新时期我国对外投资高质量发展的内涵和路径

范鹏辉 张 威 崔卫杰

一、“十三五”以来我国对外投资发展现状

(一)对外投资规模稳中有降，全球地位保持稳定

2016年我国对外直接投资流量为1961.5亿美元，同比增长了34.7%，全球占比达到13.5%，蝉联全球第二大投资国。由于受到对外投资政策调整影响，2017年投资流量首次出现负增长，投资流量位居第三，投资存量升至全球第二。2018年我国对外投资流量为1430.4亿美元，继续小幅下降，但投资流量和存量仍居全球前三。2019年我国对外直接投资为1171.2亿美元，同比下降了9.8%，投资增速有所放缓(见图1)。

(二)传统投资领域集中度高，产业结构趋于多元化

从传统投资领域来看，租赁和商务服务业、金融业、批发和零售业、制造业、采矿业是前五大主要投资领域。根据商务部《中国对外投资发展报告2019》发布的数据，2018年五大类产业对外投资存量占我国对外投资存量的74.8%，较“十二五”末(2015年)下降了8.2个百分点。

从新兴投资领域来看，2018年信息传输/软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业、文化/体育和服务业等现代服务业领域的投资存量占比，从“十二五”末(2015年)的3.5%增长到12.6%，三年间占比合计提高了9.1个百分点。其中，信息传输/软件和信息技术服务业的投资存量占比从2015年的1.9%提高到了2018年的9.8%，科学研究和技术服务业占比从1.3%提高到了2.2%,文化/体育和服务业占比从0.3%提高到了0.6%。

(三)对外投资区域分布集中，“一带一路”投资稳中有升

亚洲是我国对外投资主要区域。与其他地区相比，“十三五”期间我国面向亚洲地区的投资仍占较大比重，虽然比“十二五”末(2015年为70%)有所下降，但仍然超过其他地区。

“一带一路”沿线投资稳中有升。自2015年以来，我国在“一带一路”沿线的投资流量占比稳中有升。尽管受全球投资环境的影响，近两年来我国在“一带一路”沿线投资金额有所下降，但相关投资在我国对外投资总额中的占比却呈上升趋势。2019年，我国对“一带一路”共建国家投资150.4亿美元，占到对外投资流量总额的12.8%，较上年提高了1.9个百分点(见图2)。

图1 2015—2019年我国非金融类对外投资流量与增长率变化

图2 2015—2019年我国在“一带一路”沿线投资流量与占比

(四)对外投资方式以并购为主，境外经贸合作区建设稳步推进

并购投资是我国企业主要投资方式。“十三五”以来，并购投资仍然是我国主要境外投资方式，虽然2017年并购投资占对外投资总额的比重出现了下降，但2018年这一比重又上升为21.7%。特别是在制造业对外直接投资中，并购投资占比自2017年以来保持在44%以上。

境外经贸合作区建设稳步推进。根据商务部统计数据，截至2019年年底，我国企业在全球46个国家在建的初具规模合作区共计113家，入区企业5427家，累计投资419.4亿美元，上缴东道国税费43.6亿美元，创造就业岗位37.6万个。其中，位于“一带一路”沿线国家(24个)的合作区共计82家，“一带一路”沿线国家境外经贸合作区的投资总额占我国对所有境外经贸合作区投资总额的83%。

二、我国对外投资发展面临的形势

(一)存在的发展机遇

1. 双边和区域合作机制稳步实施

我国积极参与新兴经济体与发展中国家的双边和区域合作机制。一方面，合作机制签订范围不断拓展，包括金砖国家合作机制和上海合作组织合作机制在内的区域合作签订范围和成果不断增加，各项经贸合作成果务实推进，为我国在更大范围开展对外投资合作创造良好环境；另一方面，合作机制水平不断提高，我国签订的双边和区域合作更注重投资便利化、税收合作、能源安全等各个方面，使对外投资合作可施展空间越来越广，为高质量对外投资纵深发展提供了新的机遇。

