甘肃高效节水灌溉项目绩效评估指标体系构建

2020-10-12黄珍牛最荣赵霞薛媛张芮张彦洪高彦婷

人民黄河 2020年3期

黄珍　牛最荣　赵霞　薛媛　张芮　张彦洪　高彦婷

摘要：构建一套科学的评估指标体系有助于全面评价节水灌溉项目取得的绩效，并能及时发现项目推行、实施中的问题，从而为项目决策提供科学依据。结合甘肃高效节水灌溉项目现状，提出了由项目规划与实施、政策制定与效果、工程质量与效益、项目运行管理与可持续性等4个方面23个指标构建甘肃高效节水灌溉项目绩效评估指标体系，并通过对已实施高效节水灌溉技术的甘肃石羊河流域进行实地调查，结合层次分析法建立模型进行实例分析。

关键词：节水灌溉工程;绩效评估;指标体系;层次分析;甘肃省

中图分类号：S274 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.03.031

Construction of Performance Evaluation Index System of Gansu High

Efficiency Water Saving Irrigation Project

HUANG Zhen， NIU Zuirong， ZHAO Xia， XUE Yuan， ZHANG Rui， ZHANG Yanhong， GAO Yanting

（College of Water Conservancy and Hydropower Engineering， Gansu Agricultural University， Lanzhou 730070， China）

Abstract：Constructing a set of scientific evaluation index system is so useful to evaluate the benefits of water-saving irrigation projects comprehensively and find out the problems in the implementation of projects in time， thus providing scientific basis for project decision-making. This paper put forward 23 indexes from four aspects to construct the performance evaluation index system of Gansu efficient water-saving irrigation project through combining with the current situation of Gansu efficient water-saving irrigation project. These four aspects were respectively project planning and implementation， policy formulation and effect， project quality and benefit， project operation management and sustainability. It established a model for example analysis through the field investigation of the Shiyang River basin in Gansu Province， which had implemented the high efficient water-saving irrigation technology. This model combined the analytic hierarchy process （AHP）.

Key words： water saving irrigation engineering; performance evaluation; index system; Analytic Hierarchy Process（AHP）; Gansu Province

甘肅省从20世纪70年代开始探索节水灌溉，在全国属开展较早的地区。2004年在农业部的支持下，敦煌市、金塔县、民勤县率先在棉花种植中推广膜下滴灌水肥一体化技术，并扩展到加工型番茄、籽瓜、枸杞等经济作物[1]。2008年在农田节水技术示范推广项目中提出保墒、节水、投资少的垄膜沟灌技术，并在临泽县、甘州区的制种玉米和玉门市、肃州区及石羊河流域的大田玉米中应用，取得了显著的节水增产效果[2]。2012年，甘肃省水利厅组织编制完成了《甘肃省河西走廊国家级高效节水示范区实施方案》，并通过水利部审查。

随着2013年“一带一路”倡议的提出，甘肃作为我国向西开放的重要门户和区域合作战略基地，将有更多的高效节水灌溉项目提上建设议程。一个地区应重点发展和采用何种灌溉技术，不只取决于技术的先进性、可行性，更取决于该技术带来的综合效益以及使用者的认可度。构建一套科学的评估指标体系有助于全面评价节水灌溉项目取得的绩效，并能及时发现项目推行、实施中的问题，从而为项目决策提供科学依据。通过对甘肃省已实施高效节水灌溉技术的河西走廊及兰州、白银等地区进行实地调查，笔者试图建立一套适合甘肃省高效节水灌溉工程的评估指标体系，以期为政府发展高效农业提供参考。

1 评估指标体系的设计原则

1.1 节水灌溉工程绩效评估的内涵

绩效（performance）一词最早用于投资项目管理方面，指组织或个人为所追求目标而开展的相关活动的结果，多用于政府投资的公共管理领域。节水灌溉项目多为中央和省级财政投资，投资数额大，收益群体为分散农户，所得收益和产生效益难以量化，同时受专业领域限制，致使开展相关研究的学者少，研究成果匮乏。

