年前后由升转降，2008年以后的GDP增速逐年下降，最高跌幅超过了15%。

表3 东北地区和其他地区同类型城市增长差异[1]数据来源：EPS数据平台—2019年中国城市数据库。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

科学技术带来的变革会极大地影响传统的生产和分工方式，改变城市空间结构，进而造成更大范围中小城市的收缩。现代交通和通信技术的应用和推广，削弱了空间距离对要素流动的限制，产业、资本、人力、技术和信息等要素的迁移路径开始改变，使得企业和劳动者越来越自由，地区发展对资源和交通的依赖程度降低，对于东北地区这样的老工业基地，会有较多的劳动者和企业选择迁出。同时，城市的空间结构也会随着生产模式的改变而变化，越来越多的工厂向基础设施条件更好的新城区转移，人口也随之移动，老城区经济萧条，影响城市整体发展。

（二）大城市的 “相对收缩”

城市的收缩并不单纯表现为城市扩张的对立面，而是城市发展到特定阶段而出现的一种状态，人口流失是城市收缩的典型表现，除此之外，还会表现为经济衰退、持续失业、企业运营不良、基础设施闲置、城市财政收入陷入困境等等。〔9〕这种人口流失之外的表现与东北地区的大城市，尤其是沈阳市、大连市、长春市和哈尔滨市这四座中心城市遭遇的困境极为相似。

从人口迁移来看，东北地区大城市、特大城市的人口尤其是中心城市人口仍不断增加。2014—2018年5年间，大连市、沈阳市、长春市和哈尔滨市的市辖区人口增长率分别为33%、13%、20%和16%。[2]数据来源：EPS数据平台—2019年中国城市数据库。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。但是，城市人口的增加并不能说明东北地区的大城市没有陷入城市收缩的隐忧。一方面，东北地区连续多年呈现人口外流的状态，中小城市的人口流失尤为严重，而东北地区的大城市依靠吸纳中小城市迁出人口暂时保持着人口的净增长；另一方面，东北地区大城市也面临着各方面的发展限制，与同时期同类型的国内其他地区的城市相比，东北地区中心城市的增长速度已经远远落后。因此，东北地区的大城市虽然还不需要直接面对城市收缩的问题，但是在与其他地区城市的比较中，已经呈现 “相对收缩”的状态，需要及早规划布局，实现城市的高质量增长。

为了更直观地反映大城市的 “相对收缩”状态，本文在东部地区和中部地区选择与东北地区大城市功能定位、角色分工相近的城市，并在其中选择城市规模、人口数量、经济实力相近的城市，以2009年为基期，考察2009—2018年近十年东北地区中心城市和其他地区城市增长的差异，得到表3。由表3不难发现，一方面，在2009年，与沈阳市、大连市、长春市、哈尔滨市四座城市发展状态相近的城市，在十年来取得的发展成果均显著高于东北地区的四座城市，不仅城市规模扩张得更快，经济实力提升的幅度也更大；另一方面，东北地区的沈阳市、大连市和长春市这三座城市，在十年的发展中，城市扩张比例与人口增加比例产生了较大的差距，而这种差距在其他地区城市发展的过程中并没有明显的表现出来。

由此可见，东北地区大城市的 “相对收缩”主要表现在两个方面，一方面是城市发展的速度落后于同类型其他地区的城市，对人口的吸引力下降；另一方面是东北地区大城市的人口城市化进度落后于土地城市化的进度。

得益于东北地区完善的工业体系，东北地区早早建立了较为完善的城市体系。但是，在市场化改革、经济危机和资源枯竭等内部和外部环境冲击之下，东北地区经济发展陷入停滞，中小城市的小企业率先陷入破产危机，使得地区产业网络缺失了必要的环节；计划经济向市场经济的过渡使得东北各工业城市之间产业同质化的弊病迅速暴露出来，产业转型不及时，恶性竞争替代了原有的合作关系；产业体系的瓦解和经济实力的下降导致大城市的带动辐射作用大幅下降，尤其是对周边小城市的影响力被严重削弱，原有的城市体系被割裂，城市间的联系减弱。而大城市内的大型、特大型工业企业不得不独立面对经济结构转型、产业升级带来的各种困境，无法支持自身所在城市保持经济高速增长，原本企业和城市相互支持、共同发展的良性互动变为企业与城市互相牵绊、掣肘的恶性循环。

