基于改进两部制的综合管廊PPP项目定价研究

赵亚娟，郁春松

(1.安庆师范大学 经济与管理学院，安徽 安庆 246133；2.安徽省招标集团 PPP 研究院，安徽 合肥 230001)

0 引言

综合管廊可实现城市地下管线集约化铺设，有利于解决城市发展中的“马路拉链”“空中蜘蛛网”等问题，减少资源投入、周边环境影响及废弃物排放，是城市建设的“里子”和“面子”工程。《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕 61 号)要求大力推进综合管廊建设，到2020 年我国要建设一批具有国际化水平的综合管廊体系，开启综合管廊建设元年。综合管廊建设投资规模巨大，总投资额约为1.6 万亿-3.2 万亿元[1]，但由于建设成本较高、投资回报期长且回报率较低、市场激励措施有限，导致综合管廊建设受阻。PPP 模式逐渐成为综合管廊投资建设和运营的主要方式，可大多数综合管廊PPP 项目采用购买服务或可行性缺口补助这种政府兜底方式，政府财政支出较大，不利于综合管廊的可持续发展和建设。为了推进综合管廊建设，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754 号)，实施综合管廊有偿使用制度，但却面临有廊不入成摆设、入廊收费困难等尴尬境地，究其原因主要在于费用分摊机制设计不合理[2-3]。

综观国内外实务界，综合管廊收费定价一般采用租赁形式，及直埋成本、专用(或专用—公用)截面分摊法这两种方式，但这两种方式无法保证综合管廊建设运营单位补偿其投资成本。学术界在实践经验基础上对综合管廊收费定价问题进行深入探讨，桂小琴等、王曦等，从融资激励机制、博弈论角度建立了管廊建设资金分摊模型和决策博弈机制[4-5]；崔启明等提出了综合管廊收费定价模式的制定内容、原则及流程，但没涉及的具体定价测算方法[6]。综合管廊收费定价主要涉及两个关键问题，一是政府应承担建设运营成本比例，二是管线单位之间的分摊比例，已有文献基于这两个问题构建不同的定价收费测算模型。陈寿标最早提出了按“使用者付费”确定费用分摊比例的原则，乔柱等在此基础上，分别考虑了入廊费和运维费的合理回报水平，确定了政府和管线单位分摊方法[7-8]；方俊等构建多目标定价模型，逐步给出政府补贴额度、入廊费及运维费，其创新点是使用了CAPM 和WACC确定资本方合理利润水平[9]；张子钰引利用AHP法计算入廊费和维护费的分摊因子[10]；韦海民，李轶豪根据入廊定价决策的主从递阶结构特点，构建了双层规划模型的入廊定价模型，确定了政府、社会资本、管线单位三方满意的补贴额、入廊费及运维费[11]；王建波等利用二部制建立综合管廊定价模型，但其未提出具体测算方法 。另外，也有学者运用多元函数全增量分析法、Grey-DEMATEL 方法识别综合管廊收费定价的影响因素进行分析[13-14]。

现有的管廊收费定价文献有其借鉴价值，但忽略综合管廊项目特征和PPP 的内在本质，轻视综合管廊PPP 项目的社会效益和公益性，忽视管线单位的承担能力，因此对综合管廊收费定价的实践指导作用有限。其次，《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754 号)明确要求供需双方采用自愿的市场化定价原则，要以市场化机制吸引社会资本进入综合管廊市场；2019 年财政部发布《财政部办公厅关于征求对PPP 项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》，强调PPP 项目全生命周期绩效管理的重要性。基于研究问题和政策背景，该文综合管廊PPP 项目收费定价测算从公益性和经营性的双重属性进行设计，兼顾全生命周期绩效管理的重要因素，综合考虑了成本、效益、绩效的关系，构建了综合管廊PPP项目两部制定价模型。

1 综合管廊PPP项目属性和定价原则

1.1 项目属性

1.1.1 综合管廊PPP 项目具有公益性属性

综合管廊作为城市基础建设项目，可以改善城市环境和城市生活，城市居民收益巨大，具有很强的外部性特征，而且这种外部性是一种被动和不可拒绝的外部影响和效应，存在于多个消费者或受益者范围之中，从而使得公共影响，并使私人成本、效益不等于社会成本、效益，其外部性的公共影响程度决定产品和服务的公共性。

