国家储备林PPP项目政府补偿办法及适用情形研究

朱 宏,汪 霄

(南京工业大学 土木工程学院,南京 211816)

国家储备林是指通过集约栽培人工林、改培现有林等手段,对森林进行抚育及补植补造的多功能人工营造林[1],通过完成国家储备林的建设,能够增强国内木材供应能力、维护我国木材安全。国家储备林项目的建设资金需求大,完成2 000万hm2的建设目标需要约4 118.54亿元的投资总额[2]。《国家储备林建设规划(2018—2035)》[3]中指出,应探索利用社会资本的力量,采取政企合作模式(PPP)引入足够的国家储备林建设资金。国家储备林PPP项目由政府发起,社会资本与政府出资方共同出资组建项目,公司与政府授权实施机构签订PPP合同,社会资本出资占股高达90%,负有较大的资金压力,而且资金回收周期长,特许权期间风险大,社会资本进入国家储备林项目的动力不足。截至2020年4月底,财政部PPP中心管理库入库国家储备林PPP项目共60个,占9 491个管理库项目总数约0.6%,总量偏低,其中准备阶段28个,采购阶段18个,执行阶段14个,落地率仅为23.3%。为了保证在合作期内社会资本付出的经济成本与其收入能达到合理收益水平,政府在合同中通过政府补偿的形式对合理收益进行保障,针对林业行业,政府也制定了一系列财政优惠或补贴政策。本文整理了其中可适用于国家储备林PPP项目的政府补偿方法,并分析在各不同项目情形下,政府如何进行合理的补偿决策,以期帮助推动国家储备林PPP项目落地。

1 国家储备林PPP项目政府补偿的必要性

1.1 社会资本与政府存在目标冲突

国家储备林项目是具有外部性特征的准公共产品。一方面,木材的产出要满足市场消费的需求；另一方面,需要对林木进行蓄积,以保证社会效益、绿色生态以及国家木材储备安全战略的需求。社会资本与政府在此层面产生了目标上的冲突,社会资本追求个人收益最大化,而政府则要考虑公共效益以及木材储备安全。因此,政府需要采取一些合理的补偿手段以调和冲突,如,对国家储备林项目发放补助、税收优惠、投资入股等,以减轻社会资本投资压力,并保证社会资本在项目周期内能获得合理的报酬率。

1.1 项目生命周期复杂

PPP项目全生命周期起于项目发起,终于项目寿命终止。各个阶段有规律地发展变化,构成一般基础设施类PPP项目的全生命周期[4]。国家储备林PPP项目的建设期不同于一般基础设施类PPP项目,如图1所示,其建设期包括了3～5年的林木营造期以及3～4年的林木抚育管护期,建设内容通常包括储备林的营造以及支撑体系的建设。一般基础设施类PPP项目需要等到项目竣工后正式运营才能产生现金流入,而储备林PPP项目在建设阶段还承担着规划范围内个体农户商品林赎买的职责,建设期收购的树木可以进行采伐并销售。建设期林木销售收入有两种处理方式:一种是归属政府所有,在对项目于建设期产生的运营成本在当年核算后支付给项目公司；另一种方式则是直接归属项目公司,用于抵扣建设期的运营成本,假如建设期收入高于成本,则超出部分用于抵减项目建设成本,两者的区别在于项目公司是否能拥有这项收入的时间价值。复杂的生命周期内,需要政府补偿介入,发挥监督及调控的作用,防止社会资本做出不利于社会效益的决策。

注：“*”表示在此阶段可以产生主营业务收入,对于储备林PPP项目,即表示可以产生林木售卖收入,且建设期即可对收购的林木进行售卖产生收入。

1.1 风险转移需要

国家储备林PPP项目中,政府和企业合作期限一般为25年或30年,较长的运作时间也导致合作期间面临的自然风险、政策风险、技术风险、社会风险较多[5]。政府补偿能在一定程度上帮助社会资本完成部分风险的转移,使社会资本更有信心投资国家储备林项目。

1.3.1自然风险

由于国家储备林PPP项目难以将林业资源置于封闭环境中,所以自然力的不规律变化会对项目的经济价值造成影响。国家储备林项目在建设及运营过程中很容易遭受虫灾、火灾、旱灾等自然灾害的破坏[6]。2018年,在我国境内共计发生森林火灾2 478起:一般森林火灾占比63.72%,共计1 579起；较大森林火灾占比36.08%,共计894起；重大森林火灾3起、特大森林火灾2起,合计占比0.20%,受灾森林面积达16 309hm2,这对社会经济造成了严重损失,也对我国林业可持续发展以及国家生态安全造成了直接威胁。森林病虫鼠害等因素导致的风险在国家储备林PPP项目的运营过程中也是经常发生的。