基础设施水平和基本公共服务水平是衡量城市发展质量的重要指标，也是城市长久发展的重要基础。低水平的基础设施和公共服务水平不仅会制约城市的发展，还会造成城市无序、低效扩张，埋下城市收缩的隐患。东北地区的城市，尤其是大城市往往拥有一个到多个大型的国有企业，在过去的发展历程中，国有企业承担了很大一部分的城市职能，为企业员工提供基本公共服务。但是，不同城市、不同实力的企业提供的基本公共服务水平参差不齐。同时，随着国有企业社会责任逐步剥离，城市基础设施和公共服务需求的缺口扩大，城市财政压力不断增加，成为城市发展的负担，无法保证公共服务产品及时更新。此外，在过去较长时间的发展过程中，东北地区大城市的基础设施建设和基本公共服务水平相较于其他地区已经有了一定的领先优势。

但是，随着近年来全国范围内城市化的快速推进和城市质量的大幅提高，东北地区大城市基本公共服务产品的供给能力已经基本接近极限，且公共服务产品的质量与市民需求的差距越来越大。导致城市交通、规划、通讯、医疗、教育、卫生等领域出现的供需失衡问题日趋突出。在城市基本公共服务水平难以满足需求的情况下，现阶段集聚在大城市的人口呈现向区域外部的大城市或特大城市迁移的趋势，导致人口城市化的进度落后于土地城市化的进度，最终埋下城市收缩的隐患。

三、东北地区城市 “精明增长”的理论逻辑与现实路径

与西方国家城市发展的传统路径相比，东北地区的城市收缩是一种 “非典型收缩”。一方面，在人口流失、产业衰退的同时没有表现出明显的空心化，市辖区仍然具有较强的集聚力；另一方面，城市人口、产业收缩的同时城市空间规模并没有停止扩张。显然，以解决城市空心化问题为核心的西方收缩城市治理经验 〔10〕并不能直接指导东北地区的城市实践，相对来说，专注于解决城市蔓延的 “精明增长”理念中的部分原则反而可以为东北地区城市治理提供更多借鉴。

（一）从 “收缩”到 “精明增长”

东北地区的城市收缩与西方国家的城市收缩特征相似，但是其本质却不尽相同。东北地区城市发展虽然更符合“收缩城市”的特征，但是问题的本质更接近西方 “城市蔓延”导致的城市空间、产业结构和人地关系失衡。因此，从实际情况来看，“精明增长”理念中紧凑型发展、保护城市资源环境、提高资源利用效率和提高居民生活质量的原则对于破解东北地区的城市收缩困境显得更为有效。

图2 “精明增长”理论框架

城市紧凑型发展针对的是空间利用效率低下的问题，强调充分利用城市存量空间，避免盲目扩张，优化城市空间。“美国精明增长联盟”[1]2000年，美国规划师协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”。对城市紧凑型发展的表述为：充分利用城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本。

保护城市环境资源针对的是传统的粗放式发展遗留的问题，Bruce将节约资源的城市发展模式定义为精明增长，并提出中国城市正处于发展的十字路口，需要推广城市精明增长。提高资源利用效率是城市紧凑发展和保护城市资源环境的必然手段。紧凑型城市要求城市在现有的存量空间内创造更高的收益，就必然要对已有的废弃的、低效使用的土地进行重新开发，提升土地使用的效率。城市在规划和发展的过程中摒弃粗放的发展方式，用更低的投资成本来获取更好的收益。如梁鹤年提出使基础设施达到最高使用密度来实现城市精明增长。〔11〕

提升城市生活质量是精明增长理念的最终目的，城市化是土地城市化、人口城市化和产业城市化相互配合的一个系统过程。而最终使人们在城市工作并定居的激励源于城市能为市民提供的医疗、教育、卫生等公共服务和便利的城市设施。近年来，一系列城市问题出现的根源正是城市不加控制地扩张和低效的蔓延。而精明增长强调城市的经济增长与城市生活质量的提高应该是一致的，因此，精明增长理念倡导通过限制城市规模、遏制环境破坏、提升城市资源利用效率、提高城市公共服务等手段来提升城市质量，打造宜居城市。

