新时代中国乡村治理现代化的优治方案

[四川大学 成都 610065]

引言

乡村是国家治理的重要单元，也是国家治理的突出短板。新时代乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理现代化的重要组成内容和核心攻坚领域。中国乡村治理七十年经历了从政社合一、乡政村治到三治合一的范式转换与体制变革。进入习近平新时代中国特色社会主义建设的强国阶段，加强和改进乡村治理，推进和实现乡村治理现代化，既是国家治理现代化的内在规定和重要内容，也是协调推进新型城镇化和乡村振兴的战略关键，还是因应中国社会主要矛盾转变的理性选择。在新中国乡村治理的实践中展开了丰富的实践探索，积累了丰富的治理经验，治理主体实现了从一元治理到多元治理的演化；治理内容和范围实现了从生产队权责利关系的调整、农村公共事业的初步建设、农村社会治理的体制机制创新到十九大报告指出的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；治理政策关注重点涵盖了乡村治理的法律法规的完善落实、基层党组织的建设强化、村民自治德治组织体系等多个方面[1]。

如果人民公社是新中国乡村治理的1.0版、乡政村治是乡村治理2.0版、三治合一是乡村治理的3.0版，那么随着信息技术的推动，社会经济实践的变化，尤其是随着《关于加强和改进乡村治理指导意见》的出台，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的目标指向和格局塑造就开启了乡村治理的4.0版，自治、法治、德治三治融合的格局也就开启了向自治、法治、德治、技治四治合一的乡村治理升级版的跃迁之路，也是必由之路。要实现向乡村治理升级版的跃迁，向乡村最优型善治努力，必须要认识到处于战略夹缝中的乡村治理的多重困境，明晰社会转型的大背景下乡村治理的异化偏向，同时以治理实践中政策的得失成败为镜鉴，在乡村自治、法治、德治和技治协同化推进的过程中推进完成乡村治理4.0版的建设。

一、战略夹缝中乡村治理的多重困境

新时代乡村治理的推进处于城镇化战略与乡村振兴战略的夹缝之中，城镇化建设与乡村振兴发展“双向”拉扯是剖析乡村治理的一个切入点[2]。夹缝中求生存的乡村既不再是传统农耕社会田园牧歌式的乡村，也不再是计划经济时期封闭停滞的乡村，更不是改革开放以来放任自由的乡村。当今社会正处于百年未有之大变局中，变动不安的社会生活实践要求乡村治理与时俱进推进现代化建设。因此，首要的是识别和剖析乡村治理中的困境，包括效率与平等失衡、发展与稳定失序、生产要素流出与引进失谐、公共文化吐故纳新失语、村规民约激励约束失效的多重困境。

（一）乡村治理中效率与平等失衡

效率与平等是新中国成立以来持续推进解决的一个核心问题，贯穿于中国共产党带领人民站起来、富起来、强起来的全过程。平等与效率本身就是共产主义的内在要求，也是马克思主义中国化倡导的主流价值，讲好平等与效率的辩证法是一个学理思辨的过程，更是一个实践证成的过程。在解放过程中通过阶级斗争和土地所有权改革一定程度上对效率与平等的均衡发展具有促进作用。但是随后在政治挂帅的阶级斗争时期，过分强调平等违背经济发展规律的平均主义取向导致了效率的急剧下降，效率与平等严重失衡，这也是当时农村发生饥荒的重要原因[3]。十一届三中全会开启的改革开放大大提高了农村生产生活效率，一定程度上修正了乡村治理中效率与平等严重失衡的状况，究其原因在于大力引入了市场的竞争机制，并且乡村公共服务的供应主体逐渐由农民为主导让渡于政府和社会组织，因此，虽然基尼系数在名义上有所增大，但是客观上促进了效率与平等的均衡发展。当然，在市场化、工业化的进程中，政府的城市偏向性政策安排和制度选择在短期内加速了社会转型，但是也使得效率与平等出现了新的失衡现象，即城乡收入差距非正常扩大，由此带来的是中国城镇化率普遍低于历史上发达国家同一发展阶段的水平，阻滞了城镇化进程，并且导致了农村经济发展低效，农民生活水平、生活质量受损，幸福感、获得感、安全感不高，城乡之间不平等加剧。