1.3.2政策风险

企业在对国家储备林项目进行投资时,需要重点考虑政府的林业政策对企业经营项目的影响。国家储备林具有社会、生态、经济多重效益,是准公共产品,国家政策需要更多考量其社会及生态效益。例如,森林限伐政策限制了企业对森林的采伐权,影响企业的林木产出,可能造成项目收益不能达到预期水平,而林业财政政策中的一系列补贴又对民间林业投资的积极性起到了促进作用,杠杆作用明显[7]。所以,国家储备林PPP项目合作期间的政策变动必然会影响企业的投资水平,政策风险将受到投资者的高度重视。

1.3.3技术风险

技术风险指在育林营林过程中,由于技术条件的限制而带来的林业风险[8]。随着新技术的投入使用,林业技术人员的水平也面临着新的挑战,林业项目的造林、抚育等工作受到技术人员及技术设备等技术因素的直接影响,熟练的技术人员以及先进的技术设备可以有效提高项目生产效率,而不成熟技术的限制也将增加林业风险,例如,杀虫剂过量使用、翻耕土壤造成的林地的机械损伤等。

1.3.4社会风险

社会风险主要体现在市场供求关系变动上[9],当林木产品供求失衡,市场价格将产生波动,国家储备林PPP项目的价值也将随之变动,市场是影响项目价值的最直接因素。国家储备林项目经营周期长,市场对林业资源配置具有一定的滞后性,资金投入具有较大风险。

2 国家储备林PPP项目可行的政府补偿方法

目前,已有专家、学者对国家储备林PPP项目的政府补偿方法展开研究,Hemming等[10]从事前保证和事后保证的角度对政府干预PPP项目进行了研究；Ashuri.B[11]等研究发现,政府一般会采用资本金注入、税收优惠、最低收益及限制竞争担保等手段确保社会资本平衡服务水平及收费价格；曹启龙等[12]从激励视角,将政府补偿分类为建设补偿和运营补偿展开研究；柯永建等[13]对社会资本参与PPP项目建设的激励措施进行了研究,并将这些措施归纳为前期投融资补助激励、新市场开发、政府担保以及适当减免税收等；叶苏东[14]对政府补偿从补偿时间以及补偿形式的维度进行划分,补偿时间维度上,补偿类型为建设期补偿以及运营期补偿,补偿形式的维度上,补偿类型被分为实物补偿以及货币补偿,对这两个维度的补偿进行组合后,得到建设期实物补偿、建设期货币补偿、运营期实物补偿(物业开发)、运营期货币补偿(运营补贴)4类补偿类型；唐祥来等[15]建议政府应该系统搭建围绕财税政策的PPP支持体系,利用投资补贴、专项基金(参股)、贷款贴息等财政方式支持PPP项目,并强调发挥税收政策的调节作用,而非强化收入的作用；严华东[16]将PPP项目的补偿方式从两个角度进行分类,一类是资金补偿与政策补偿,一类是建设期补偿和运营期补偿,分别分析它们的特点及优缺点,给出补偿方式选择框架及相关建议；郭建华[17]重点研究了税收优惠政策对PPP项目的影响,并具体给出了加速折旧、划定企业所得税免税期、进行PPP项目税收立法等一系列税收相关的支持政策。

储备林PPP项目生命周期的复杂性决定了政府补偿应当按贯穿项目过程的要素进行分类,项目生命过程中,资金的流入流出贯穿始终。由此,本文从投资成本补偿以及潜在现金流入补偿对政府补偿进行分类,考虑到资金的流动时间对项目价值的影响,将政府补偿分为投资成本补偿、潜在现金流入补偿、现金流动时间补偿,并整理出目前我国国家储备林PPP项目可行的几类政府补偿方法。

