进一步深化高校政府会计制度改革问题探析

李民 焦向明 王梅芳

摘 要： 根据财政部和教育部的要求，直属高校基本完成新旧会计制度的转换和衔接工作，基本实现会计核算体系的转变。但从实践中看，新旧制度之间的转换和衔接工作仍需要进一步落实，财务信息化水平和新制度的需求还存在较大缺口，财务人员素质不足以应对新制度的挑战。目前，高校应尽快解决新旧制度转换和衔接中的遗留问题，细化高校会计制度并更新财务管理配套制度，加快推进高校财务信息化建设，多渠道提升财务人员素质并密切学校内部职能部门之间的配合。

关键词： 政府会计制度改革 高校财务管理 新会计制度

2019年是高校实施新会计制度的第一年，本文以教育部直属高校为例，在一年来政府会计改革实践的基础上，通过分析高校改革的进程以及主要问题，探索解决这些问题的办法，提出进一步深化政府会计制度改革、提升高校财务管理水平的措施和建议。

一、政府会计制度改革的目标及现状

（一）政府会计制度改革的目标

2014年12月财政部印发的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发〔2014〕63号），明确了政府会计制度改革的总体目标，即“通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展”。

对教育部直属高校（以下简称高校）而言，改革的目标就是构建以“双功能、双基础、双报告”为特点的“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的新会计核算模式，全面、清晰地反映高校的预算执行信息和财务信息，进一步提升财务管理水平以及学校整体的管理水平，促进学校“双一流”建设和可持续发展。

（二）高校政府会计制度改革现状

1基本完成新旧制度的转换和衔接工作。根据财政部和教育部的规定和要求，各高校在教育部组织多次学习和培训的基础上，从2018年上半年开始逐步为新旧制度的转换做准备，清理和调整了大量账务，整理了制度转换需要的数据，升级了财务信息系统，2019年年初开账之前，完成新旧账套的顺利衔接。总之，高校通过大量细致、繁琐、艰巨的准备工作，基本完成新旧制度的过渡，为新制度的实施打下良好的基础。

2、基本实现从传统、单一的会计核算体系到“双功能、双基础、双报告”的新会计核算体系的转变。新制度通过引入权责发生制，对纳入部门预算管理的现金收支采用以“双分录”为特点的平行记账法。目前高校通过升级财务信息系统，实现了预算分录的自动触发，使平行记账自动化;强化了财务会计功能，同时完善了预算会计功能，并通过财务报表与预算会计报表的编制，全面、清晰地反映财务信息和预算执行信息，实现了“双报告”目标。

二、实施中存在的主要问题

（一）新旧制度之间的转换和衔接工作需要进一步落实

政府会计制度改革是整体规则的改变，而不是局部的修订和完善，因此新旧制度转换、衔接的难度和工作量都是前所未有的，给高校财务部门带来很大的压力，即使前期做了大量准备，也还是會有很多细节难以完全落实。高校普遍面临的一个难题就是历史旧账的清理，这些旧账长期“谋而未决”，多是有其复杂的历史原因，并不会因为新制度的到来就迎刃而解。为了2019年1月1日能按时启用新制度，对于确实无法清理、调整完毕的问题，高校普遍的做法是将它们先转到新账套里，这使得它们成为影响新制度进一步推行的阻力。

另外，新旧制度之间的衔接，不仅包括新旧会计核算体系之间的对接，还应该包括财务管理配套制度与新会计制度的对接。但有些高校的财务管理配套制度如内控制度、资产管理制度、合同管理制度等，没有及时更新。试想，如果没有财务管理理念的转变，没有相关管理目标、业务流程的调整等，新会计制度和财务管理配套制度之间的协同作用就难以发挥，势必影响改革的效率。