简言之，“精明增长”在理念上倡导城市的紧凑型发展，注重城市中各种尺度单元结构的设计和规划。〔12〕在具体的政策手段方面，偏好通过行政手段和政策引导干涉、规划城市发展的方方面面，如城市经济、社会发展，空间格局，资源环境，城市管理和制度保障等多个方面，倡导政府积极的宏观调控。最终达到城市土地开发和基础设施建设的良性循坏，最大限度地利用城市资源，把城市发展所花费的资源、环境和生态成本降到最低，在产业发展、基础设施和基本公共服务等方面实现城市有效供给和居民现实需求的平衡。“精明增长”的核心思路是在实现城市生态、经济和社会公平的前提下，讨论环境、经济发展效率最大化的问题，并通过政策的引导建立长效机制，保证现阶段的良性互动可以维持长远的发展。精明增长理念的 “精明”之处在于，以最小的成本实现政府、企业、居民等城市主体的帕累托最优。

表4 传统城市发展模式与精明增长的差异

在此基础上，我们对精明增长理念进行归纳整理，比较精明增长模式与传统增长模式的异同（见表4），为精明增长理论的实践应用提供借鉴。首先，在城市发展规划层面，应该充分考虑城市中各个主体的利益诉求，鼓励各个主体参与城市发展规划，通过提升城市现有资源禀赋的使用效率实现存量发展；在城市的空间结构层面，对已有城区的改造升级的优先度应该高于新城区的开发，通过公共交通线路的延伸和基础设施的建设带动城市扩张；在具体的政策手段方面，建立相应的行政法规保护城市环境，通过财税政策引导城市公共服务水平提升，充分利用决策信息开放平台，实现城市规划和政策决策的可预见性，调动城市内企业、居民共同参与城市规划和发展。

（二）东北地区城市 “精明增长”的创新模式

现阶段，东北城市面临的核心问题仍然是人口流失、产业衰退、资源枯竭、财政乏力、城市质量下降等主要问题。相应地，精明增长的解决之道应该是：存量发展、产城融合、多方参与、系统规划。

存量发展即重视老城区的现代化、智能化改造，是东北地区城市精明增长的核心思路。存量发展不是城市经济不增长、规模不扩张，而是平衡新老城区的发展次序，保证老城区的各项设施与新城区处于相同水平。东北地区城市发展起步较早，基础设施和工业体系较为完备，秉持存量发展的思路，可以最大限度地发挥东北地区现有资源的价值，以较低的成本稳定地区经济。

产城融合，即统一规划城区和园区，用城市的发展思路和原则建设园区，是东北地区城市精明增长的动力保证。东北地区的城市化进程与工业化密切相关，大型国企在城市发展中的参与度极高。因此，城市发展的首要问题是完成产业的安置。产城融合可以使产业和城市发展形成良性互动。在城市规划中，为产业发展预留空间，将园区作为城市的有机延伸，用城市的发展原则和建设标准布局产业园区，园区和城区形成一个整体，共享城市的服务便利，破解园区的 “孤岛”困局。

在城市发展中引入企业和居民的力量，充分参考他们的意见和利益诉求，政府职能由主导城市建设转为服务城市发展，是东北地区城市精明增长的基本原则。精明增长强调城市各主体能够表达各自的利益诉求，达成利益均衡，从而保证各方都有足够的动力参与城市建设，这一点完全适用于东北地区城市发展。一方面，经过多年的发展，东北地区政府主导城市发展的能力降低，企业和个人对城市发展的影响力有所增强，需要建立更有效的渠道，汇集更多的力量，推动东北地区城市发展；另一方面，赋予企业和城市居民更多的参与权可以更好地维护企业和居民利益，吸引企业和人才回流，缓解城市人口和企业流失。

系统规划即全面系统地规划城市和周边地区的发展，包括中心城市和城市群发展规划、城区和周边土地开发利用方案、城市各类功能区的空间格局等，是东北地区城市精明增长的制度保障。城市精明增长依赖政府具有预见性、整体性、系统性的规划，通过政策倾斜引导各项资源合理分配，实现预定的发展目标。