2.2 投资成本的补偿实施办法

2.1.1财政贴息

财政贴息是指由政府为符合条件的企业支付部分或全部贷款利息的行为,一般这些企业会选择使用具有特定用途的银行贷款[18]。2016年,财政部以及国家林业局(现国家林业和草原局)印发了《林业改革发展资金管理办法》[19],其中规定国家储备林建设项目在项目实际情况满足条件时,可以获得以林业贷款贴息补助为主的专项资金(林业产业发展支出方向)。针对林业项目的财政贴息主要对象为各类生态林(包括国家储备林),政府对各类银行发放的符合发展需求的林业贷款进行利息补贴,年贴息率3%。次年,国家发改委、国家林业局、国家开发银行、农业发展银行联合印发了《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》[20],要求各级农业发展银行以及各级开发银行发挥自身政策性和开发性的特点,为符合发展需要的林业项目提供低成本、长周期的政策性贷款资金支持,贷款周期一般可达30年,贷款宽限期不超过8年。在实际的林业贷款项目财政贴息过程中,中央预算范围内的林业生态建设投资计划需要通过省级的发改部门以及林业部门分解下达。在此过程中,根据《中央预算内投资补助和贴息管理办法》[21]的要求,在满足年度林业投资计划任务按时完成的前提下,政策资金需要积极地倾向符合国家发展政策支持的林业项目。可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金,但林业生态方面的中央投资补助额度按规定不得超过林业政策性贷款项目投资总额的20%。

2.1.2造林补贴

储备林PPP项目作为重点生态工程,可享受政府的造林补助。中央林业改革发展资金造林补贴标准分为直接补贴和间接补贴。造林直接补贴是对造林活动实施主体的造林行为产生费用的补贴[22],分两次拨付。第一次于按规定完成造林任务当年,拨付造林补贴资金的50%；在造林任务完成3年后,经过验收合格,可拨付剩余50%的造林补贴资金。对于已经享受了中央财政对造林进行补贴营造的乔木林,完成造林后的10年内不准进行主伐。造林间接补贴则是对组织林业改革发展进行档案管理、作业设计等方面工作所产生费用的补贴,由中央财政一次性拨付。具体补贴标准如表1所示。

表1 储备林项目造林补贴标准Tab.1 Subsidy standards for afforestation of the National Reserve Forest Project

2.1.3生产抚育补贴

生产抚育补贴包括国有公益林补贴、集体及个人所有公益林补贴、良种繁育补贴、林木良种培育补贴、森林抚育补贴,是一系列为森林生产抚育活动提供支持的中央林业财政补助资金[23]。国有公益林补贴由其所在单位领取,用于对一些国有单位,如国有林场、国有森工企业等进行劳务费用的补偿,由各地方的财务部门与林业部门共同核算管理成本后确定劳务补偿标准。集体及个人所有公益林(国家级)补贴则用来补贴集体或个人对国家级公益林管护产生的支出。林木良种培育补助分良种繁育补贴和良种苗木培育补贴两类:良种繁育补贴的补助对象主要为种子园、采穗园、种质资源库、母树林、试验林等,是用于对良种进行生产、采集、处理、检验以及储藏等活动的财政补助,不同的补偿对象享受不同的补贴标准,具体差别如表2所示；林木良种苗木培育补贴则是对使用良种培育出来的苗木,采用与良种相配套的先进培育技术而增加的培育成本的补助。森林抚育补贴试点工作从2009年开始,对公益林中的人工营造林的抚育经营活动按100元/亩的标准发放补贴,以提升森林整体质量与人工林覆盖林地的生产力,同时能有效带动当地林业企业、林业职工以及林农增产增收[24]。

表2 生产抚育补贴标准Tab.2 Subsidy standards for production cultivation

2.1.4专项建设基金(投资入股)

PPP项目一般具有前期投资额大的特点[25]。国家储备林PPP 项目的前期由于需要进行赎买商品林、平整林地、建立林业支撑体系等依赖较大现金流的活动,导致投资门槛较高。为了降低社会资本在建设储备林项目时的融资成本,政府出台了一系列利用开发性金融以及政策性金融促进落实林业生态建设的法规政策,例如,《国家林业局国家开发银行关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》[26]中提到,各级林业主管部门要与所在地开发银行或者分行合作推动金融体制创新,积极探索林权改革,包括林地承包经营权的抵押以及林权流转改革,优化林业保险制度,充分利用不同的货币政策工具降低社会资本投资林业项目的资金成本。2015年起,在国家发改部门的牵引下,国开行(国家开发银行)与农发行(中国农业发展银行)共同向其他银行定向发行“专项金融债券募集资金”,即专项建设基金。专项基金在项目建设阶段能帮助解决资金短缺的问题,起到了很好的杠杆作用[27]。对于PPP项目,地方政府获得专项建设基金后,一般会用来增加项目公司中政府的出资比例,以缓解社会资本的融资压力,或者将相应资金作为项目补贴投入PPP项目。

