养老金制度并轨的形式公平与实质公平探究

[摘 要]文章着重探讨了在我国养老金制度并轨的语境下“身份”与“公平”之间的关系，发现现有并轨制改革更多是一种“增量化”的尝试，其不公平的根源即“身份”的权利义务不一致仍没有得到改变。为此需要进一步识别获益身份，将“国民”“职业”“个人”三种身份层次相结合，建立起基于权责关系的多层次养老金制度体系，最终向“所得”与“应得”的理想目标接近，实现由“形式公平”向“实质公平”的转变。

[关键词]身份化;养老金制度并轨;形式公平;实质公平

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.055

1 引言与文献回顾

长期以来，我国社会保障的相关政策都隐含着“身份区隔”的逻辑（朱浩，2018），即根据社会成员不同的职业、单位、地域等身份特质来确定不同的社会保障待遇，这种待遇会在利益群体的保护下形成一种制度化的藩篱，导致身份之间的区隔。然而随着社会主义市场经济的发展，这种身份区隔越发不利于社会平等与劳动力市场的自由流动。因此，近些年来，我国社会保障制度的改革取向基本上是从“身份化”向“去身份化”方向转变（高和荣、夏会琴，2013）。养老金制度并轨正是这种趋势的体现，现有学者也对这一制度改革进行了诸多探讨，一是对养老金制度并轨的演变规律、逻辑梳理，指明了改革的必要性、目标（郑秉文，2015），也有学者从“身份”视角，论证了养老金制度并轨实际上是“身份伦理”和“契约伦理”相协调的结果（郑雄飞，2016）;二是对并轨之后可能存在问题的分析，主要聚焦于这一制度的可持续性，有学者从制度环境约束方面说明了制度转轨可能会面临转轨成本过高、账户资金不足的困境（韩烨，2016）。总的来说，在基本取向方面，学者们大都强调要推进养老金改革的“去身份化”，認为应当完成从以职业身份为基础到普遍的社会权利的角色转变。但应该看到身份是一个复杂的概念，在去除某种职业身份的同时，实际上又是在建构着另一种更为广阔的“国民身份”，而“国民身份”又在某种程度上忽视了个人贡献的差异，因此“去身份化”是否就意味着公平的实现，在现有中国养老金制度的语境下，身份与公平的关系应该是什么？基于此，文章将根据养老金制度并轨的政策逻辑与其在之后的实行情况，着重探讨身份与公平的关系以及两者可能契合路径。

2 去身份化：养老金制度并轨

养老金双轨制正式形成于20世纪90年代，即1991年国务院要求对企业职工实行养老保险社会统筹，并且在之后的文件中明确了企业、个人缴费的比例。但是机关事业单位人员的养老保险缴费仍旧采取财政全部负担的形式，从而形成了机关事业单位人员和企业人员退休养老金的“双轨制”。这种双轨制极大地违背了“养老金”作为一种公共品所应持有的“公平原则”。机关事业单位人员不仅不需要缴纳各种保险费用，而且退休金还远高于缴纳社保的企业职工，即使两者工作性质相近、年限相同，但由于其“体制内外”身份的差异，养老金待遇也随之有很大的不同。

随着社会主义市场经济的发展，这种双轨制越发不适应市场经济体制，造成社会分配不公以及阻碍了劳动力的合理流动，最终经过多年的酝酿，于2015年出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式确定了事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费，这就统一了机关事业单位人员与企业职工的基本养老金制度。至此，养老金双轨制正式走向并轨，机关事业单位人员与企业职工养老金制度在顶层制度设计上得以统一起来。

3 形式公平：“身份”的重现

由于对公平概念的阐释多种多样，在此，为了便于讨论，笔者在“形式公平”与“实质公平”这对范畴的基础上去理解养老金并轨改革，所谓形式公平是基于一种程序上的公平;而实质公平则是重视内容和结果的平等。笔者认为，现如今的双轨制并轨更多是一种形式公平的体现，因为“并轨”仅实现了制度框架的并轨，从制度上将两者统一起来，但是在实际运作时，由于原有制度的“路径依赖”以及利益既得者的反对使得双轨制改革只能以更为温和的方式即“增量改革”，然而这并不能有助于消除原先由于“身份区隔”所带来的待遇差异，“身份”只不过是通过其他一些手段再次表现出来，从显性向隐性转变。具体来说，在并轨后，职业年金与养老基金的管理、发放仍然存在较大差异，首先是职业年金，职业年金最初是为了顺利推进养老金“双轨制”改革，在实行工资改革的同时强制设立，防止机关事业单位人员的退休待遇降低，减少改革阻力。职业年金单位缴费部分由财政支出，采取强制缴费而且具有固定的缴费比例，而企业年金的缴费主体是以盈利为目的的企业，建立企业年金无疑会增加其用工成本，加之企业年金“自愿缴纳”“设置缴费比例上限”的规定，使得大多数企业职工并没有企业年金，这就加大了企业职工与机关事业单位人员之间的养老金待遇的差距。其次是养老基金管理方式，在并轨后，养老保险基金采取的是独立管理、分开运作的方式，这一办法虽然避免了对企业职工养老基金的侵占，但同时也意味着养老基金仍在各自系统内部统筹，而难以发挥社会统筹的功能，从而使得企业职工养老金远远低于机关事业单位人员的发放待遇。