（三）城市 “精明增长”的现实路径

在精明增长理念的理论研究和城市治理实践中，始终保持着一个核心诉求，即平衡和最大化政府、企业和居民等参与主体的利益，实现 “土地—产业—人口”空间布局的合理化，形成发展合力，这也是前文所说精明增长的 “精明”之处。在这个核心之上，结合东北地区城市特征及发展面临的困境，我们可以探索出东北地区精明增长的现实路径：

1.强化老城区改造建设，提高土地利用效率。东北地区是我国城市化起步较早的地区，并长时间保持着城镇化率高速增长的状态。但是随着东北地区经济陷入萧条，产业对城市发展支撑的力度下降，城市更新缓慢，城市质量落后。老城改造一方面可以最大化发挥老城区的教育、医疗、文化、卫生资源优势；另一方面，在东北地区投资下降的大背景下，以较小的成本完成城市面貌的更新，可以避免 “新城新，老城老”的尴尬落差，较为彻底地改善城市形象。

2.将城市规划和交通系统、基础设施的规划有机结合起来。东北地区城市规划和建设一般遵循着 “新区规划—基础设施建设—新老城连通—人口、产业、机构迁移”的传统模式。精明增长强调公交导向发展模式，通过交通路线和基础设施的延伸来带动城市发展。相比而言，传统模式很容易造成新老城区的割裂，并且在新老城区之间形成发展相对落后的城郊地带，造成资源的极大浪费；而通过交通系统和基础设施覆盖来扩张城市则可以实现城市的自然增长，消除城区间的真空带，也有利于布局新城区的公共交通和基础服务，提升城市的承载能力，规避潜在的城市病。

3.重建城市体系。精明增长更多关注的是单个城市的规划与发展，但是东北地区的城市产业门类相似，城市之间影响深远，重建城市体系就显得尤为重要。一方面，培育多样性和专业化兼有的中心城市，扩大中心城市对本区域的辐射范围、增强参与国家乃至国际分工的竞争力，引领城市群发展。另一方面，完善城市间快速轨道交通和通讯技术，削弱地理空间的影响，利用发展水平不同、规模及特点各异的城市充当城市网络结点，补充和强化区域中心城市的职能。

4.改变增长方式，加强环境保护。环境、经济和发展是精明增长关注的核心问题，精明增长将城市开发和生活质量联系起来，利用经济增长来改善城市环境，通过城市环境的改善来吸纳更多的人口和产业，进一步推动城市发展和经济增长。具体内容包括防治空气和水源污染、扩大城市绿地规模、优化城市开放空间等等。这一理念与东北地区城市未来发展的趋势相契合。东北地区的城市中，资源型城市、重化工业占比很高，长期的资源开采和重化工业发展对城市自然环境破坏较为严重。而随着人们物质生活水平不断提高，环境因素不仅日益成为制约城市经济发展质量提升的重要因素，是城市保持稳定可持续发展的关键约束变量，而且还是居民对城市质量进行评价的重要标准之一。

5.推动多方参与城市治理。治理方式改革是精明增长理念在传统增长模式上的重要创新，这与我国城市化进程中所倡导的 “以人为本”“人的城市化”等理念异曲同工。现阶段，东北地区城市的规划也开始逐步推行公众参与、市场机制和政府调控相结合的模式，通过对规划信息的披露和解读号召公众参与其中，但是从相关制度执行的结果来看，公众的参与度不高，意见征集、反馈机制有待完善，规划的动态调整机制也有待建立，仍需要较长的时间来扩大相关政策和制度的宣传，逐步培养公众的参与意识。与普通公众相比，涉及自身利益的企业参与城市规划的动机更为强烈，但保证企业参与决策的制度尚未建立，应该尽快以立法形式明确企业参与的法律地位，并规定企业参与的方式、程序、内容及相应的奖惩措施，在部分企业试点并逐步推广 （见图3）。

图3 东北地区城市精明增长路径的逻辑脉络

四、东北城市 “精明增长”政策建议

随着国家的各项事业发展进入新时代，东北地区也进入了全面振兴的关键阶段，需要新的动力来支撑地区发展，城市群和中心城市作为承载发展要素的主要空间形式，在区域发展中的地位越来越重要。因此，推动东北地区的城市进入“精明增长”的路径，将有效地改善东北地区的经济、社会发展环境，为东北振兴提供源源不竭的动力。但是，城市是一个系统的经济单元，而“精明增长”的发展模式对城市内各主体的要求更为复杂，需要建立更为有效的政策体系。