2.2 现金流入的补偿实施办法

2.2.1可行性缺口补助

可行性缺口补助是指对于建设成本、运营成本和合理回报与使用者付费之间的缺口部分[28],由县(市、区)政府通过补贴方式给予项目公司。可行性缺口补助由当地县(市、区)林业局统筹协调安排,项目公司结合中标结果向项目当地所在的县(市、区)林业局申请支付可行性缺口补助,由考核小组审核确认后,将考核结果交付给当地所在的县(市、区)林业局,县(市、区)林业局按照县(市、区)财政局要求的程序结合考核结果申请可行性缺口补助,县(市、区)财政局确认后直接拨付给县(市、区)林业局,由县(市、区)林业局支付给项目公司,详细补助流程如图2所示。

图2 可行性缺口补助支付程序Fig.2 Payment procedure of viability gap funding

2.2.2调整采伐限额

1979年,《中华人民共和国森林法(试行)》[29]规定我国境内的森林采伐需要依据采伐计划指标合理控制,确保采伐量不大于生长量。1987年,我国依据1984年颁布实施的《中华人民共和国森林法》[30],开始建立年森林采伐限额制度,对国有林单位及集体林单位区分施行年森林采伐限额,国家制定统一的年度森林采伐限额,再根据各地的实际森林资源量及生产情况,将森林采伐限额逐级下分。各个省份分配的采伐限额一般各年变化不大,各年采伐限额依据上一年限额执行情况进行调整,比如,某省上年度采伐量没有超限,则本年度继续保持原计划的年采伐限额,若上年度因为自然或人为灾害增加了年采伐限额的配给量,则本年度相应的会下调年采伐限额配给量,整体上保持5年限额配给不变。储备林PPP项目运营期中,项目公司对采伐量的决策除了受限额配给的限制,还需要考虑市场情况,当市场行情不好时,项目公司拥有延迟期权,等待行情更好时对林木进行采伐,但采伐限额的存在,一定程度上限制了项目公司的这项期权,当地林业部门在依据不同树种的龄组分布、成熟年龄、生长率等因素进行合理计算的基础上,分配合理的采伐限额,并在一定时间区间内,弹性化的调整年森林采伐限额。

2.2.3税收优惠

国家储备林PPP项目合作期限长,生命周期内各环节相互嵌套,比较复杂,不同的环节涉及到不同的税收问题,截至目前,我国还未发布正式的PPP项目税收法规。储备林PPP项目中涉及的税种较多,例如,在建设阶段社会资本需要缴纳土地增值税,运营期间则需要缴纳企业所得税、增值税、印花税、消费税等。国家储备林项目政策性强,政府对其给予适当的税收减免等优惠支持,例如,对增值税进行即征即退或免税优惠,帮助社会资本在市场经济下发挥主体作用,减少政府干预,促进市场主体发挥资源配置的作用[31]。地方政府对国家储备林PPP项目承诺的税收优惠存在一定合规性风险,所以政府做出对项目税收优惠的承诺一般需要在项目前期双方谈判时,依据现实情况确定,这在一定程度上能够方便社会资本根据现行的税务法律法规体系以及项目自身的现金流预测,寻找合理的优惠政策组合,获取最优的回报率。

2.2 现金流动时间的补偿实施办法

PPP项目的特许经营期,一般将项目建设期和运营期进行了明确区分,特许经营期的确定需要统筹考虑建设期与运营期分设后各自的期限,对于使用者收费项目而言,项目收入产生于运营期,越早竣工验收,意味着能越早进行项目运营并回收投资资金,有利于激励社会资本缩短工期[32]。项目合作期中延长运营期,一般是政府为了缓解补偿支付压力而提出的,以代替直接的货币补偿。当政府违约或由于政府应承担风险导致社会资本出现损失时,社会资本可向政府方提出运营期的补偿要求,项目中出现不可抗力事件时,政府也应适当考虑延长运营期,以保证社会资本能达到合同中约定的收益率。此种补偿方式虽然减少了政府的直接支出,但也增加了政府自身义务及承担的风险,同时会影响国家储备林PPP项目的移交期限,推迟政府对项目控制权的获得,压缩项目移交后的政府和公众享受的剩余价值(如图3所示)。而对于社会资本而言,运营期越长,从项目中获利的可能性越大。

图3 PPP项目全生命周期内价值变化情况示意图Fig.3 Schematic diagram of PPP project value changes during entire life cycle

3 不同情形下适用的政府补偿方法

项目回报机制、社会资本的综合能力、项目自身盈利能力以及项目所在地经济发展等差异的存在,导致国家储备林PPP项目在实际操作过程中,不同项目情况不一致。不同情形下,选择合适的政府补偿方式,能够利用有限的财政资金发挥激励作用,实现精准高效的补偿。现实情形复杂多变,往往由复合情形共同产生作用,考虑到文章篇幅限制,下文仅对单一情形差异下适用的政府补偿方法提供可行建议。