2.“一带一路”倡议深入推进

一是沿线国家的巨大需求增加了我国对外投资机会。“一带一路”沿线国家大多是新兴市场与发展中国家，普遍处于经济发展上升阶段，资源丰富且开发利用程度低，投资需求旺盛，部分国家还处于快速工业化、城镇化进程之中。随着联合国提出的《2030可持续发展议程》相关目标不断推进，我国在满足沿线国家投资需求方面大有可为。二是沿线国家投资重点有利于发挥我国对外投资优势。基础设施建设是沿线国家的投资重点。我国在基础设施建设方面具有比较优势，“一带一路”倡议将使我国基础设施建设投资方面的优势得以发挥，从而带动对外投资增长。

3.对外投资政策体系日趋完善

十八大以来，我国进入对外投资发展的快车道，相应的政策体系日渐完善。2014年，对外直接投资实行“备案为主，核准为辅”，核准和备案程序进一步规范，流程不断简化，效率不断提高。2015年，我国进一步简化外汇管理政策，银行可以直接审核办理境外直接投资项下外汇登记，为企业开展境外投资提供了外汇政策保障。2016年，我国加强对境外投资真实性核查，更加重视遏制非理性对外投资行为。此后，一系列规范性政策纷纷出台，在各项政策叠加作用下，我国高质量对外投资也将迎来更好的发展机遇。

4. 我国对全球投资规则影响力提升

对外投资规则是影响跨境投资的重要因素。现有国际投资规则以双边和区域协议为主，具有碎片化、复杂化特点，且主要由西方国家主导。近年来，我国积极参与全球对外投资规则重构的有关讨论与制定，在G20等国际治理平台中发挥积极作用，牵头成立“投资便利化之友”，吸引了逾80个世贸成员参加讨论，利用南南合作基金、世界银行和联合国贸发会议等平台积极倡议投资便利化议题的研究等，从我国角度为国际投资规则提供参考标准，为提高对外投资质量争取更多发展机遇。

(二)面临的挑战

1. 全球化进程放缓和政治风险提高投资难度

一是全球化进程出现放缓迹象。后危机时期，不少发达国家和发展中国家均出现了逆全球化势头，民粹主义和保护主义的声浪不时掀起。英国公投脱欧、美国总统特朗普反全球化路径、拉美国家陷入“中等收入陷阱”不可自拔，这些逆全球化思潮提高了对外投资难度和压力。二是西方国家战略压制不利于开展对外投资。部分西方国家实施一系列经济战略，对冲我国对外投资在全球布局影响力，如美国提出的“印太战略”与我国提出的“一带一路”在很大程度上形成相互牵制和竞争，特别是对21世纪海上丝绸之路的海外投资，不利于我国开展境外投资。

2.疫情全球扩散延缓对外投资和工程项目进展

新冠肺炎疫情蔓延给全球经济带来负面影响，制约了全球资本正常流动，增加了我国对外投资在建项目和新建项目的运行难度，延缓对外投资步伐。一是疫情扩散影响跨境商业活动。疫情全球扩散使各国管控措施升级，影响我国涉外投资企业人员流动、商务谈判、跨境物流等活动，造成企业投资项目推进滞后、产能开工率不足等问题。二是疫情扩散制约项目建设进度。疫情扩散导致国际运输紧张、各国海关检验检疫加严、货物通关时间延长，影响我国海外项目的物资供货，不利于对外投资项目正常运作。

3.国际投资回报率面临持续下行压力

根据联合国贸发组织《2019年世界投资报告》，2012年以来，国际直接投资回报率在波动中下降已成为常态，从2010年的8.0%下降到2018年的6.8%，2012—2017年发达经济体外商投资回报率分别为6.7%、6.3%、6.6%、5.7%、6.2%和5.7%。特别是，疫情全球扩散使跨国公司利润面临更大风险。联合国贸发组织《全球外国直接投资(FDI)趋势监测报告》显示，全球FDI中占据重要份额的5000家最大的跨国公司均调低了疫情发生以来的收益预期，平均下调了9%，发展中国家跨国公司利润预期下调了16%。由此可见，国际投资回报率下降一定程度上会制约企业对外投资意愿，不利于我国本土跨国公司开展境外投资。