（一）坚持存量发展

现阶段东北地区的城市化建设仍然以城区扩张和新区建设的模式为主，形成了单中心的圈层式城市或双中心的扁平式城市。在未来五到十年内，东北地区的城市化发展应该以提升城市质量为主，降低城市蔓延的速度。

1.权衡新老城区建设

一直以来，东北地区城市规划秉持 “新城开发与老城更新”并举的思路，但是在执行过程中，新城开发的进度远远领先于老城更新的进度，而且城市的优质资源没有相应地向新城区迁移，造成城市设施和经济发展需求失衡。因此，东北地区城市存量发展的首要任务是转变规划思路，对于老城区基础条件较好，建设空间更大而新城区发展乏力的城市，应将老城区更新置于更高的发展优先级，集中资源完成老城区的改造升级；对于老城区设施陈旧，更新困难而新城区发展迅速的城市，逐步分离老城区与新城区的职能，推动经济中心、行政中心、文化教育中心等关键城市职能和城市资源向新城区转移，仅保留老城区的居住生活职能，为城区升级改造提供空间。

2.提高土地开发效率

在东北地区现有城市规划中，“盘活存量土地”已经逐渐得到重视，如盘查 “净地不净”、闲置的土地、盘活停建缓建工程等等。但是，这些政策的关注点在于土地是否处于正常的 “开发状态”，而不是在现有的空间格局下，城市土地是否得到了最优使用的问题，即关注土地开发 “量”的问题。城市存量发展更需要关注城市土地开发 “质”的问题，如建设功能多元的综合体，充分利用地上和地下空间，具体的措施包括建设商业、城市服务综合体，扩建立体停车场，规划地下管廊，布局公园集群及城市景观带等等。

3.建设智慧城市

在现有的新城规划中，经济、社会和生态环境协调发展，人与自然、人与产业和谐发展的第三代城市规划正成为主流，现代科学技术的推广和普及也使得智慧城市由理念走进现实。因此，老城的更新规划不应该局限于道路拓宽、建筑重建的传统模式，应该采用更高的标准、更系统的规划。如通过信息技术的应用，以物联网为载体，对城市的自然、经济、社会系统进行智能化改造，重组传统的工业和服务业，提高城市发展效率。根据城市的特点、功能、历史文化等等来进行顶层设计，划定智慧城市建设的主体方向，在这一大框架下设计、引进城市发展的智能子系统。明确应用导向，从城市居民生活最密切的交通、医疗、教育等基本服务入手，多元化供给主体，建立竞争制度。注重系统的宣传和推广手段，扩大智慧项目的普及范围。

（二）重塑城市体系

经过多年的发展，东北地区以哈尔滨市、长春市、沈阳市和大连市为核心的哈大齐、长吉图和辽中南城市群逐渐发展成熟，但是与其它地区尤其是东部地区的城市群相比，东北地区的城市群中心城市实力偏弱，城市之间联系不强，城市之间的带动影响能力不足。精明增长强调城市依托交通干线和基础设施调整空间布局，限制城市范围，提升城区密度，使城市的发展由彼此独立的 “静态”转向相互影响的 “动态”，形成三大城市群为核心的城市体系。

1.哈大齐城市群

哈大齐城市群以哈尔滨市为中心，涵盖大庆市、齐齐哈尔市、肇东市、安达市等城市，是黑龙江省工业化水平最高的地区。在现有城市群的基础上，依托哈大铁路，拓展城市群的北向发展通道，利用满洲里和绥芬河口岸对外交流的便利条件，建设对俄经贸合作的综合平台，提升城市国际服务功能，扩大影响，辐射远东地区；依托省内城市间的高铁网络，打通与黑龙江省东部地区牡丹江市、佳木斯市等城市的联系，形成联系较为密切的经济圈。哈尔滨市作为中心城市，强化自身的辐射带动作用，建设科技、金融、会展、物流服务中心，为城市群内部的石化、林业、农业、新能源、物流等产业提供服务与支持；打造对外开放的交流的平台，打通连接俄罗斯和欧洲各国的通道，吸纳国外先进的生产要素，推动国内产品进入国际市场。

