管理会计视角下政策性银行绩效考评转型升级

万瑜

[摘 要]文章阐述了政策性银行绩效考评与管理会计的相关理论，指出政策性银行绩效考评中存在的三方面问题，从内外部分析问题原因，针对存在的问题从管理会计视角提出转型升级的主要策略。

[关键词]政策性银行;绩效考评;管理会计

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.24.047

随着金融体制改革的不断深化，1994年我国先后成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行。三家政策性银行成立以来，在落实国家产业政策、促进产业结构合理和地区经济平衡、促进国民经济健康发展中发挥了重要作用，政策性银行自身也得以迅速发展。但政策性银行在业务快速发展、努力做大做强做优的进程中，在机构的绩效考评管理中仍存在一些问题。1994年我国先后成立的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，在服务国家战略、支持经济发展的关键领域和薄弱环节中发挥了重要作用。由于政策性银行的业务活动不以营利为目的，相比以经营性业务为主的四大国有商业银行，政策性银行的绩效考评管理相对滞后。

1 政策性银行绩效考评与管理会计的关系

2016年6月财政部制定印发了《管理会计基本指引》，随后又以财会〔2017〕24號印发关于绩效管理等22项管理会计应用指引。两份指引的出台，对指导包括银行在内的单位管理会计实践、提升内部管理水平、促进企业转型升级具有重要指导意义。

政策性银行的绩效考评，是指政策性银行通过建立评价指标体系，对照行业评价标准，对一个会计年度内执行国家政策和自身盈利能力、经营增长、资产质量、内控管理等进行的综合评判，是对政策性银行一定阶段经营管理状况和战略执行的检验和价值判断，其指标设计本身反映了政策性银行在特定时期的经营发展理念。政策性银行的绩效考评具有战略传达与管理、价值判断、预测、行为导向等功能，考评可运用的管理会计工具方法主要有关键业绩指标法、经济增加值法、平衡计分卡、目标管理法等。

2 政策性银行绩效考评中存在的问题

2.1 绩效考评未突出政策性银行的经济责任和社会效益

作为政策性银行，应该以服务国家战略、保障政策性业务为原则，探索符合自身业务特点的绩效考评机制。但政策性银行自从商业银行独立出来以后，其业务范围一直没有严格的界定，始终处于混业经营状态。由于政府扶持力度有限，政策性业务所占比重始终较低，没有充分发挥其政策性银行职能。作为银行，要遵循银行的经营规律，考虑财务可持续，要把提高利用资金获利的能力作为经营战略的主要目标。以致在考核指标的设计上，政策性银行往往过分强调业务拓展、强调经营效益，政策性目标引导少。基层机构为完成绩效目标，在主业道上走偏，未正视自身竞争实力，片面追求成本和利润，加大了风险隐患。如政策性银行中机构布局最广的农业发展银行，年度绩效考评涉及的政策性业务指标实行分省设权重，2016—2019年政策性业务占年度绩效考评权重最高的省分行为49%、最低的仅为17.2%，对政策银行来说，这样的考评方向明显有偏差，而该行的风险贷款却基本为经营性业务。虽然这几年政策性银行已有较明确的目标定位，相关部门也一再强调政策性银行要回归主业，但由于政府相关扶持政策缺失，政策性银行始终未能突出其办行宗旨，未能被社会公众所关注。

2.2 绩效考评缺乏全面性和针对性

由于银保监会关于《银行业金融机构绩效考评监管指引》规定，银行业金融机构绩效考评指标包括合规经营、风险管理、经营效益、发展转型、社会责任五大类指标，同时明确要求合规经营类和风险管理类指标权重应当明显高于其他类指标，对政策性银行则仅提到参照执行，没有其他特别规定。为落实监管要求，政策性银行在绩效考评管理中，在关键指标的选择设计上，也主要参照以上规定设置指标，并加大合规经营类和风险管理类指标权重。但对政策性银行来说，这种单一的财务指标设置缺乏全面性和针对性，忽略了作为政策性银行的目标定位。管理会计理论的平衡计分卡原理、经济增加值法等在绩效考评中普遍未能得以有效运用。这样的绩效考评不能全面反映政策性银行的社会责任和经营状况，也不利于其整体战略规划与发展。

2.3 绩效考评科技支撑力量不足

长期以来，政策性银行的绩效考评基本以机构评价为主，未能充分利用信息科技手段、借助银行本身的数据仓库，有效运用管理会计工具分条线、细分业务品种、区分政策性业务和经营性业务进行系统分析。未能借助信息化管理系统产生的具有说服力的管理会计数据分析结果，在全力服务国家产业政策和区域发展政策的同时，针对业务发展向财政等部门要政策要资金要补助，争取更多扶持;对经营性业务，未能充分利用信息化系统的数据分析进一步量化投资决策，优化资源配置，引导业务发展。