4. 发达国家和地区管制趋严制约投资进程

2017年以来，美欧等发达国家对外商投资并购实施更趋严格的审查、监管和限制，对我国企业海外投资形成较大阻力。一是美欧等国家收紧外资安全审查政策。如美国通过《外商投资风险审核现代法案》(FIRRMA)，进一步扩大外商投资委员会(CFIUS)的审查权限；英国发布《国家安全和基础设施投资审查》绿皮书，建立更为严格的外商投资审查程序；意大利扩大了政府对非欧盟企业在高技术领域收购的否决权限等。二是发达国家对技术领域投资管制加大。《2018年世界投资报告》显示，技术领域的投资是2017年和2018年最为活跃的领域。然而我国企业在技术板块海外并购频频受阻，美欧通过出口管制等保护优势技术，提高我国技术领域投资难度。三是发达国家对我国国有企业投资审查泛化。美欧的外资安全审查均涉及针对国有企业的条款，国有企业界定范围宽泛，不仅包括政府所有及控股企业，还包括代表政府意图的企业、由政府基金投资的企业等，提高了国有企业对外投资壁垒。

三、新形势下把握好对外投资高质量发展的内涵

当前，我国在全球对外直接投资中的影响力不断扩大，已经成为全球第二大对外投资国。随着我国经济不断发展壮大，中国企业全球化步伐也在不断加快，我国对外直接投资规模持续扩大也将成为大势可趋。为了使对外投资行稳致远，做到可持续发展，需要用全局的眼光，站在更高的层次来谋划我国对外投资的定位和发展战略，提升对外投资质量效益，加快从对外投资大国向对外投资强国的转变。因此，从这一意义上来讲，我国对外投资高质量发展内涵可以用四个“有利于”来概括:

(一)要有利于对外投资自身竞争力的提升

高水平对外投资首先应当体现在自身发展和竞争力提升方面。自2016年以来，我国对外直接投资在规模扩大的同时逐步进入理性调整阶段，由过去的重投资规模轻投资质量向培育对外投资竞争新优势转变。虽然对外投资综合效益有所提升，但是依然存在投资结构不合理、投资区域布局不平衡、投资方式单一等问题，投资资产的系统性风险系数较高。因此以问题为导向，要提升对外投资自身竞争力应重点体现在几个方面：一是对外投资产业结构和价值链布局要更加有导向性。提高实体经济、传统产业以及新兴产业对外投资步伐，提高先进制造业、现代服务业等高端制造业所占比重。更加重视价值链布局，特别是以价值链高端为导向，注重布局国际先进技术、销售渠道、管理经验和知名品牌等价值链中具有高附加值的高端要素。二是对外投资区域布局要更加有战略性。合理引导对外投资区域布局更加均衡，一方面以“一带一路”区域布局为引领，服务国家开放发展大局；另一方面也要满足企业在不同区域的投资战略需求，如面向发达国家获取高端要素为目的的投资、面向发展中国家的成本型产业转移投资等，在提升创新发展水平的同时分散相对集中的投资风险。三是对外投资方式要更加多元化。继续巩固跨国并购和绿地投资在对外投资方式中的主要地位，同时提高实物投资、股权置换、联合投资、特许经营、投建营一体化等对外投资方式所占比重，促进对外投资方式多元发展。

(二)要有利于更好地服务国民经济发展

高质量对外投资要具备与国内产业的高度协同性。从一些发达国家和新兴工业国的经验来看，对外直接投资可以成为推动本国产业升级的重要途径。这种协同体现在：一是与国内产能协同。推动国内优势制造业能力与投资当地要素资源合作，探索产品互补型、产业链上下游联动型和能源生产、加工和运输一体化等多种形式的产能互补模式，促进与投资目的国经济深度融合，释放我国优势产能。二是与国内产业结构升级协同。对外直接投资除了可以释放沉淀生产要素用于国内新兴产业的发展，还可以通过学习型直接投资获得先进技术和先进管理经验，加快产业结构升级，补足我国产业结构中的短板。三是与国内产业安全协同。通过对外直接投资扩张对事关我国经济安全的重点产业相协同，如能源和矿产资源类投资，在确保投资安全的前提下提高与国内产业安全协同性。