从节水灌溉工程的推行者来看，节水灌溉项目绩效评估属于政府绩效评估范畴。国内有学者认为政府绩效即政府履职行为及其产生的具体和抽象的效用，有个人绩效和组织绩效之分，也有具体的政治绩效、经济绩效和社会绩效之分[3]。政府绩效评估是政府职能部门通过自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学合理的程序、标准和方法，對政府行为主体在工作中所取得的业绩、做出的行为以及由此产生的一系列的影响作出客观、合理、准确的评估，以此来判断所存在的问题，从而进一步推动政府工作效率和服务质量的提高[4]。有学者提出节水灌溉工程评估指标体系是度量节水农业生产方式对农村社会、经济、生态三大系统影响的参数，通过对节水灌溉工程带来的社会效益、经济效益和生态效益的指标量化来分析和评价某一区域推行节水灌溉技术所产生的综合效益[5]。

1.2 评估指标筛选原则

构建一套科学的评估指标体系是有效开展节水灌溉项目绩效评估的核心，指标体系应科学、客观、全面地反映节水灌溉工程的各种情况，具体指标要求周密、合理、客观，能涵盖被评价对象的重要内容。因此，在筛选评估指标时应遵循以下原则。

（1）可行性原则：各指标要素须明确清晰，信度、效度、难度和区分度易于把握，便于收集数据，具有较强的可操作性。定性指标与定量指标相结合，对于不能量化的指标，合理转换形式，先定性、后定量，转换为可计量、可统计、可比较的量化指标。

（2）系统性原则：指标体系要系统，选择的指标之间要有一定的逻辑关系，既相互独立，又彼此联系，能够从灌溉工程的基础建设、高效节水技术工作实施与节水灌溉项目工作成效三个维度全面地反映高效节水灌溉项目的整体情况。

（3）层次性原则：为了提高评价的科学性、准确性，评价指标体系要有一定的层次性，从宏观层面到微观层面逐层分解，构成一个不可分割的评估体系。体系由目标层、准则层、指标层构成，目标层反映高效节水灌溉项目绩效评估的目标，准则层是对目标层内容的细化和拓展，指标层是在准则层的基础上筛选出能够反映节水灌溉工程主要状态与特征的具体指标。通过分层分类建立的指标体系，可以从不同角度直观反映高效节水灌溉工程的综合情况。

（4）导向性原则：指标体系的设计应依据节水灌溉管理工作的改进目标，有意识地添加某些指标要素，如效率、效益、成本、满意度和农户意愿等，作为评估导向性的重要体现。对客观性指标，主要采用指标评分表方法;对主观性指标，主要采用问卷调查方法。

2 评估指标体系框架

指标体系构建以上述原则为指导，结合甘肃省河西走廊国家级高效节水灌溉示范区项目评估的目的，综合考虑该地区的自然条件、水资源条件、农业种植状况、经济发展水平、生产管理体制以及相关社会因素，将高效节水灌溉项目中资金、劳动力、技术等投入和高效节水灌溉工程组织管理、工程管理、运行管理等内容以及高效节水灌溉技术产生的社会效益、经济效益和生态效益等放入高效节水灌溉工程评估框架中，从高效节水灌溉示范项目的基础建设、工作实施与工作成效三个维度来构建高效节水灌溉工程评估框架。将基础建设、工作实施、工作成效具体划分为项目规划与实施、政策制定与效果、工程质量与效益、项目运行管理与可持续性等4个方面。

3 评价指标体系构建

3.1 评价指标筛选

根据指标筛选的基本原则，采用匹兹堡大学教授托马斯·赛蒂（T.L.Saaty）提出的层次分析法，充分考虑影响高效节水灌溉推广的主要因素，结合甘肃地域特点，查阅相关文献[5-15]，并多次与甘肃省从事节水灌溉的专家学者、基层工作人员和灌区管理人员及项目决策者进行座谈，经过多轮次的指标筛选与优化，提出适合甘肃省高效节水灌溉项目的评估指标。定性指标选取参考邱东提出的五条原则：目的性、全面性、可行性、稳定性、与评价方法协调性[16]。定量指标的选取参考苏为华提出的单体测验与整体测验的理论，在完整性、一致性、可行性、准确性、区分度、冗余度等方面进行了检验[17]。

经过检验与修正，最后构建了甘肃省高效节水灌溉项目绩效评估指标体系，见表1。

3.2 指标处理及分级

实施评估前须对评估指标进行无量纲化处理。评估指标类型的不同，指标无量纲化的方法也有所不同，可以根据所取得的资料采用专家评分法、Delphi法、层次分析法和隶属度法等。对于定性变量，在实际工作中采用模糊数学方法来量化，将定性变量的指标划分为5个等级，分别为Ⅰ级（很好）、Ⅱ级（较好）、Ⅲ级（一般）、Ⅳ级（较差）和Ⅴ级（很差），在具体评估时采用最大隶属度原则确定指标等级。