2.长吉图城市群

长吉图城市群的发展核心是长吉图开发开放先导区，把延吉市、龙井市、图们市建设成开放前沿，使长春市和吉林市成为发展依托，建成面向东北亚的区域发展中心和经济开放平台。在长春市和吉林市连接带上，依托现有的产业基础，形成轨道交通、汽车及汽车零部件、石油化工、生物化工等产业集群。长春市与周边的吉林市、松原市、四平市、辽源市进一步整合，充分发挥中心城市长春市在经济、社会、文化和科技等方面建设的引领作用。在城市内部，构建以公共交通为主体的城市交通体系，通过公共交通体系的完善和延伸实现城市空间格局的优化与拓展，推广使用新能源公交车和新能源汽车。通过老城改造改善城区职住分离的情况，降低通勤对交通系统的压力。在城市外部，通过轨道交通和公路交通打通城市间和城乡间的联系，并以交通系统为基础，构建城市之间、城乡之间人员流动、货物流通、信息交换的综合要素流通系统。

3.辽中南城市群

辽中南城市群的中心城市为沈阳市和大连市，还包括鞍山市、抚顺市、本溪市、营口市、辽阳市、丹东市和盘锦市。辽中南城市群是东北地区对外开放的重要门户，是全国最大的综合性重工业基地。大连市应该利用港口的区位优势和丰富的海洋资源，建设成为东北亚国际航运中心和国际物流中心，辽中南城市群的金融中心、商贸中心和服务业中心，与沈阳市的城市职能形成互补。作为辽宁省的政治中心和工业重心，沈阳市应加强与周边城市的联系和协同发展，成为全国装备制造业中心。在城市群内部为城市赋予不同的分工角色，充分发挥大连市和沈阳市的集聚、辐射和带动作用，打破行政区划的壁垒，形成统一协调的经济区发展模式。

提升沈阳市的城市地位，支持沈阳市建设成为国家中心城市，集中整合东北地区城市群的优质资源，明晰各个城市的产业目标，避免产业同构，优化产业布局、促进产业融合，统筹地区发展，提高区域的综合实力和竞争力。明确各个城市的发展目标和功能定位，以沈阳市为核心，与城市群内各级城市连结成线，带动城市周边乡镇发展，最终扩散成面。

将辽中南城市群建设成为国家级城市群，形成与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家级城市群协同发展、优势互补的区域格局。现阶段，我国东部沿海地区形成了京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳大湾区三大支点，带动东部沿海地区扩大开放、辐射内陆腹地。如纳入辽中南城市群，支点由三个变为四个，将完整覆盖由东北到华南的全部沿海地区，形成多层次、多渠道、全方位开放的格局。

（三）推进产城融合

东北地区城市与产业之间的密切联系使得单一发展城市或产业的政策都难以收到预期效果，产城融合是东北地区城市建设的最佳途径。通过挖掘城市的要素禀赋、区位条件和资源环境形成产业发展的比较优势，通过对传统优势产业的产业链、价值链升级改造形成新的发展动能，回馈城市。此外，随着新冠肺炎疫情结束，5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施的建设进度开始提速，为产业转型升级、城市产业良好互动提供了绝佳的发展机会。

1.产业园区 “城市化”

拥有一个或多个 “产业片区”的城市在东北地区并不罕见，这些城市的产业城区在度过初始投资阶段的红利期后，发展后劲不足，在与其他城区的竞争中败下阵来，限制了城市整体水平的提高。同时，这部分城区在规划设计的过程中，过度强调产业发展，忽略了居民居住生活职能。因此，应该对这部分城区的生产、生活片区重新规划，以城市建设的标准对园区进行规划设计，将影响城市景观的企业外迁或强制进行技术改造，适当分离生产区和生活区，在生活区建设高水平的服务业综合体，提升居民高质量消费的供给能力和供给水平，使产业园区可以真正地融入城市，成为城市的一部分。

2.城市建设产业化

城市精明增长对城市质量的要求更高，城市建设能带动的产业变得更加多元、系统。在东北地区经济陷入衰退后，各级城市纷纷有意识地培育信息技术、生物制药、高端装备制造、新能源汽车、新能源、新材料等战略性高端产业，高质量的城市建设可以为这些产业制造大量的需求。如通过城市居民对保健、医疗服务的需求推动大健康产业的发展，通过老城区改造推动新能源新材料产品的应用，通过城市的智能化改造推动现代网络、通讯技术的推广和布局，推动产业化发展。以城市建设的技术需求为导向，优化技术创新、开发环境，推动与高校、科研院所的产学研合作，注重人才队伍的建设，将技术成果向传统企业推广，形成新老产业协同发展的产业集群。