(三)要有利于形成更加规范的对外投资管理体系

随着我国对外投资规模不断增加，越来越多的企业走出国门，希望能够共享经济全球化成果。因此，对外投资管理体系设计不仅要符合我国投资发展阶段的实际情况，也要充分与国际规则接轨，使对外投资管理体系更加规范，为高水平对外投资提供制度保障。主要体现在三个方面：一是构建对外投资法律法规体系。对标国际经验和相关规则，加快我国对外投资的国内立法工作，做好相关政策和管理政策的配套体系，使投资管理体系有法可依。二是优化对外投资的促进体系。借鉴国际上较为成功的经验，完善对外投资财税补贴和保险促进措施，为企业参与国外投资市场竞争提供保障。三是完善对外投资服务体系。通过专业机构或中介机构向投资企业提供各类投资信息、合作项目调研、可行性分析等技术层面支持，做好面向企业的信息咨询服务；建立全口径投资统计平台，为对外投资管理提供依据，要做好面向政府决策的统计分析服务。四是加强对外投资监管体系。特别是事中事后监管，从政策引领、营造环境、服务保障、风险防范等各个方面强化投资监管的有效性和合规性，在引导企业有序开展产业转移的同时，加强对本土企业合规管理体系建设，积极参与全球共同规则建立，输出合规理念和文化，服务于我国对外投资高度合规性。

(四)要有利于提高对外投资规则话语权主动性

参与全球投资规则的制定、以有利的地位与其他国家开展投资合作来往，对于任何一个国家和地区来说都是十分必要的。一直以来，全球投资规则体系基本由发达国家主导，这既不符合多边规则的基本方向，也不利于实现我国高质量对外投资。因此，要将积极主动参与国际投资规则，提高在全球规则话语权作为高水平对外投资的重要内容。一是推进双边和区域投资协定或综合经贸协定谈判进程。利用“一带一路”合作机制，在新一轮国际规则中争取主导地位。二是参与和积极推进关于新领域的新投资规则制定。特别是在电子商务、数据存储与运输等我国具有竞争优势的领域，以制定高标准国际投资规则为契机带动高水平对外投资。

四、新时期加快对外投资高质量发展的路径

随着我国对外投资规模不断扩大，其对于国民经济的影响日益重大。对外投资有助于加速我国产业转型升级进程，有利于扩大贸易规模和优化贸易结构，也是保障我国资源能源安全、培育世界级跨国企业的必由之路。但是，在对外投资快速发展的同时，也出现了发展和管理方面的问题，比如我国对外投资主体作用仍未完全发挥，对外投资质量和效益仍有待提高,投资促进和服务体系仍存在薄弱环节等。因此，要全面判断新形势下我国对外投资面临的机遇和挑战，深入把握对外投资高质量发展内涵，科学制定新时期我国对外投资高质量发展的主要路径。

(一)顶层设计，健全对外直接投资制度保障体系

目前我国对外投资立法层次低、管理制度还不完善，难以形成有效规范的海外投资秩序。因此，要加强对外投资顶层设计。一方面，建立健全对外投资管理制度，促进投资规范化和便利化；另一方面，完善境外投资监管体系，规范企业经营行为。

一是加快对外投资立法进程。目前我国尚未形成对外投资法，无法明确规定投资主体的行为、权利和义务。因此，要进一步完善涉外法律法规体系，推动境外直接投资上位法尽早出台，以法律形式明确国家在对外投资领域的原则立场和宏观部署，将对外投资的管理和服务纳入法治化轨道。同时，充分兼顾国内经济发展、产业升级、国家经济安全等宏观因素，并通过法律法规予以明确，为企业合法合规开展对外投资提供法律保障和清晰稳定的政策引导。