1.1.2 综合管廊PPP 项目具有可直接经营属性

薛涛认为PPP 的本质是追求公共服务供给效率的提高，综合管廊属于政府监管型特许经营项目，具有可直接经营性，其基本特征是：可向直接使用者或受益者收费，具有网络型公共事业特征，项目前期定价通过投标竞争确定，后期价格调整由使用者参与的听证会确定，与使用者是买卖关系，要受政府监管[15]。但综合管廊PPP 项目与供水、供电等有类似的特点，初期固定成本较大，具有一定的自然垄断特征，属于成本递减产业，如按传统边际成本定价，需要较多的财政补贴，应根据市场需求提升项目的可经营性，在增设收费机制及价格到位的情况下，由准经营性向经营项目转化[16]。

1.2 定价原则

1.2.1 实施差异化的市场化定价基本准则

传统政府供给模式导致供给数量少和效率质量低下等问题，综合管廊建设采用PPP 模式，其本质是引入市场竞争，尤其是通过市场化的定价机制，提高公共产品的供给效率和资源配置效率[17]。国办发[2015]61 号文和发改价格[2015]2754 号文明确了综合管廊“有偿使用”和市场化定价原则。“有偿使用”原则指费用的承担者是管廊使用者和受益者，收费基础是弥补管廊建设成本和管廊日常经营维修成本。市场化定价原则是指综合管廊定价由供给方管廊建设运营单位和需求方管线单位按双方自愿原则协商确定，实行“一廊一价、一线一价”差异化定价机制，发挥市场在管廊资源配置的作用[18-19]。

1.2.2 考虑综合管廊PPP 项目的“买方市场”特征

国家制度层面虽确定了综合管廊有偿使用的制度，可现实中存在管线单位入廊积极性不高，或有廊不入的现象，综合管廊项目具有“买方市场”特征，存在卖方建设单位与买方管线单位“一对多”的局面，相对来说卖方在交易关系占据主导地位。由于综合管廊前期建设成本比传统直埋法高出几倍，入廊费用高昂，但入廊短期效益不明显，减少管线重置等长期效益不能在短期内显示出来，导致管线单位消费需求欲望不强，需求方满意度不高，在有效需求不高的情况下，需要政府进行财政补贴，吸引社会资本投资建设。

1.2.3 体现绩效激励导向的动态定价调整机制

综合管廊建设采用PPP 模式，除了引入投资资金，还兼有“引资和引智”的双重目的，解决基础设施“重建设轻运营”的问题，提高综合管廊运营管理效率和效益。国务院法制办发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》中第17 条和《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财金办[2017]92 号)明确指出：建立项目建设成本、运营成本及社会资本方的收益与绩效结果进行挂钩调整的按效付费制度，体现PPP 项目“重运营”的要求，强化项目产出对社会资本回报的激励约束效果[20-21]。这种通过项目运营绩效评价结果及时调整价格的动态化定价调整机制，激励社会资本提供高质量的综合管廊产品和服务。

综上所述，综合管廊具备公共产品社会公益性和私人物品经营双重属性，属于政府监管型特许经营项目，在实施市场化定价方式时，应兼顾公益性、可经营性和全生命周期绩效管理导向性之间关系。

2 基于两部制的综合管廊PPP 项目定价模型

综合管廊PPP 项目属于政府监管型特许经营项目，其公益性特征非常明显，植草益认为对于政府规制的产业来说，收费定价应兼顾资源配置分配的效率、避免收入的再分配、企业内部经营的效率和确保经营财务的稳定这四个目标[22]。如果按照统一定价方式，即平均成本定价和边际成本定价，若按边际成本定价虽可以实现帕累托效率，但管廊建设企业会存在亏损，需要大量政府税收补贴，而引起收入的再分配问题；若按平均成本定价，由于定价偏高，会产生部分管线单位退出消费而不愿入廊等问题，带来社会福利的损失。对于综合管廊PPP 项目这类成本递减性质的规制性产业来说，要同时实现管廊建设企业的财务稳定性、管线单位的入廊意愿及财政补贴的可承受能力，适合采用两部制收费定价方式，因其具有“以收支平衡为条件实现经济福利的最大化”的优良特征。