不同地区的自然特性不同，各级政府对推行高效节水灌溉项目的出发点和落实手段不同，农户对高效节水灌溉技术的认识不同，对高效节水灌溉技术的价值取向也就不同，不同指标的重要性亦随之不同。即使同一指标，在不同地域、不同时期，其重要性也是不断改变的。因此，高效节水灌溉工程项目评估指标的分级和权重应当结合工程类型因时而异、因地而异。

3.3 指标体系实例应用

3.3.1 项目概况

石羊河流域位于甘肃省河西走廊东部，乌鞘岭以西，祁连山北麓，是甘肃省河西走廊三大内陆河流域之一。流域行政区划包括武威市的古浪县、凉州区、民勤县全部及天祝县部分，金昌市的永昌县及金川区全部，以及张掖市肃南裕固族自治县和山丹县的部分地区、白银市景泰县的少部分地区。耕地面积37.12万hm2，农田灌溉面积30.00万hm2。

考虑石羊河主要流经武威市和金昌市，故在调查时以武威、金昌为重点调查地区，张掖市调查肃南县和山丹县，白银市调查景泰县。调查项目在石羊河流域分布情况见表2。

3.3.2 评价指标权重的确定

采用AHP层次分析法来确定评价过程中的权数分配，基于层次分析法相对重要性设计了专家打分表，根据1～9标度法，将各项元素的重要性进行两两比较后构造各层判断矩阵。请从事节水灌溉的专家学者、基层工作人员和灌区管理人员对23个指标进行打分，利用矩阵确定指标元素相对重要性的权数。如指标层P1～P7 的判断矩阵为

APC1=a11a12a13a14a15a16a17a21a22a23a24a25a26a27a31a32a33a34a35a36a37a41a42a43a44a45a46a47a51a52a53a54a55a56a57a61a62a63a64a65a66a67a71a72a73a74a75a76a77

同样构建判断矩阵APC2、APC3、APC4，求各判断矩阵的特征向量，并进行归一化处理，可求得指标层权重集。用同样方法构造准则层的判断矩阵：

ACT=C11C12C13C14C21C22C23C24C31C32C33C34C41C42C43C44

求ACT的特征向量并进行归一化处理，确定准则层权重。各指标综合权重计算结果见表3。

3.3.3 综合评价

采取与当地工作人员座谈、入户调查、现场实地调查、咨询专家、查阅水行政主管部门有关资料等方式获取信息，结合表1，将评估标准分为5个等级。对于定性变量采用模糊数学方法来量化，划分为Ⅰ级（很好）、Ⅱ级（较好）、Ⅲ级（一般）、Ⅳ级（较差）和Ⅴ级（很差），在具体评估时采用最大隶属度原则确定指标等级。定量指标根据规范、相关文献、专家意见等进行分级，具体分级标准见表4。

在确定权重和指标评价表的基础上，采用加法合成进行数据处理，基本公式为Cik=Aik·Pik，其中：Cik 为第i层第k组评价矩阵，Aik为对应指标Pik 的权重向量。在每一层的评价中，该层中的各因素集为前一层的评价集。通过这种方法进行指标层对准则层的评价和准则层对目标层的评价，项目指标评价表和项目综合评价结果分别见表5和表6。

该地区节水灌溉项目综合评价结果为Ⅱ级，表明项目绝大部分目标已经实现并取得接近预期的效益。表5中年度项目验收比例评分低，据调查因国家及省相关部门尚未统一组织验收，故验收比率很低，与实际情况相符。从表3来看，项目验收比例层权重为0.073 4，在项目规划与实施中为最小，综合考虑其他因素，对项目规划与实施的评定影响甚微，故项目规划与实施评价为Ⅰ级，既表明相关工作取得了预期的成效，也表明在其他方面有待改进。

4 结语

高效节水灌溉项目绩效评估是一个多学科交叉的综合课题，评估指标体系涉及领域广、内容多，制约高效节水技术落实和推广的因素较为复杂，有些指标需要多次筛选或者评估方案设计后才能给出，某些指标仍需改进。同时，及时全面地对高效节水灌溉项目进行评估，也是节水灌溉技术推广的一个重要环节，其评估结果可以真實反映高效节水灌溉项目的综合效果，在某种程度上可为当地政府决策提供参考。目前甘肃省高效节水灌溉项目绩效评估工作尚处于探索阶段，无论是指标体系，还是评价标准和评价方法，都有待进一步研究和完善。

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