（四）完善制度保障

城市精明增长本质上仍然是政府对城市发展的人为调节，需要政府进行强有力的干预，这也就意味着，城市精明增长最终的效果会受到政策变动的影响，那么，东北地区城市精明增长的长效机制就需要有完善的制度提供保障。

城市精明增长更注重城市内企业、市民利益诉求的表达和实现，在这一前提下，让更多的企业和市民参与城市发展规划的制定和调整就显得尤为重要。而东北地区由于国有企业比重大，计划经济发展模式影响较为深远，城市发展更倾向于受政府和大型国企主导。因此，必须提高企业和市民的参与度和话语权，转变政府职能和定位。首先，建立畅通有效的基层参与制度，从规划参与主体多元化的角度，听取意见，宣传推广公众参与程序，使民意调查、信息公开的制度切实发挥效用，探索企业主体参与城市发展规划的正式途径。其次，建立具有竞争力的吸引人才落户制度，在各地愈演愈烈的人才大战中，东北地区的城市已经失去了先发优势，应该利用新冠疫情结束后的复工期，出台一系列的人才政策，提升各类人才的福利待遇，开展多渠道的就业培训，提供更广泛的就业服务，吸纳滞留在本地的优质劳动力，减缓专业技术人员外流的趋势。针对各大高校的应届毕业生，畅通企业和毕业生之间的信息交换渠道，为企业招聘和毕业生就业提供便利。最后，完善住房保障制度。现阶段，良好的住房环境仍然是人口城市化的刚性需求，因此东北地区城市的精明增长不仅不能仿照西方模式缩减住宅空间，反而需要进一步完善住房保障制度，提升住宅质量。一方面，城市政府有计划地做好住宅 “租、售、建”并举的保障工作，为城市的低收入人口提供保障性住房，选择区位条件较好的住宅作为高端人才的落户福利，摒弃传统的 “土地财政”发展思维，避免房地产过度开发；另一方面，提升住宅质量，包括老城区及老工业区的搬迁改建工作，改善居住条件，完善通信、供水、供电、供气、供热等市政设施，统一布局建设城市地下管网，降低管网升级、维修对居民生活的影响，推广建设低碳环保的绿色住宅，改造城市开放空间，提高城市绿地覆盖率。

五、结语

当前，区域间的竞争合作更为综合化、现代化，产业不再是地区经济发展的唯一决定因素，城市作为资源承载平台，在区域发展中的角色越来越重要，以城市群、产业网络、人力资本竞争和信息资源争夺为代表的新型发展理念将会深刻影响地区发展的未来格局，城市正逐渐成为主导地区发展的新力量。虽然东北地区是我国城市化、工业化起步最早的地区之一，但是，曾经辉煌的工业重镇也没有逃离城市收缩的命运。因此，使东北各级城市重新焕发活力，重建昔日的城市体系，形成城市群发展合力就成了东北振兴的关键一招。

在传统的城市发展模式中，城市建设需要大量的前期投资，这对于财政拮据的东北三省地方政府来说，无疑是一座难以逾越的大山。而城市精明增长强调以 “存量发展”代替传统的 “增量发展”，打破城市发展对投资、项目建设的路径依赖，减少新区建设带来的高额前期投入，缓解城市财政压力。同时，城市精明增长强调城市、产业和人的和谐发展，可以有效地避免城市空心化、城市拥挤等产业、土地、人口城市化速度不一致的问题，对于推动东北地区产业转型和城市化持续健康发展尤为重要。由此可见，城市精明增长是实现东北地区城市发展和东北振兴的必由之路。

2020年是东北地区未来十年发展新阶段的开局之年，由技术变革带来的产业发展新业态和城市发展新形势为东北地区城市精明增长提供了重大历史契机。应该抓住机遇，稳定经济增长速度，提升经济发展质量，实现城市和产业的良性互动，探索符合东北实际，具有地区特色、多元平衡、开放包容的振兴之路，希望本文的研究，可以为东北振兴的路径探索提供一个全新的视角。