二是完善对外投资监管体系。随着我国对外投资规模扩大，非理性投资问题越来越突出，企业忽略自身条件，在不具备跨国经营能力的情况下，盲目跟风对外投资，导致对外投资风险事件增多。因此，要尽快形成完整的对外投资监管体系，完善备案核准报告制度，加强事中事后监管力度，探索建立重点监管清单制度，加强协同监管，密切联动国内相关机构和驻外使(领)馆经商参处，强化对资金出境流向及对外投资合规监管，多部门共同推进对外经济合作领域信用体系建设。完善境外投资企业联络服务平台建设，依托互联网、大数据等新技术，对境外企业经营情况进行跟踪，力争监管效能最大化。在约束企业海外投资不规范行为的同时，最大限度降低投资风险。

(二)重点发力，完善对外投资支持服务体系

从目前来看，企业对我国对外投资支持服务体系获得感不强，如融资门槛较高、可使用的金融工具创新不足、政府信息服务平台匮乏、公共服务水平较低等。因此要重点发力，针对企业急需的支持诉求和对外投资服务体系存在的薄弱环节，建立与完善投资支持与服务体系。

一是强化金融服务，满足企业多样化融资需求。推动商业性金融机构有序进行国际布局，从传统的结算业务扩展至多元化跨境融资服务，提升金融服务水平。鼓励金融机构利用银团贷款、项目融资等方式为境外投资企业提供多元化的金融服务。支持对外投资企业充分利用中非基金、丝路基金、东盟基金等融资服务平台，丰富企业融资渠道。支持企业在“一带一路”沿线跨境贸易和投资领域使用人民币结算，为市场提供更丰富的人民币金融产品和投资渠道。

二是完善对外投资公共服务体系。建立综合信息服务平台，为企业提供全方位信息服务。投资主管部门要加强政策解读和培训，定期发布对外投资国别(地区)指南、国际税收筹划指导、国别投资风险报告等公共服务产品；金融服务部门应完善境外投资信息咨询数据库，为企业在海外提供金融信息咨询与业务指导；行业协会、商会、中介机构等要加强与海外企业沟通交流，及时掌握企业投资难点，为企业提供投资信息交流与风险预警服务。

三是完善对外投资专业服务体系。培育中资法务、财税、金融、咨询等对外投资专业服务体系，逐步扭转中资企业对外投资长期依赖外资中介机构的现状。加快中资商业中介服务机构“走出去”步伐，以境外设立分支机构、并购外资机构、签署合作协议等方式构建国际网络，服务于中资企业对外投资。鼓励中资商业中介机构与外资机构加强合作，共同服务于中资企业对外投资，并在合作中学习借鉴，提升国际化服务水平。

(三)创新驱动，培育企业国际化经营能力

随着世界经济全球化，我国已深度融入全球产业分工主要领域，越来越多的中国企业通过海外投资与世界各国开展合作，引进和学习国际先进经验和技术实现转型升级。但是与国际一流跨国公司相比，我国企业国际化经营起步较晚，对外投资主体作用仍未完全发挥，主要体现在缺乏具有全球统筹能力的大型跨国公司和企业，在全球价值链中的地位不高。因此，要通过创新驱动，加快培育具有国际化视野的企业主体，提高对外投资国际竞争力。

一是培育具有核心竞争力的世界级跨国公司。加强我国海外投资企业在技术创新、标准制定、品牌创造等方面能力建设，逐步由加工制造向研发设计、品牌营销等服务型企业转变，提升在全球产业链和价值链上的地位，打造具有自主知识产权、自主营销网络、自主品牌的世界级公司。国有投资主体方面，鼓励国有企业结合国家及企业发展战略，精准选择对外投资时机和对象，深度整合境内外资源，完善国际化运营体系；民营投资主体方面，鼓励民营企业投资高端制造、农业、资源能源等战略性行业，支持民营企业设立或并购海外研发中心。

二是加强国际化人才培养和引进。国际化人才是企业走出去的核心竞争力，是培育具有国际化视野跨国企业的必备要素。因此，在全球价值链分工的基本原则下，应将传统中低端加工制造环节向发展中国家拓展，充分利用其劳动力、土地、资源等低廉生产要素，实现与国内优势产能对接；将研发、设计、品牌、战略、高端制造等环节留在国内，实现国内产业向高端延伸，构建“中国主导、全球制造”的全球生产格局，实现内外产业联动互补。