辩证地看待不难发现，改革开放以来的经济政策有选择性地向城市倾斜的制度安排打破了传统城乡关系赖以维持的制度均衡，触发了农村经济改革，农民退出了人民公社体制下的集体经济模式，农村经济效率大幅度提高，但与此同时又进入了包括户籍制度在内的城乡二元割裂的制度锁定状态，并且在城乡居民重复博弈的过程中城市偏向性的政策得以持存，效率与平等出现新的失衡现象[4]。政府通过向城市提供直接转移项目并对生产要素进行城市偏向干预，是改革开放之初资源配置扭曲、经济效率损失、城乡差距加速拉大的主要原因[5]。从政府发展战略来看，对生产要素尤其是资本要素干预政策的偏误导致城市化落后于工业化尤其是重工业的发展，进而引致劳动力在城乡之间转移速度放缓形成拖累效应，同时城市化效率损失效应明显，加之户籍制度的管制逻辑影响，城乡收入差距居高不下[6]。更有甚者，城市偏向性的政策和制度加剧了要素收入向资本倾斜的程度大于向劳动倾斜的程度，由此固化和扩大了城乡收入差距，形成了效率与平等失衡的城乡收入分配格局[7]。反过来改革开放以来的城乡收入分配格局又对资本积累和投资结构产生影响，这种双重叠加效应使得效率与平等失衡呈现持续加剧趋势[8]。但是我们必须意识到经济发展本身并不是城乡收入差距扩大的主因，在效率与平等的统一中实现经济发展、共同富裕才是本质所在、规律使然、众望所归，才符合新型城镇化战略和乡村振兴战略协调推进的方向。新时代乡村治理于战略夹缝之中求生，双向拉扯的现实困境要求以效率和平等的统一为突破口、着力点，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，用创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的指挥棒和红绿灯作用，推动乡村平衡充分发展，在效率改进中促进公正平等，在促进公正平等中改进效率。

（二）乡村治理中发展与稳定失序

改革、发展、稳定的关系是中国革命、建设和发展中居于核心地位的逻辑关系。乡村治理中效率与平等的失衡必然导致发展与稳定失序，必然导致乡村村规民约激励约束失效。新中国成立后的三十年间对于社会稳定的认知是缺乏学理探讨的，回顾总结可以将改革开放前的这一段时间的社会稳定状态界定为以阶级斗争为政治常态的非常态时期。说其常态是因为由于种种原因乡村治理仍然囿于革命语境之下，说其非常态是因为其间发生了诸如“文化大革命”等导致稳定与发展严重失序的重大事件。在改革开放后，革命党变成了建设党，发展与稳定失序的前车之鉴为社会主义市场经济的建设和扩大对外开放提供了镜鉴，对于认识和把握发展战略期窗口的开启，前三十年尤其是前十年的经验教训在认识论和方法论上“由好事变成了坏事”。但是随着改革开放的深入推进，效率与平等在乡村经济社会生产生活中的冲突引致乡村治理中发展与稳定的失序，随着改革议程的推进，在税费征收、土地征收、民主选举、干群关系、邻避事件、环境污染等方面出现了系列的不稳定现象，群体性事件频发，制度摩擦加剧，交易成本上升，发展与稳定严重失序。