2.1 两部制理论模型

两部制定价属于非线性定价中的一种，其特征反映产品成本结构，以收支平衡为条件实现经济福利的最大化为基础的收费定价体系。两部制是指定价收费R 包括基本费F 和从量费p 两部分：基本费是与消费量无关的费用，视为特许权使用费，主要是固定成本FC 按消费者i 总数进行均摊；从量费是与管线单位的消费量q 相关的费用，两部制模型(1)主要是合理确定未知参数基本费F 和从量费p。

综合管廊收纳管线主要为给水、下水、燃气、电力、电信等，其消费偏好不一样，根据唐小我的理论模型，按管线单位消费意愿把管线单位分为两类消费者θk，θ1为低层次消费者，θ2为高层次消费者[22-23]，市场总规模为1，即λθ1+(1 - λ)θ2= 1，其中λ 为管线单位类型所占比例。

消费者根据消费者剩余csk进行决策，且满足激励相容约束，

对(2)式一阶求导，得，

总需求即为，

那么消费者剩余为，

因为csi非负，所以基本费为，

由于基本费F 影响管线单位是否进入管廊，且θ1＜θ2，故基本费F 按低需求者θ1定价：

PPP 项目公司以利润最大化为决策目标，综合管廊总成本为前期建设固定成本FC 和后期运营成本VC(边际运营成本为mc)，

对(8)式一阶求导得最优从量费p：

2.2 改进的两部制模型及参数界定

根据前文分析，(7)式表明基本费F 取决于低

2.2.1 改进的两部制模型费F 呈负关系，两部制定价存在一种权衡：固定基本费上升逐步逐出低消费者甚至高消费者，单位从量费定价如大于边际成本mc 许多，且会排挤掉大量消费者。

根据综合管廊PPP 项目属性和定价原则的分析，纳入项目公益性、可经营性和全生命周期绩效管理三个因素，对(1)式基本模型进行改进，即对基本费F 和从量费p 进行重新确定：

(1)综合管廊PPP 项目公益性和可经营性平衡

综合管廊PPP 项目具有自然垄断属性，属于“买方市场”，面临实际操作中存在入廊率不高、管廊空置的困境，文献[24]通过测算，管廊的外部社会效益较大，内部收益(即收费收入)小于内外总成本，大约只占总成本的2/3，入廊管线单位承担的费用不足以弥补总成本。按照“谁受益，谁付费”的基本原则，政府应作为社会效益受益者承担相应的成本，即作为公共利益代表承担部分管廊建设运营成本。其次，基本费F 的确定可不以收回全部建设成本为目标，只考虑收回“管线单位的用户成本”为目标，按实际的“需要被供给”的需求成本来进行确定，剩余的建设成本划入到从量费p 中。第三，考虑管线单位的消费偏好差异，按管线单位的消费需求量和收益水平等差异化消费偏好，确定不同的基本费F 和从量费p[23]。

(2)全生命周期绩效管理导向动态化调整机制

现有综合管廊PPP 项目大部分建设成本采用可用性付费，少量建设成本和运维成本采用绩效付费方式，但管廊PPP 项目可建设成本占比较大，容易出现建设与运营人为割离现象，导致管廊PPP项目“重建设轻运营”，社会资本运营方责任的“虚化”，不利于管廊PPP 项目的创新发展和提升高质量管廊产品服务。其次，综合管廊PPP 项目周期长，项目合作周期一般为30 年以上，且综合管廊属于公益性管制产业，价格应随环境变化和政策需求而管制和调整。因此，基本费F 只弥补部分管廊建设成本，剩余建设成本纳入到从量费p 中，引入社会资本方的先进理念，提高管廊运营的实际效果。价格管制有收益率管制和价格上限管制，本文采用价格上限管制，并入绩效考核机制，即建立价格绩效联动的管制模型pt=(1 + CPI - X +η) pt-1，t 表示年份，η 为项目绩效水平。

假设FCt是第t 年所有管线单位i 承担的固定建设成本，政府年补贴额为St，δ 是按管线单位用户成本承担的固定成本比例，那么基本费F 弥补的固定建设成本为δ(FCt- St)；从量费p 包括运营期的年运营成本VCt和划入的部分固定建设成本VCt' = VCt+(1 - δ)(FCt- St)。fit1，fit2分别为管线单位i 基本费分摊比例和从量费分摊因子，由(3)和(5)式，其主要受消费者偏好参数和消费者群体比例θ,λ 影响，其影响管线单位的收益水平，本文将管线单位的收益水平作为分摊因子体现管线单位消费偏好差异性。综上所述，改进的两部制定价模型如下：

