甘肃省中东部精准扶贫绩效及扶贫成果巩固提升研究——以静宁县、会宁县、通渭县、镇原县为例

张昌盛， 李 娟，王雄雄，王创儿，翟 雪

1.中共静宁县委党校，甘肃 静宁 743400；

2.静宁县第二幼儿园，甘肃 静宁 743400

陇中、陇东均属黄土高原丘陵沟壑区，大陆性气候特征明显，气候干燥，四季分明，属于典型的雨养农业地区，农业种养业重合度高，文化习俗上也有诸多相似之处。本文全面分析了4个样本县精准扶贫绩效，重点对比分析了4个样本县产业扶贫中存在的问题，以问题为导向，对陇中、陇东地区巩固提升脱贫攻坚成果提出对策建议，以促进乡村振兴战略的稳步推进。

一、4个样本县精准扶贫绩效

（一）减贫绩效

在各级党委、政府的正确领导和支持下，各县认真分析贫困群众的致贫根源，紧盯贫中之贫，困中之困，持续发力，多措并举，贫困群众生活得到显著改善，各样本县在减贫上取得了显著的成效。截至2019年底，除通渭县贫困发生率3.89%高于国家贫困县退出标准3%外，其余县均已达标。

（二）增收绩效

习近平总书记在山东考察时指出：“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。”各贫困县在整合各级政府财政支农资金的基础上，结合各县优势资源禀赋，发挥龙头企业的引领带动作用，通过合作社联结广大农户（贫困户），大力发展种养业，鼓励有劳动能力的群众外出打工增加劳务收入，多渠道拓宽农民增收的路子，贫困群众的可支配收入持续增长（见表1）。

表1 4个样本县农村居民2015—2019年可支配收入增长情况

（三）社会绩效

陇中、陇东地区沟壑纵横，自然条件严酷，社会事业发展滞后。各样本县依托国家扶贫政策支持，经过各县干部群众的不懈努力，各县“水、电、路、网、房”等基础设施得到了很大改善；教育、医疗、养老等公共服务水平全面提升，通过对各样本县相关数据的核实，各县基础设施建设和公共服务水平都已经达到了国家贫困县退出验收的底线标准，为各县如期脱贫摘帽提供了保障。

二、对各样本县精准扶贫绩效的分析

（一）精准扶贫成效显著

各县紧紧围绕“两不愁、三保障”这一精准脱贫底线要求，各样本县结合农村“三变”改革促进了农业产业发展，农民就近以及外出打工的机会增多，劳务收入不断增加。在各类产业奖补政策激励下，贫困群众积极参与各县农业主导产业及特色产业的生产经营，农业经营性收入不断增加。

农村“水、电、路、房”等基础设施建设，尤其是通村硬化路建设，为农民生产生活提供了便利。教育是阻断贫困代际传递的重要途径，教育扶贫在保障义务教育阶段学生不辍学外，也使贫困家庭学生在高中及大学阶段不因贫困而上不起学。基本医疗、基本养老保险的普及，提高了农民生活幸福感，也使贫困群众发自内心地感恩党的领导。

（二）巩固脱贫成果任务依然艰巨

精准扶贫精准脱贫作为党的“一号工程”，是全面建成小康社会的底线任务，是有时间表、路线图要求的。如何在脱贫之后进一步巩固扶贫成果，保持贫困地区发展的可持续性就成了各地在乡村振兴阶段的首要任务。

基础设施建设方面，由于陇中、陇东地处黄土高原丘陵沟壑地带，农户居住分散，各县都还有为数不多的自然村没有通硬化路，对群众出行影响较大。部分村自来水水质有待提高，供应上存在时断时续的现象。全域无垃圾治理缺乏长效机制，有随时反弹可能。

公共服务方面，城乡教育发展不均衡现象在各县都不同程度存在，如何提升农村学校的教育质量是摆在各县教育管理部门面前的一个难题。大病、慢病治疗仍然是农村致贫的一个重要因素，当前报销标准较低，报销手续有待简化。

村社有效治理方面，村干部能有效管理的是建档立卡户及享受国家低保政策的农户，未享受帮扶政策的农户则基本游离于村社治理之外。农村青壮年劳动力外出打工，使农村空壳化、农民老龄化、农业兼业化的问题更加突出，也加剧了农村社会治理难度。

三、对比分析各样本县产业扶贫中存在的问题

（一）产业扶贫中激励不相容现象突出

陇中、陇东地区地处内陆，当地群众思想保守，小农经济意识浓，经济发展迟缓，农业产业依靠当地企业及贫困群众自身很难发展起来，因此，产业扶贫中普遍存在以地方政府为主导推进的现象。