发展与稳定失序主要表现在两个方面[9]。第一，法治秩序的破坏是发展与稳定失序的症结所在。法治秩序是高阶秩序，具有优先性和基础性。治乱之道在于法之行驰，更在于法治之强弱。在处于阶级斗争的革命时期，法治受到严重破坏；在进入以经济建设为中心的时期，法制建设的滞后性是关键阻碍。进入新时代以后，社会主要矛盾转变，破坏性和滞后性的历史时时刻刻启发着党和政府在推进法治建设中要加大建设性努力、加强前瞻性展望以及推动适应性调整。第二，民主自治秩序的破坏使得发展与稳定失去了内源动力。以毛泽东为核心的第一代领导集体为破解“其兴也勃焉，其死也忽焉”的历史周期律给出了“民主”方案，并通过基层群众自治制度等推动民主落地生根。但是在阶级斗争为中心的革命时期，乡村治理中民主自治秩序受到严重破坏；进入改革开放的建设时期，国家自上而下的整合建构与乡村自治自下而上的理性发育双向互动，村民自治有效发挥了巩固基层政权、承担基层民主政治建设的功能，但在“稳定压倒一切”和“发展才是硬道理”的政治背景下也出现了治理真空；进入21世纪乡村民主自治已经基本上制度化、常态化，但是村组合并和市场化浪潮又带来了行政化倾向严重和市场取向的村民注意力分配困境。“道阻且长，行则将至”。进入新时代，以习近平为核心的第五代领导集体从使命型政党和整体利益党的高度致力于继续答好延安对，创造性地给出了“自我革命”的钥匙。法治与民主的律动牵动着发展与稳定的命脉，发展与稳定随着法治与民主的起伏大致经过了三个阶段：改革开放前以阶级斗争为纲的严重失序阶段；改革开放后以经济建设为中心的秩序修复阶段；新时代以来追求美好生活的秩序优化阶段。在秩序优化阶段，不平衡不充分的发展仍然会形成一系列新的不稳定因素，信息化、市场化、全球化仍然是造成发展与稳定失序大背景[10]。

（三）乡村生产要素流出引进失谐

改革开放后的城市对于乡村而言就相当于一个巨大的磁场吸引着农村的人、财、物等生产要素并进行优化配置，农村的土地资源流失、劳动力资源流失、资金资源流失，形成极化效应。从辩证唯物主义和历史唯物主义出发不难发现农村生产要素流入城市，一方面是客观经济规律在发挥作用，即生产要素从低生产率部门流出向高生产率部门流入；另一方面，存在人为的制度扭曲造成乡村生产要素制度性的流失，城市偏向性的制度安排和政策取向客观上造成了乡村生产要素流出与引进失谐。研究表明在社会保障制度不健全的背景下片面地进行农地非农化、征地补偿标准低以及农产品价差、农村财政和信贷资金筹集积极、贷款歧视等制度渠道和政策形势造成了乡村的土地、资金等向城市的制度性流失，形成了依附效应，曾经一度出现了“城市像欧洲，农村像非洲”的极端现象[11]。

与乡村生产要素向城市流出相反，城市生产要素引入乡村困难重重，生产要素下乡的负外部效应突出。刘建平等指出“资源下乡”过程中乡村治理异化为向上负责、对内脱离的状态[12]。张良则指出“资本下乡”背景下基层政府和工商资本结成“权力-资本”的利益共同体存在违背农民利益、缺乏公共责任、丧失公共性的问题[13]。王雨磊指出“数字下乡”导致数字悬浮于乡村治理和乡村生活[14]。黄政则指出“项目下乡”激发利益纠纷，造成了治理困境[15]。沈洪成对云南芒市“教育下乡”研究发现产生了治理主体交叉、治理技术复杂、治理成本高昂，存在治理内卷化的难题[16]。刘镭则发现外生型公司下乡存在吞噬村庄、异化村委功能、弱化村民自治、缺乏吸纳功能等问题[17]。但是值得肯定的是，由于客观经济规律的存在，城市化发展水平的提高确实对乡村发展具有辐射作用、带动作用和示范作用，工业反哺农业、城市反哺农村的政策在一定程度上推动了城乡资源找到了汇聚点、吸纳点和对接点，扭转了乡村生产要素制度性流失的不利局面，推动了城市资源向乡村的扩散，使得资源的吸纳效应和集聚效应得以发挥。因此，乡村治理既要发挥经济规律的作用，更要建立健全生产要素在城乡之间的流入流出匹配制度，实现乡村生产要素流出引进从失谐向和谐转变。