3.3 项目回报机制不同

3.1.1政府付费

采用政府付费的国家储备林PPP项目一般为无现金流的公益性项目,社会资本参与此类PPP项目的未来收入主要依靠政府财政支出对项目进行付费,此类项目以建成为主要目的,无运营内容或者只存在基本的运营管理工作,现金流动的补偿方式在此情形下不能发挥作用。由于此类付费方式完全依赖地方政府财政,投资成本补偿以及现金流入补偿中的直接补偿方式同样会增加政府的财政支出,不宜采取,而利息优惠、专项建设基金等间接补偿方式能够帮助社会资本减小投资压力,且不会对年度财政支出造成负担,比较适用于政府付费类项目。

3.1.2使用者付费+可行性缺口补助

截至2020年4月底,财政部PPP中心管理库入库国家储备林PPP项目共60个,其中采用使用者付费+可行性缺口补助的项目共58个,在项目的特许经营期内,项目公司通过主伐和间伐杉木、马尾松、珍贵阔叶树、一般阔叶树,销售获得木材收入以及其他收入(如,碳汇收入、林下经济收入等),项目运营期内,政府对建设成本、运营成本和合理回报与使用者付费之间的缺口部分进行补贴。此种付费模式下,投资成本的补偿、现金流入的补偿、现金流动时间的补偿都能发挥一定的作用,因为这类项目既需要社会资本进行投资,也能通过运营产生一定的现金流入,特许经营期的延长也能给社会资本带来更多的收益。各类补偿手段的具体选择需要进一步结合项目自身盈利能力、政府财政预算、社会资本的融资能力进行考虑。

3.3 社会资本融资能力不同

目前参与PPP项目的社会资本中,主要包括了国营企业和民营企业,还有极少部分的港澳台及外资企业。民营企业相较于国营企业,市场化程度更高,但融资能力却弱于地方政府平台公司等国营企业。以地方政府平台公司为例,其融资偿债责任背后由地方政府信用作为支撑,在对平台公司进行偿债追索时,可以追索其所有资产。金融机构在其只能针对PPP项目进行有限追索的情况下,倾向于避免贷款给融资杠杆高、偿债能力一般、没有国资背景的民营企业。对于这类中标的社会资本,政府需要从降低成本的角度对其进行补偿,包括前期的股权投入以及后期运营费用的补贴,帮助降低国家储备林项目投资门槛[33],吸引更多的具有优质运营能力的社会资本进入国家储备林PPP领域。

3.3 项目盈利能力不同

对于选择使用者付费+可行性缺口补助模式的PPP项目,由于具体的建设内容的不同,项目的盈利能力也存在差异。项目建设内容中集约林人工栽培、商品林赎买、现有林改培以及林下经济建设数量占比不同,同时集约人工林栽培模型的不同,都会造成国家储备林PPP项目盈利能力有所差异。对于公益性较强的项目,政府可以通过对项目现金流入进行补偿,在保障项目公共效益的同时,确保社会资本获得合同约定的合理收益,包括可行性缺口补助、税后优惠等直接增加项目现金流入的补偿方式,以及调整当地采伐限额,间接增加项目现金流入。具体方式的选择需要根据地方政府财政承受能力做出最优的补偿决策。

3.3 地方政府财政承受能力不同

国家储备林PPP项目所在地经济发展水平不一致,地方政府的财政承受能力呈现明显差异,政府补偿的支付取决于当地政府的财政水平,当地方政府在该年度PPP项目财政支出未达到10%的红线时,需要采取直接的补偿方式以确保项目能按预定计划完成,如期移交政府。当政府财政出现问题不足以支付项目补偿时,则需要通过采用对使用者付费项目延长特许经营期、增加采伐限额等不会对财政支出造成负担的补偿方法,以确保项目的完成质量。

4 结语

目前PPP模式在我国仍处于高速发展阶段,但法律环境、相关条例等方面仍有所不足,加上国家储备林项目建设周期与投资回收期长、沉没成本高,社会资本参加国家储备林建设的积极性有待提高。为促进国家储备林项目的发展,增加PPP项目的落地,政府需要针对项目采取合理有效的引导和支持,为项目提供政府补偿。在自身财政承受能力的限制下,政府需要积极探索不同的补偿方式,并根据项目情境的不同,灵活地选择合适的补偿方式,在满足社会资本最低收益要求的同时,减少自身财政支出负担,实现政府与企业的双赢。