省扶贫办给农户的配股资金及产业发展资金下拨给各级地方政府后，要求地方政府用于发展农业产业扶贫并要给农户保底分红。这样将扶贫资源的使用权与收入权相分离，出现了类似于激励不相容的现象。地方政府关注的是扶贫产业如何通过上级考核，农户关注的是能分多少钱，并不特别关心产业能不能发展起来。驻村工作队、村干部、贫困户出于自身利益考虑会配合地方政府通过检查。导致以市场为导向，贫困群众主体作用不能得到充分发挥，具有自生能力的扶贫产业得不到充分发展[1]。

（二）农业种植结构调整增收效果欠佳

陇中、陇东人均耕地虽多，但以山地居多，农业基本都是靠天吃饭的雨养农业，单位亩产量低，种植结构上仍以玉米、马铃薯、小麦等传统农作物为主，经济作物种植比例偏少。近些年，各地在产业扶贫政策的推动下，大力调整种植结构，压粮扩饲、压粮扩经，积极发展养殖业、果蔬业，由于周边缺少大城市、特大城市消费市场拉动，再加上交通运输网络发展滞后，农产品运输成本高，使农业结构调整的增收效果欠佳，导致农民参与农业结构调整的积极性不高。

（三）龙头企业的引领带动作用有待加强

通过实地调研和对相关统计数据的分析，4个样本县2015年至2019年农村居民可支配性收入增长最快的县是镇原县。镇原县和别的3个样本县相比，在产业扶贫方面有一个显著的特色就是注重发挥龙头企业的引领、带动作用。引进龙头企业带动发展相关扶贫产业，可以充分利用龙头企业自身的技术优势、品牌优势、生产标准、销售渠道等，龙头企业连接合作社，合作社连接农户，按照龙头企业的生产标准组织农业生产，农民的工资性收入和经营性收入都得到较快增长。相较镇原县，别的3个县虽不同程度的都有龙头企业带动扶贫产业发展，但龙头企业引导带动农业产业发展的覆盖面上和镇原县还是有一定的差距。

（四）农业耕作全程机械化率低

机械化是实现农业现代化的基础。4个样本县都通过各种农机购买补贴方式提高农业耕作机械化率水平，农业耕作中都还存在部分生产环节需要人力完成，各县整体农业机械化水平还有待提高。

会宁县农业机械使用总动力最多（见表2），4个样本县中农民工资性收入最高的也是会宁县 （见表3），2018年会宁县农民工资性收入占总收入的48.8%，高于静宁的18.6%，通渭的20%，镇原的33.2%。说明农业机械化的推广有利于从土地上解放劳动力，提高农民务工收入。当前，各县一方面需继续大力支持和推广农业机械的使用；另一方面还存在部分耕作环节没有相应的农业机器来替代人工劳动的问题，增加了农业生产的人力成本，降低了农业生产效率。

表2 各样本县2018年农业机械总动力

表3 各样本县2018年农村居民工资性收入

（五）扶贫产业发展同质化严重，农产品品牌知名度低

由于陇中、陇东气候及地理条件相似，各县在农业产业规划上同质化严重，4个样本县扶贫产业规划基本都是以小而全的产业发展理念为指导，主导产业、支柱产业、特色产业名目繁多，但规模化、专业化生产和产业差异化程度低，不利于农业生产效率和产品商品化率的提高，容易陷于一个区、县发展什么产业稍有起色，别的区、县就会群起而仿效之，最终陷入相互杀价、恶性竞争的困境之中。

国内农产品供应普遍已由买方市场转为卖方市场，随着我国人民生活水平的提高，品牌引导农产品消费是必然趋势。4个样本县除了静宁苹果、庆阳黄花菜和会宁小杂粮在全国有较高知名度外，别的农产品知名度低，广大农民无法获得品牌带来的价值收益。

（六）农业产业融合层次低、融合深度有待提高

农村一二三产业深度融合是延长农业产业链、提升附加值，增加农业生产经营者收益的一个重要途径。随着国家不断加大对农业产业发展的政策及资金支持，各样本县农村一二三产业融合都有一定程度的发展，但多是一、二产业融合或者一、三产业融合，集生产、加工、服务于一体的一二三产业深度融合发展的不多。

各县在产业扶贫政策的推动下，产业融合都得到了一定发展，但由于扶贫产业还在起步阶段，主导产业尚未成规模发展，对二、三产业的拉动作用尚未充分显现。各县观光农业、采摘农业、体验农业等农旅融合产业发展，受到当地及周边经济发展水平、设计理念、市场需求等主客观因素影响，投入多、产出少，还处于低水平探索阶段[2]。