要使上述模型具有实际操作性，必须解决如下问题：①两部制是以支定收的定价模型，首先应确定综合管廊PPP 项目成本结构及其构成。②两部制其本质是根据消费者特征和消费量不同，公平分摊全部费用，应合理量化管廊产品消费。③为了分析各成本及绩效等因素的影响，应合理量化改进两部制的影响参数。

2.2.2 参数含义界定

(1)综合管廊PPP 项目的成本结构分析

两部制是一种以成本配置实现收支平衡的收费定价方法，综合管廊PPP 项目成本结构为两部分：管廊建设期的建设成本(固定成本)和运营期的运营维护成本。固定成本FC 包括管廊主体及附属设施建设成本、合理投资回报，其一部分构成基本费F；运营成本VC 包括管廊本体及附属设施运维改造成本、合理经营利润、剩余固定成本，构成从量费p，如下图1 所示。

图1 两部制成本结构图

其中，FC 为建设期投资的固定成本；r1为综合投资回报率；n 为特许期。

其中，VC'运维成本，r2为运营利润率。

(2)管廊PPP 项目产品消费的量化

一直以来，我国管线采用传统直埋方式，其占用的地下空间无需支付费用，随着城市进程化加快，出现多层土地使用模式(multi-layer land use)，传统的水平式土地权利变为垂直式，关于土地三维产权属性(three-dimension (3D)property)的研究被提出来[26]。我国《物权法》第136 条从用益物权视角，规定地下空间使用权是一项独立的用益物权，权利人享有地下空间占有、使用、收益的排他性权利。植草益指出私有产权明晰化可以确立资产的排他性所有权、转让权和强制权，使产品和服务在市场进行买卖，排他性所有权可以明确“消费排除的可能性和消费区别的可能性”[24]。综合管廊利用城市地下空间提供产品和服务，使用权人对城市地下空间进行开发获得经济价值和社会功能，这种资产价值应通过价格机制得到补偿。

因此，综合管廊的收费基础是地下空间的占有、使用和收益，那么地下空间的所占空间面积可作为管线单位对地下空间资源要素的一种消耗，充当消费“一定量的管廊服务产品”可度量的中介单位，故管线单位消费管廊地下空间面积qit为消费量单位，其为实际占用空间含管线敷设空间、操作空间及避免管线相互干扰需设置的空间，以空间比例表示。

(3)影响参数的界定

改进的两部定价模型(10)式与发改价格[2015]2754 号文件的定价原理相同，基本费Fit和从量费pit相对应于文件中的入廊费和日常维护费。根据文献和专家意见，基本费分摊因子主要考虑管线单位收益水平和管线直埋成本；从量费分摊因子主要考虑管线单位收益水平和管理及使用强度。各参数具体含义如下所示：

Rit：第t 年管线单位i 应缴纳费用；

δ：固定成本分担比例，δ ∈(0,1)，由专家根据项目所在地GDP 发展水平决定；

FCt：年固定成本，见(11)式；

St：年政府补贴额，视项目市场化经营水平而定，St≥0，；

pt：第t 年综合管廊消费的单位价格，以空间面积占比为消费单位，那么总消费占比量为100，pt=

qit：第t 年管线单位i 占用空间，在最大容量空间面积qmax下，入廊管线单位越多，费用分摊单位越多，基本费和从量费就越低。但管廊项目一旦建成，其最大容量面积q 就基本确定，难以改变，∑qit≤qmax，在项目规划阶段，需考虑将来扩容的需求，设计是适当管廊项目规模水平和类型，本文换算为空间面积占比为计算单位；

sit：第t 年管线单位i 的收益水平，可以行业平均利润率或者行业总收益衡量；

zit：项目周期内管线单位i 每挖方直埋成本；

wit：第t 年管线单位i 的管理和使用强度，以附属设施铺设对于管线正常运营的影响程度为标准确定，根据专家打分，采用5 分制打分[24]；

d11,d21,d12,d22：为qit,sit,zit,wit影响因素的权重，由专家打分确定；

CPIt-1：项目所在地征服公布消费价格指数；

Xt-1：项目公司的历史生产增长、行业技术进步率及经营管理效率等因素；

ηt-1：项目绩效水平，由主管部门对项目的运营绩效考核打分而得，δ ∈(-0.05,0.05)，当η = 0 满足运营绩效考核标准，η ＜0,η ＞0 分别为不满足和超过运营绩效考核标准。