（四）乡村公共文化吐故纳新失语

乡村治理现代化是内生性演化和创造性转化一体两面、协调推进的过程，乡村公共文化的吐故纳新是在乡村历史传承、文化传统、经济社会生活变化的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的过程。乡村公共文化失语现象是在传统优秀文化衰落、社会经济转型时期公共文化尚未生成、西方文化外部冲击的结构性因素下产生的。随着改革开放的开启，西方文化大量输入、市场观点广泛传播、阶级斗争抑制下的腐朽文化得以释放，客观上导致和激化了个人主义与集体主义、精神生活与物质生活、主流价值与非主流之间的矛盾，从而导致了乡村成为文化沙漠，乡村公共文化吐故纳新失语的状况。随着儒学下乡、文艺下乡、送法下乡、教育下乡等文化下乡举措的推动，乡村公共文化一定程度上激发了公共责任，培育了公共精神，突破了文化失语的窘境。

周虽旧邦，其命维新。努力实现乡村传统文化创造性转化、创新性发展要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把弘扬中国传统优秀文化与发展建设乡村现实文化有机结合。乡村公共文化吐故纳新失语只是一个过渡阶段，吐故意味着要把封建迷信文化、官僚作风习气、落后思想观念转变过来，同时注重家庭、家教、家风，形成纲维有序的现代乡风文明；纳新意味着既要汲取信息化、市场化、全球化发展中的世界文明成果，又要在坚持文化自信的同时推进乡村公共文化进行适应性的调整，以具有公共性、人民性、先进性的社会主义核心价值观规范促动引领发展，在集体主义中彰显个人的意义、寻求个人的位置，让物质文明与精神文明两条腿走路，对于外来文化要坚持以我为主、为我所用、融会贯通，懂得鉴别、学会扬弃，在推进物质文明的基础上更加注重精神文明建设，以主流价值观为驱动力向美好生活奋进。“人民有信仰，民族有希望，国家有力量”[18]。文化塑造功能的运用是发挥乡村软治理的体现，乡村公共文化的培育有利于形成解决乡村共同体信任危机和公共精神式微的长效机制，形成乡村治理的文化价值坐标。

二、社会转型中乡村治理的异化偏向

在乡村治理效率与平等失衡、发展与稳定失序、乡规民约激励约束失效、生产要素流出引进失谐、公共文化吐故纳新失语等多重困境之下，乡村治理也随之出现了异化偏向。社会转型中乡村治理的异化是变动中的调整失败，由此形成的乡村治理的非常态现象。主要表现为乡村居民生存的原子化、碎片化，乡村组织形态软弱化、涣散化，乡村治理制度内卷化、悬浮化以及生态环境污染的叠加化、扩散化。

（一）乡村居民生存原子化、碎片化

乡村居民生存原子化、碎片化是指居民因缺乏合作意识和共同体关怀、欠缺合作能力、缺少合作动机、缺失合作工具和载体因而导致的联合松散、组织低效、单一生存、利益丧失、生产落后的常态化困境。农民原子化、碎片化具有深厚的历史根基和深刻的转型印记。中国的农耕社会典型的小农经济是农民原子化的历史根基，马克思生动形象地将中国小农比作“一袋马铃薯”，梁漱溟进而指出缺乏平等协商的意识和能力是中国小农最大的缺陷。改革开放以来农民实现了从政社合一的人民公社体制向乡政村治的迈进，但是原子化生存的困境依然广泛存在。曹锦清在《黄河边的中国》一书中指出了在河南农村调研的发现：中国农民最大的特点就是“善分不善合”，原子化状态相比20世纪前半段更加严重[19]。由此导致改革开放后乡村治理中居民市场竞争力低下、政治参与积极性不高、公共物品供给能力较差，并且这种现状反过来又使得农民原子化生存得以持续。

对于中国乡村居民原子化生存的解释指向可以分为三个阶段：革命阶段阶级斗争导致封建传统秩序瓦解破裂阶段、家庭联产承包责任制的制度形塑固化阶段、改革开放市场动力冲击削弱认同意识阶段。农民原子化、碎片化既有历史渊源，又有转型困扰，而症结在于组织化程度低下。组织是权力分配和运行的载体，是秩序和稳定的基础，是自由和公正的聚集地。要改变农民原子化、碎片化的生存困境，关键在于组织化建设[20]。然而乡村治理中的组织形态也表现出软弱涣散的异化偏向。