四、甘肃省中、东部精准扶贫成果巩固提升的对策建议

陇中、陇东要以乡村振兴战略要求为指引，结合本地实际合理确定“三农”发展目标，力求实效，切忌好高骛远，确保农村公共服务、基础设施、扶贫产业等都能够得到稳步、持续发展。

（一）进一步理顺党和政府领导农村建设的体制与机制

在脱贫攻坚实践中，我国探索出了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，为2020年如期完成脱贫攻坚任务提供了有力的组织保证和机制保障。乡村振兴阶段要继续坚持和完善脱贫攻坚中形成的好的体制机制，同时要更加突出农民的主体地位，建立有利于各方的合理的利益联结机制，以保障农民利益为首要价值导向，进一步明确乡（镇）干部、村干部、驻村工作队的职责，分工负责，减少内耗，增强激励相容性，为有效推进乡村振兴战略提供强有力的组织保证。

（二）继续加大对农村基本公务服务、基础设施建设的投资

以城乡基本公务服务均等化为指引，逐步改革完善农村社会保障制度。农村低保应重点保障老、弱、病、残人员，做到应保尽保。适当提高农村居民大病、慢病报销标准，加强医保政策宣传，提高政策知晓率，防止因病致贫、返贫。教育是阻断贫困代际传递的重要途径，在保证农村孩子都能免费接受义务教育的同时，要着重提高农村义务教育质量，促进城乡教育均衡发展。

实行农村基础设施建设提质工程，将农村基础设施维护费用纳入财政预算。推进自然村通硬化路建设，以打通群众出行的最后障碍。对存在水质不达标和季节性缺水的村，通过增加水质净化设施或更换水源地，确保群众的饮水安全。稳步推进农村改厕工作，采取改厕与粪污处理同步进行的方式，防止对环境造成二次污染。合理规划各村卫生打扫公益岗位及垃圾集中处理点，常态化保持洁净的生活环境，打造生态宜居的美丽乡村。

（三）进一步优化政府主导、企业参与、农民主体地位之间的关系

乡村振兴作为国家战略，政府仍然处于主导地位，政府要为农村发展提供体制机制和公共服务保障，着力营造公平营商环境，不能以政府主导代替市场在资源配置中的决定性作用，要尊重市场规律，尊重农民首创精神，引导激励农民积极参与到乡村振兴建设中来[3]。要尽量避免国有平台公司直接经营相关产业与民营企业竞争，要确保农户配股资金、产业发展资金的安全。

发挥龙头企业在农业产业发展中的引领带动作用，是加快农业产业结构调整及转变农业发展方式增加农民收入的重要途径，农业规模化生产要以引导为主，在尊重农民意愿的基础上采取“合作社+农户”“企业+农户”“企业+基地+农户”等多种形式稳步推进。

（四）走农业产业规模化、标准化、品牌化发展之路

农业产业实现规模化、标准化、品牌化生产是现代农业发展的必由之路。陇中、陇东地区当前以小而全为主的产业发展模式既不利于农产品市场的培育，也不利于农村一二三产业融合发展，应借鉴发达国家农业生产划分主产区的发展经验，由省级部门牵头，依据各地农业资源禀赋的比较优势，确定不同区域的农业主导产业，形成若干个打破县界的主产区，逐步实现生产标准统一，公用品牌名称统一的经营模式。通过发展主导产业带动农村一二三产业融合发展，增加农产品附加值，提高农民收入[4]。

农旅融合产业应结合各地优势资源禀赋，以先进旅游开发理念为指导，按每县重点打造一个农旅融合精品景点的要求，建设有特色、差异化、高水平的农旅融合景点使其成为本县及周边市、县群众节假日休闲、观光的好去处。

（五）依靠农业科技创新，促进农业产业提质增效

科技创新是这一地区农业由传统农业向现代农业转型的关键所在。改革科研院所科研人员考核激励机制，引导科研人员把论文写在田间地头，不断提高农产品产量及品质。建立合理的利益联结机制，引导企业参与农业科研成果研究与转化，结合支农优惠政策，带动、激励农民参与农业创新成果的推广，不断提高农业生产效益。

农机科研单位及农机生产企业加强对农业生产的调研，研制适合丘陵梯田耕作的小型农机具，逐步实现农业生产全程机械化。通过农机具购置补贴及燃油补贴降低农民农机使用成本，鼓励农民使用农机生产代替手工工具劳动，提高农业生产率及收益。