VCt：年运营成本，见(12)式。

3 实例应用

以某市综合管廊项目为例，相关数据设计参考文献[24]。该项目一期工程采用PPP 模式，建设期一年，总投资为36 578.88 万元，运营期为25 年，管廊设计为三舱(断面尺寸(2.2+2.6+1.6) m×3 m)，年运营成本33 万元/km，管廊全长3.3 km，r1,r2同为6.37%。项目参数见下表1：

初始定价收费，是t = 1 时的价格，后期根据实际情况每年或者二年(此时t 表示年份或者调价次数)定期根据(1 + CPIt-1- Xt-1+ ηt-1)考核进行定价收费调整。根据表1 数据，原始定价和第一次调价Ri1,Ri2如下表2 所示：

通过模型结果表明：

(1)改进的管廊PPP 项目两部制定价模型，实现了收支的平衡，刺激入廊意愿。两部制的“收支平衡、经济福利最大化”的设计本质特征，政府作为社会受益代表只承担部分基本费，保证了管廊PPP项目建设运营成本的回收，保证了社会资本方合理收益水平的实现，同时，部分管廊建设成本调入到从量费中，避免高昂的基本费逐出低需求管线单位，通过表2 可看出，基本费即一次性入廊费较低，解决在长期效果不明显情况下，初次入廊费高而有廊不入的现实问题。

(2)改进的管廊PPP 项目两部制定价模型，使管廊产品消费具体量化。由模型和表2 结算结果可知，从量费以地下空间占用面积的消费量为基础实施流量收费，量化标准可行且具有法律依据，地下空间消费将是未来的趋势。

表2 综合管廊PPP项目产品两部制定价表 (单位：万元)

(3)改进的管廊PPP 项目两部制定价模型，以全生命周期绩效管理原则得为导向。基本费和从量费是此消彼长的关系，两者分割比例主要受管廊消费单位的消费数量及其它们的效益水平和使用强度影响，而本案例仅考虑现阶段的管线单位消费需求，综合管廊的容量一般按未来50 年的需求设计，基本费在保证价格动态和灵敏性的基础上，其调价频率和强度应适中。其次，从量费按绩效考核结果调整，有利于改善综合管廊“重建设轻运营”的局面。故从表2 数据的第一次调价来看，基本费没有大幅度变化，保证基本费收取的稳定，从量费按照绩效考核结果进行动态调整，保证价格弹性与管廊运营单位提供的产品服务水平相一致，管线单位依据消费满意度实时缴纳费用。

(4)改进的管廊PPP 项目两部制定价模型，体现了管线单位消费的差异性。通过表2 的数据可见，各管线单位的基本费和从量费各不相同，从表2 可知通信管线单位和生活用水管线单位收费差距非常明显，体现了管线单位的消费需求和承受能力，差异化的收费定价机制，提高了管线单位入廊积极性和消费需求，体现市场在资源配置中的主导作用。

4 结论

该文依据综合管廊PPP 项目属性和定价原则，基于两部制理论，建立了改进的两部制综合管廊PPP 项目定价模型，通过实际案例对研究内容进行验证分析，研究结果表明：

(1)依据项目的公益性和经营性双重属性，和“受益者付费”原则和“买方市场”特征，提出的改进两部制模型，在收支平衡前提下，实现了政府财政承担能力、管线单位承担能力、社会资本合理收益水平的均衡，解决了财政负债压力和有廊不入的问题。

(2)依据市场化定价原则，按管线单位消费偏好和管廊产品消费量，设计了管线单位“一线一价”的差异化收费定价机制，并以全生命周期绩效管理为导向，提高了管线单位的入廊意愿和管廊建设运营效果，实现了价格的动态和敏感性。该定价模型实现了政府、管廊投资运营方、管线单位三方利益的平衡，保证了成本、收益、绩效三因素间的联动。

由于尚未发布相关的定额和指导价格，综合管廊有偿使用制度刚刚实行，模型结果的准确性还需进一步验证。政府承担的补偿额度、管线单位入廊消费偏好、管廊产品消费的量化，这些因素的预测精度还待进一步提高，保证模型的精确性。