（二）乡村组织形态软弱化、涣散化

乡村组织形态的软弱化、涣散化的异化偏向是由多种原因共同导致的，既有历史因素，也有现实因素，既有内在因素，也有外在因素。中国的组织制度变迁经历了从有效率缺公平的家户制、强公平弱效率的公社制、强效率弱公平的家庭联产承包责任制再到向提效率、增公平的现代家户制演进过程[21]。在有效率缺公平的传统家户制下，家户成了生产、生活、产权、消费、文化、政治的基本单位，除了应对自然灾害和宗族生活之外，对外联系的缺乏动机和动力，因而在社会分化之中就更加缺乏稳定性，传统家户制过于脆弱。从家户制到公社制的转变，一改传统家户制下的生产生活方式，农民被自上而下地号召起来，搞生产队吃大锅饭，但是这种极端化的共同体形式是缺乏生命力与活力的，是缺乏效率、不可持续的。家庭联产承包责任制的推广使得公社制退出历史潮流，联产制度一定程度上推动了农村组织的建设，但是在土地制度定型以后，家庭联产必须向提效率、增公平的现代家户制迈进。由于受到传统小农意识、商品小农意识、理性小农意识以及革命建设时期法治民主制度的破坏、混乱和滞后等原因[22]，在从革命到建设、从僵化到改革、从封闭到开放、从计划到市场、从统治到治理的转型过程中，乡村组织形态软弱涣散的异化偏向，组织化程度不高，参与效能不足，组织、制度的凝聚、规范、引导作用不够。

（三）乡村治理制度内卷化、悬浮化

乡村治理内卷化、悬浮化孕育于国家压力型体制和有效治理的张力之中，并在总体性治理向技术性治理的过程中凸显出来，导致国家、基层组织和农民的权责利能的连带制衡关系断裂，治理空转从而国家资源浪费、“摆平式积极治理”出场从而基层政权悬浮、分利秩序固化从而农民被排斥在外[23]。究其原因，一方面在于国家治理在基层运行中的委托代理关系变样，中央政府对代理人监管不力，由此导致了公共性、权威性不足；另一方面，在于基层政府在理性自利和层层加码的压力冲突中倾向于在乡村治理中采取策略性行为，由此导致了权责失衡、合法性丧失；再者，由于地方精英势力、灰黑势力和惯性思维的影响导致村规民约的激励约束机制失范失效、主体性削弱[24]。

推进乡村治理现代化必须要克服和遏制乡村治理制度内卷化、悬浮化的异化偏向。一方面，主体角色的认知与回归是打破乡村制度内卷化的首要，乡村治理的主体是村民，而不是基层政权与精英势力甚至是灰黑势力的结盟，如通过“扫黑除恶”以及制度建设防止和解决村民利益被截取、被剥夺的问题，乡村治理中激发居民自发自觉自力治理思维、能力。另一方面是国家要以公共性、权威性的制度建设形成基层政权与乡村社会良性互动的关联机制、制衡机制，通过权责利能规则的清晰界定和规范运行解决基层政权的合法性危机，加强党的全面领导，推进领导权和治理权分离，改变政府中心论取向的治理观[25]。

（四）生态环境污染叠加化、扩散化

乡村生态环境治理长期未纳入国家政策议程，优先发展城市重工业的政府战略取向使得环境治理呈现出“重城市，轻农村”的特点，乡村生态环境污染成为环境治理的真空区，自由放任的乡村生态环境污染因而呈现出叠加化、扩散化的倾向。乡村建设的主题一直处于变动升级之中，从“社会主义新农村建设”到“美丽乡村建设”，从“改善农村人居环境”到“乡村振兴战略”的提出，对农村环境污染的关注也从“环境整治”上升为“环境治理”并呈现出从“重城市、轻农村”到“城乡并重”，目标指向也从“村容整洁”上升为“生态宜居”[26]。但乡村环境污染未受到应有重视的时期，乡村生态环境被置于默认的“先污染、后治理”背景之中。在城乡二元结构和粗放式发展模式下，城乡资源利用、生产活动、生活方式构成了乡村生态环境污染的主要来源，并表现出水土气污染来源交叉分散多样化、排放随机异质扩散化、治理迟缓低效边缘化的特点，导致了土地的土地污损化、水体污染化和空气污浊化。