（二）高校财务信息化水平和新制度的需求还存在较大缺口

1高校的财务信息系统还不完善。首先，预算分录的触发不够准确，影响了会计核算的质量。升级后的财务信息系统能实现自动触发，但是触发原则的设置不够精准，引发预算分录的错误，需要人工判断、修改，增加人为错误的风险，甚至引起连锁反应，影响“本期预算结余与本期盈余差异调节表”的填报结果;其次，财务系统的校验、稽核的功能也不全面;第三，对差异表的设置、编制和差异分析方面也有待完善，不能正确反映财务报表与预算会计报表之间的勾稽关系，易对财务人员造成误导。

2高校的财务系统不能实现和其他管理部门系统数据的互通、共享，影响了会计核算的效率。主要原因在于多数高校的信息化建设都是不同职能部门各自为战，缺乏统筹安排，每个部门都按照自己的需求和资金条件进行系统开发或者采购，增加了不同系统之间兼容、整合的难度，难以产生协同效应。

（三）高校财务人员素质不足以应对新制度的挑战

新制度采用了全新的平行记账，又扩大了资产负债核算范围，导致财务部门工作量大大增加，但是真正让高校财务人员困扰的还是新核算体系的复杂性。新制度在会计科目设置、核算口径和方法、计量标准、账务处理、报表填制等方面都更加精细，大大提高了会计核算的难度。例如，虽然财务系统实现了预算分录的自动触发，但是财务人员对是否应该触发、触发时点是否正确、预算分录是否正确等必须做出准确地判断。对“本期预算结余与本期盈余差异调节表”的编制和分析更是考验财务人员对新制度整体的理解和掌握能力，高校财务人员原有的知识储备和综合素质明显不足以应对新制度的挑战。

此外，高校财务人员固有的会计理念还没有完全转变。他们长期习惯于单一的预算会计核算模式，对新制度带来的一系列变化，还处在一知半解的状态，一定程度上影响了他们的职业判断能力。

（四）缺乏相关职能部门积极有力的配合

在改革的准备阶段，从2018年年初开始，教育部为高校财务部门和相关职能部门组织了多轮多层次的学习和培训，普遍按照要求成立了专门的工作领导小组，一般相关职能部门都是小组成员。但是在改革实施的过程中，有些部门还是认为政府会计制度改革是财务部门操心的事，与其他部门关系不大，有消极应付的心理，没有给予足够的重视。有些高校的财务部门基本是孤军奋战，缺乏其他部门的有力配合，难以达到改革应有的效果。例如，新制度增加了固定资产计提折旧，这不仅是账务处理的变化，更是对资产管理提出了更高的要求，如果固定资产清查不到位，无法提供准确的基础信息，只是财务部门增加计提折旧的会计分录，新制度的实施没有带来固定资产管理的任何实质性的改善，那就没有达到改革的目的。

三、深化和落实政府会计制度改革的建议

（一）高校应尽快解决新旧制度转换和衔接中的遗留问题

高校在新旧制度转换和衔接中的遗留问题主要集中在受托代理资产（原代管款项）、往来账、基建账等方面。高校要以政府会计制度改革为契机，在改革领导小组的指导下，及时组织财务部门和相关职能部门进行讨论和研究，拿出解决方案并落实到部门;对受托代理资产要进行进一步梳理，超出核算范围的要清理出去，往来账未按规定程序核销的应尽早予以核销;对基建账务中未清理到位的问题，财务部门要协同基建管理部门尽快解决。这样才能确保新制度今后的执行过程中新账数据及核算方法的准确性。

（二）细化高校会计制度并更新财务管理配套制度

要进一步细化和完善会计核算制度。由于每个学校的经济活动都有其特殊性，财务部门应该根据学校教学、科研、管理活动的特点，编制符合学校实际的、具有可操作性的财务核算手册。同时，对核算相关的办法、指南、流程，进一步细化和更新，使财务人员在具体操作时有据可依，减少随意性，促进账务处理标准化，从而有效提高会计核算的准确性。同时，高校要建立健全财务管理配套制度。结合学校管理的整体要求，及时修订和完善与政府会计制度改革直接相关的一系列财务管理配套制度，制度协同能促进高校财务从核算型向管理型的转变，并提升学校整体的管理水平。