基于以上所述，可以看到由于制度依赖，养老金并轨改革的“去身份化”实践过程中存在诸多困境障碍，更多的是一种形式公平，即仅在制度框架下将两者统一起来，因此还是面临着因“体制内外”身份的不同所导致的养老待遇差异。那么，在“实然”的基础上需要进一步思考的是养老金并轨走向实质公平应该是什么，即“应然”问题，为此厘清身份与实质公平的关系是必要的。

4 养老金并轨体制下的身份与实质公平

“身份”从本质上来说指个体成员交往中识别个体差异的标志和象征，它给予社会以秩序和结构，作为利益分割机制，身份承载着个体与其他组织或团体之前的权利和义务关系（郑雄飞，2016）。实质公平是内容与结果的公平，强调应该获得的与实际获得的应是一致的。在养老金体制的语境下，两者的契合点在于养老金待遇应与获得者的贡献、能力、付出相匹配，体现出权责统一。这就解释了双轨制饱受非议的原因：双轨制的待遇差异并不是依据个体的贡献、付出，而是仅由于“体制内外”的身份差异，这就造成了所获与应获的不一致。同时“去身份化”与“身份化”也并不意味着更加“公平”或“不公平”，“去身份化”强调的是个体待遇无差异，但同时也可能会忽视不同人群之间的差异性，造成新的不公平。而“身份化”强调的是个体待遇的差异性，这种差异性来源于不同身份所对应的权利和义务的关系，但也因此可能会强化身份之间的区别，形成社会保障制度的身份区隔。因此两者都有可能靠近或远离公平，笔者认为问题的关键在于身份所对应的权利与义务是否统一、所获与应获是否一致，这就需要进一步识别身份，探究其内在逻辑关系。

就养老金获益的身份层次而言，可以分为：国民身份、职业身份与个人身份（郑雄飞，2016）。养老金并轨如果要向实质公平迈进，就需要同时兼顾这三种身份使之融汇成一个体系。具体而言，国民身份是一种基础性身份，养老金并轨制改革虽然在缴费方式、筹资比例以及计发方式等方面实现了框架下的统一，但在缴费基数、基金管理与运作上仍各自为政，从而使单位人员拥有了“超国民”的身份待遇，为此需要进一步呼唤“国民身份”的归位，促使基础养老金部分在筹资、管理、待遇领取等方面的一致并最终建立起国民年金制度;职业身份更多体现了基于职业的差异性，在现今养老金制度中的表现为：企业年金与职業年金。正如上文所论述的，企业年金与职业年金在资金来源、发放形式与待遇上存在很大的差异，且这种差异仅由“体制身份”造成，为此需要扭转以“体制身份”的单一识别标准，引入工龄、指数化缴费工资等维度，突出个人贡献在养老金待遇中的作用，同时也要进一步扩大企业年金的覆盖面并提高其保障水平;个人身份是基于人力资本导致的工资差异以及附带的养老金待遇差距，体现在个人账户。对于这三种身份，国民身份应是基础，体现普惠性的一面，而职业、个人身份为补充，体现出差异性的一面，并且差异性是基于职业身份和个人特质基础上的权责关系不同，这三种身份最终融汇成一个体系，达到缩减绝对差距的同时又注重个人贡献的差异性，促使养老金并轨制改革向实质公平迈进。

参考文献：

[1] 朱浩.从“身份区隔”到“公平共享”——养老金制度“并轨”的内在逻辑及政策选择[J].温州大学学报（社会科学版），2018（6）： 43-50.

[2] 高和荣，夏会琴.去身份化和去地域化：中国社会保障制度的双重整合[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2013（1）：40-44.

[3]郑秉文.机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”[J].中国人口科学，2015（1）：2-14，126.

[4]郑雄飞.身份识别、契约优化与利益共享——我国养老保险的制度变迁与路径探索[J].社会学研究，2016（1）：98-122，244.

[5]韩烨.论养老金并轨改革的目标定位、约束因素与对策选择[J].社会科学战线，2016（9）： 206-212.

[作者简介]吕雨宸（1999—），男，汉族，河南周口人，华东理工大学社会与公共管理学院，研究方向：公共政策、社会保障。