究其原因，乡村生态环境污染是资源利用不高效，生活过程不清洁，生活方式不集约的结果。就资源利用而言，农村空心化使得大量土地撂荒、农村宅基地荒废，为排污提供了场所；另外矿山开采又导致了次生灾害和重金属污染等；再次秸秆焚烧的颗粒物和气态污染物造成了空气污染。就生产活动而言，农业生产中化肥农药使用过度，畜禽养殖的粪便污水大量排放，由于缺乏规制企业随意排放并四处转移污染。就生活方式而言，生活垃圾、生活废水等也对乡村环境造成了严重的污染。乡村生态环境污染叠加化、扩散化既有观念落后、认知不足的原因，也有体制不全、管理不当的原因，还有技术滞后、效率不高的原因。此外，法律法规不健全则是城市对乡村造成的外源污染的主要原因，甚至直到近年来邻避冲突仍然此起彼伏。

三、协同治理的新时代乡村优治方案

关于如何推进乡村治理，政府和学界都有大量的努力，这为推进乡村治理体系和治理现代化提供了镜鉴。十九大报告中指出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[27]。学界关于三治融合也展开了大量研究，取得了丰富成果。随着近年大数据、人工智能等信息技术的发展，社会信息化已经成为我们日常生活的大背景，也是国家治理的大环境。继十九大之后，国务院实事求是、与时俱进又出台了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，意在推进乡村治理升级发展。在此背景下，解读文件精神，结合学界研究，根据乡村实践，进一步的推动乡村治理向最优型善治迈进是学者学术自觉的表现，也是乡村治理学理思辨的现实需求。关于乡村治理的学术探讨，可谓汗牛充栋，或强调乡村自治，或强调乡村法治，或强调乡村德治，或者从善治目标状态提出自治、德治、法治三治融合。本文旨在进一步进行学理阐释，百尺竿头，更进一步。

何谓善治？善治就是政府与公民之间的积极而有成效合作、达到公共利益最大化的治理，由合法性、透明、责任、法治、回应、有效、参与、廉洁、稳定、公正十个基本要素构成，是有效的、健全的、良好的、理想的总体性治理[28]。结合乡村治理的实际，对善治要素合并同类项后从乡村治理的四个维度进行检视，可以将乡村治理的善治要素和类型作如下划分（见表1所示）。

通过善治要素对乡村治理维度的检视，可以得出这样一个结论：新时代乡村最优型善治的实现需要自治、法治、德治和技治协同化。也就是说无论是自治、法治、德治和技治理想化的单一式善治、两两组合式善治、三治合一式善治都无法最大限度地满足善治要素的内在规定。只有自治、法治、德治和技治协同才能实现最优型善治，或者称之为优治（optimal governance）。对自治、法治、德治和技治进行组合可见一斑（如表2所示）。

表1 乡村治理维度与善治要素

表2 善治的组合类型分析

通过对善治类型的组合分析，不难发现当前学术界致力于研究的三治合一式乡村治理，仍有值得完善之处。尤其是在大数据、人工智能、物联网、云计算、区块链等信息技术日新月异的背景下[29]，要更加注重乡村治理中的科技维度，运用信息技术“优政、惠民、兴业”[30]，也就是说可以根据《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的文件精神，在三治合一的基础上增加“科技支撑”这一科技维度，实现从三治合一式善治向四治融合式优治升级转换，迈向最优型善治即优治，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村治理体制，形成共建共享共治的格局。从乡村治理的主体维度而言，要不断推动乡村自治，明确多元主体的角色定位，激发内源动力，增强自治活力；从乡村治理的功能维度而言，要始终贯彻乡村法治，优化乡村治理的制度环境，培育公共理性，优化法治秩序；从乡村治理的价值维度而言，要继续强化乡村德治，发挥公共文化的价值塑造功能，践行公共责任，孕育德治精神；从乡村治理的科技维度而言，要大力推广乡村技治，升级治理工具，推动授权赋能，集聚多种治理的整体效能。进入新时代，要不断推动乡村治理从三治合一向四治融合的最优型善治转变，发挥乡村自治的主体性功能、法治的保障性功能、德治的规范性功能、技治的整合性功能，实现乡村治理的协同效应和整合效应。