(四)因地制宜，优化对外投资结构和方式

当前，我国对外投资不论是在区域上还是产业结构上都存在集中化问题，既不利于分散投资风险，也不利于产业结构转型升级和全球价值链地位的提升。因此，可以利用因地制宜的思想，引导企业将投资方式、投资区域、投资领域相互结合，优化投资结构。

一是针对不同区域和国家优化投资方式策略。一方面，投资并购是当前我国企业获取发达国家先进技术和管理经验的主要方式，但是随着发达国家和能源型国家对投资并购审查趋严，我国开展并购的空间有所缩小，但可以采用化整为零，鼓励小规模并购等方式减少阻力，避免超大额和大额海外并购。另一方面，针对不同国家开展绿地投资。在发达国家侧重于建立海外研发中心、高端生产性服务业、高端制造业，充分利用当地高端人力资本和技术人才；在发展中国家和“一带一路”国家建立加工贸易基地，转移部分国内产能，充分利用当地劳动力成本优势，降低我国贸易顺差。

二是针对不同区域和国家优化投资产业策略。一方面，以“一带一路”为统领，以东盟机制为突破，继续拓展周边国家合作空间，广泛开展同拉美、中东欧等新兴市场国家合作，深化对非洲国家合作，稳步推进农业和能源资源行业投资布局，加快贸易加工型产能向沿线国家有序转移，逐步形成面向“一带一路”、辐射全球的境外经贸合作区网络；另一方面，创新投资方式和渠道，继续开拓欧盟、美国、日韩等发达国家市场，扩大知识密集型行业和服务业在发达国家和区域布局，获取人才、技术等高端生产要素和创新要素，推进对国际知名品牌、营销渠道、服务网络等的并购，以参股、合作等方式构建全球营销网络体系，鼓励以并购方式实现技术、管理和品牌提升，助力我国对外投资提质增效。

(五)内外联动，畅通对外投资与要素回流机制

畅通资金、技术、人才等要素回流机制，强化对外投资反哺国内产业，是提高对外投资服务于国民经济发展的重要机制安排。当前我国海外优势产业要素吸收不足。根据商务部对外直接投资统计公报数据，截至2018年，我国在科学研究和技术服务业的对外并购投资流量占比只有2%左右，且上升较为缓慢，信息传输/软件和信息技术服务领域对外并购投资流量占比更少，为1.6%。因此，在防范大规模产业转移的同时要促进“走出去”和“走回来”更好融合，实现服务国内经济的目标。

一是助力要素回流与“走出去”形成互动。在资金回流联动方面，统筹好企业资金正常流出与正常流入的关系，探索以实际控制人为标准判定企业性质，对返程投资企业给予内资企业同等的行业准入待遇，破除返程投资的制度性障碍。在人才回流联动方面，鼓励企业在对外投资过程中充分利用海外人才，降低人才来华工作准入门槛，形成海外高端人才回流。在技术回流联动方面，充分发挥对外直接投资的逆向技术溢出效应，以技术密集型企业为载体使技术优势回流国内，支持企业面向全球布局创新网络，鼓励建立海外研发中心，按照国际规则并购、合资、参股国外创新型企业和研发机构，提高海外知识产权运营能力；加快企业的海外发明专利在国内企业应用，提高知识产权保护力度，保障企业知识产权返回过程中合法权益。

二是助力产业回流与“走出去”形成互动。对外投资高质量要解决的关键问题是如何与国内经济发展更好地结合，既能反映出国内优势，又能和国内经济发展形成良好互补，避免出现因一些产业、企业“走出去”过快、过急、过多而与国内产业、行业脱钩。从一些发达国家和新兴工业国的经验来看，对外投资合作可以成为推动本国产业升级的重要途径。因此，在全球价值链分工的基本原则下，应将传统中低端加工制造环节向发展中国家拓展，充分利用其劳动力、土地、资源等低廉生产要素，实现与国内优势产能对接；将研发、设计、品牌、战略、高端制造等环节留在国内，实现国内产业向高端延伸，构建“中国主导、全球制造”的全球生产格局，实现内外产业联动互补。