（三）加快推进高校财务信息化建设

1加强财务部门的技术人才储备。高校财务信息系统还处在对新核算模式的适应阶段，不能完全满足新制度的需求，不足的部分只能依靠財务部门的技术人员来弥补。技术人员负责财务系统的正常运行和维护，对新制度的执行起着不可替代的作用，既要掌握计算机技术，又要具备相当的财务专业知识，而这样的复合型人才在高校财务部门普遍稀缺。要进一步落实新会计制度，必须加大对这样复合型人才的引进和培养，学校领导层和人事部门应给予财务部门一定的政策支持，增加技术人员的编制，加强财务部门的信息技术队伍建设，为改革提供强有力的技术保障。

2大力推进高校财务信息化建设。首先，要不断促进财务信息系统的升级和优化。新会计核算模式的运行需要强大的信息系统支撑，具体而言，一是要及时解决财务系统运行中常见的问题，如预算分录触发错误，差异表中勾稽关系的设置不当等，组织财务人员、系统管理人员和软件公司的技术专家对触发原则及系统中公式的设置进一步地梳理、测试、调整，确保会计信息质量;二是在满足新制度要求的前提下，提高财务系统对学校个性化需求的适应性;三是要强化系统的校验功能，能够对账务处理是否符合制度要求、预算分录是否正确等进行验证和稽核;四要加强系统的数据统计能力，提高财务信息的使用效率。

同时，要推进财务系统与各职能管理部门的系统有效对接，建立一体化的信息平台，实现信息的互通、共享。例如，通过人事管理系统，能自动获取教学、科研、管理、离退休等不同类型人员的人事信息;通过固定资产管理系统，能及时获取提取固定资产折旧所需的基础信息;通过科研系统可以随时获取项目合同信息，为财务系统按照权责发生制确认收入提供依据。毫无疑问，信息共享会大大提高数据资源使用效率，这也是高校信息化发展的必然趋势。

（四）多渠道提升财务人员素质

财务人员是新制度的直接执行人，他们的专业素质直接决定会计信息的质量，对改革的进一步落实非常关键。高校财务人员要继续加强各项政府会计准则、制度的学习，进一步提高认识并转变观念，树立新的会计理念，准确理解会计准则制度的各项核算标准和报告要求，提高专业素质适应改革的需要。除了系统的学习新会计制度，还要组织高校财务人员进行针对性地培训，即针对工作中的困难和问题进行专项培训。高校财务人员对平时工作中遇到的问题，要及时反馈给相关专家、技术人员，并定期组织分析、讨论，再进行培训。让财务人员尽可能参与到问题解决的过程中来，有助于加深他们对新制度的理解和把握，培养更强的职业判断能力，而不是仅仅沦为一个操作机器。此外，高校财务人员还要主动培养自己终身学习的习惯和能力，不断提高自己的综合素质，包括对财务信息的分析和总结能力、与不同部门的沟通和协调能力等，这样才能适应新制度的要求。

（五）加快推进学校内部职能部门之间的配合

政府会计制度改革必须有学校领导的高度重视和相关职能部门的通力协作才能顺利开展，一年多的实践再次证明了这一观点。在改革的深化阶段，改革领导小组要进一步发挥领导作用，落实责任、加强督导和协调。政府会计制度是一项复杂的整体性的工程，相关职能部门要进一步提高对改革的背景、意义的理解，充分认识改革的重要性，只有相关职能部门高度重视、形成共识、密切配合，才能顺利推进改革走向深化，提升高校财务管理水平，提升高校整体的管理水平。

参考文献：

[1]于晓玲以政府会计制度改革为契机 提升高校财务治理能力[J].商业会计，2020（01）.

[2]姚婷高校实施《政府会计制度》改革工作研究综述[J].财会研究，2020（04）：84-85

[3]何莉，杜燕燕，周文思政府会计制度改革下高校财务管理系统的应对策略[J].财会研究，2019（11）.

[4]陈义明政府会计改革背景下高校财务管理创新研究[J].教育财会研究，2017（04）.

〔李民、焦向明（通讯作者）、王梅芳，华中师范大学财务处〕