3 政策性银行绩效考评存在问题的原因

3.1 内部原因

从内部来看，一是政策性银行起步较晚，有政策扶持，宣称不以赢利为目的，管理会计的意识远未根深蒂固，平衡计分卡、经济增加值等管理会计工具未得以有效运用。二是信息科技支撑力度不够，精细化管理水平不高，导致绩效考评数据不完整、不全面，考评结果不客观、效用低，各种资源配置不科学。对政策性业务和经营性业务，由于没有就成本、收入分别核算，精细分析，要政策要资金缺少精确的数据支撑。

3.2 外部原因

从外部来看，一是政策扶持力度不够，政策性银行资金来源除财政拨款、向中央银行再贷款外，近年来主要通过发行金融债券筹集资金，融资渠道单一，成本高，利差小，甚至出现利率倒挂现象，再加上政策性业务一般期限较长，存在资金期限错配，缺乏长期稳定的资金来源。在考核指标的设计上，必然加大低成本存款资金的考核，加大非政策性短期业务的营销力度，以加快资金周转，填平资金供给与资金需求之间的缺口。二是金融监管部门对政策性银行、商业性银行绩效考评的监管制度没有区分开，对具体指标及权重未做规定，对政策性银行没有特别规定，监管导向存在偏差。

4 管理会计视角下政策性银行绩效考评的转型策略

4.1 坚持业务预算与绩效考评深度融合，突出政策性职能

对接国家政策要求和财政部对政策性银行的绩效考评规则，政策性银行应进一步通过全面预算管理明确全行战略目标和业务发展规划，充分考虑和立足政策性银行定位，结合国家宏观政策导向和自身业务属性，将各具体目标融入到绩效考评指标体系中。预算管理要与政策性、经营性两类业务分账管理、分类核算的监管要求相衔接，明确目标、细化要求，实现社会效益与经营效益相统一。绩效考核时，两类业务要分开考核，对政策性业务，侧重评价依法合规、履职尽责、服务国家战略成效。主要根据当年承担政府项目及年度任务情况，制订目标体系进行分解考核，并引入政策性补贴成本分析，对履行政策性职能的业务品种进行成本收益评价，成本主要包括当年补贴投入情况，收益指项目执行所取得的经济与社会效益情况。对自营性業务，则侧重评价风险管理、合规经营、财务绩效。通过业务预算与绩效考评的深度融合，明确政策目标，充分发挥绩效考评的激励引导作用，进一步强基础、补短板、促发展，凸显政策性银行在宏观经济管理中的重要作用，实现政策性银行的高质量发展。

4.2 科学设置考评指标体系，提升绩效考评的全面性和针对性

政策性银行可以借鉴西方大银行的经验，结合本行实际，着眼战略目标，运用平衡计分卡拓展绩效评价维度，即通过财务指标与非财务指标的有效结合，构建适合政策性银行的绩效评价指标体系，将银行的使命和战略转变为具体的评价指标。平衡计分卡是基于企业战略，从财务、客户、内部业务流程、风险控制、学习与成长五个维度，将战略目标逐层分解转化为具体的、相互平衡的绩效指标体系，并据此进行绩效管理的方法。通过平衡计分卡，全面反映政策性银行的经营状况，直接表明奋斗目标和宗旨，使各部门、分支机构和员工的行为与银行整体的战略目标相统一。对财务指标的考核，要重点引入管理会计的经济增加值、风险调整后的资本回报率为核心的绩效考评指标，综合考虑管理会计利润分析、内部资金转移定价、成本分摊、风险成本等因素构建的面向现代政策性银行绩效考核的科学评价体系。同时，参照财政部对政策性银行的绩效考评规则，银行业监管部门对政策性银行的绩效考评监管要有特别的指引，准确把握考评导向，明确政策性银行有别于商业银行的目标定位和考评规定。

4.3 建立相适应的信息化绩效考核平台，实现绩效考评精细化管理

政策性银行必须立足于考核指标、考核体系、考核对象管理，利用管理会计和财务会计的综合视角，运用信息技术手段和银行大数据资源，分机构、分条线、分业务品种，对财务信息、非财务信息进行归集、运算、分析，实现绩效考评指标数据的科学性和准确性，实现考评结果的有效运用。根据财政部对政策性业务和经营性业务分开核算的要求，政策性银行应充分运用管理会计工具，将两类业务分利息收入、资金成本、运营成本、风险成本、税收成本等各项收支分别核算反映，据此分析评价各类产品的价值创造水平，通过穿透式管理，实现将有限的经济资本配置到最能产生经济效益和社会效益的业务上去。对存在用自营性业务的赢利反哺政策性业务亏损的机构，要用准确的数据分析说话，争取国家财政、政府相关部门的更多政策倾斜。通过精细化的绩效考评管理，政策性银行的资产负债管理也将更为清晰，权责更加明确，有助于促进内部治理结构的进一步调整和改善。

5 结论

政策性银行应依托各自管理会计体系建设成果，建立以执行政策性业务为基础，以价值管理为中心，对机构、条线、业务类别全覆盖、多维度的绩效评价机制。借助信息化管理平台，树立系统管理的全新的银行经营绩效评价理念，为绩效考核提供精细化财务数据，实现政策性银行的绩效考评转型升级。从而正确引导政策性银行的经营行为，进一步提高社会效益和经济效率。

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