亚洲基础设施投资银行的国际正当性及其对中国参与国际制度构建的启示

刘敬文

摘要：国际正当性是国际组织建立和运行中面对的一个中心问题。中国在世界经济中具有系统重要性，是国际秩序的参与者、改革者和建设者。中国已经发起建立了一些国际组织。本文以中国发起的亚洲基础设施投资银行的建立和运营为例，认为新建国际组织妥善解决好国际正当性问题更加重要。

关键词：国际组织;国际制度;国际合法性;亚洲基础设施投资银行

[中图分类号] F831.2            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2020）02-103-10

Abstract： International legitimacy is a central issue in the establishment and operation of international organizations. China is of systemically importance in the world economy and a participant， reformer and builder of the international order. It has initiated the establishment of a number of international organizations. Taking the establishment and operation of the Asian Infrastructure Investment Bank （AIIB） initiated by China as an example， this paper considers that it is more important for the newly established international organizations to properly solve the problem of international legitimacy.

Key Words： International Organization; International Institution; International Legitimacy; AIIB

任何国际组织（international organization）的建立都面临一个正当性（legitimacy）的问题。国际组织只有被认为具有正当性才能正常运行，达到实现参与者利益最大化的目的。亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称“亚投行”）是中国主导建立的国际组织，总部设在北京，法定资本为1000亿美元，初始认缴资本为500亿美元，自2015年12月25日成立以来已4年有余。截至2019年9月，拥有1000亿美元法定资本的亚投行已经向47个项目提供了价值近90亿美元的贷款①。亚投行经过9次扩员，现在会员已经有100个，七国集团中除了美国和日本都加入了亚投行②。亚投行成立过程中充满争议，至今美国和日本都没有加入亚投行，那么，亚投行成立的正当性是什么？这对于中国日后参与全球治理机制创新有何启示？这是本文着重要研究的课题。

一、国际制度的正当性问题

正当性或合法性，英文为Legitimacy，来源于拉丁文Legitimus，有“合法（法律）”“正义”和“正当”的意思。正当性或合法性是一个政治学的概念，主要指民众对政府的认同与服从的问题。正当性的相关理论学说源远流长，可以追溯到古希腊关于公共权威起源问题的探讨。德国当代哲学家哈贝马斯曾这样说：“如果不是从梭伦开始，那么至迟也是从亚里士多德开始，政治学理论就从事于合法化统治兴衰存亡的研究。”① 但合法性概念首先由德国思想家马克斯·韦伯提出，成为当时政治学的主流。在韦伯看来，合法性意指让民众服从的政权必须具备程序上的“合法律性”和运转中的“有效性”②。韦伯从服从与支配的关系来分析权威，创造性地将合法性与权威联系起来，认为支配是人对某种命令的服从，基于合法性的支配与服从谓之权威。他将权威划分为三种类型：传统型、法理型和克里斯马型（个人魅力型）③。

韦伯的合法性研究采用的是经验主义的方法，关注“实际是什么”，而著名政治学者罗尔斯的正义论则采用理性主义的方法对合法性进行研究，关注“应当是什么”，是属于规范性层面的。罗尔斯为政治统治的合法性预设了一定的价值原则。他认为，正义乃是合法性的基础，他说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”④ 20世纪七十年代以来，哈贝马斯在经验主义的合法性与理性主义的合法性基础上试图“重建”合法性。哈贝马斯认为，理性建构主义的“有效性”和经验主义的“事实性”是本应该相互紧密契合的两个不同维度，单纯地从一个方面出发来探究政治的合法性都是不能触及根本的⑤。哈贝马斯认为，“衡量一种政治秩序合法性的標准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度”⑥。

总体来看，对正当性的理解可以分为两个流派：自由主义和非自由主义。一般来说，自由主义正当性的概念强调法律、信念和民主政治这三个层次。与自由主义者相对应的那些非自由主义正当性概念——经典马克思主义、新马克思主义以及各种左派思想家大都对正当性持抵制的态度，他们认为对该概念的探讨是以资本主义的合理性为基本前提的，倘若连资本主义本身都是不正当的，那么，探讨其中的正当性就完全没有必要甚至荒谬。“倘若我们抛开两大派别的争论不谈，从一种普遍的和共同认可的角度来看，现代合法性条件不外乎三个层面：‘程序、价值和功能。”⑦ 因此，我们对正当性概念的使用必须仔细甄别，绝不能简单套用。

在国际关系领域，国际制度的合法性或正当性是与国际社会的概念分不开的。自从1648年“三十年战争”后达成《威斯特伐利亚和约》以来，国际社会仍然处于无政府状态，但是，国家之间的关系日益紧密，全球性问题日益增多，全球治理日益成为大多数国家的共同要求，通过国际制度来推动国家之间的合作以促进全球问题的解决也就应运而生，国际制度的合法性问题便凸显出来。“国际制度的合法性的根源在于，国际机制的建立、实施、修改和完善都是由众多国家参与的，国际机制的原则、规则、规范和决策程序的确定得到了参与国家的认可，并通过国内法定程序得到了确定。”⑧

国际关系中的现实主义认为正当性是权力运行的一种方式，国家利用其来增进它们的国家利益，但并不希望这种方式限制了自己的行动。摩根索认为，权力欲根植于人的本性之中，但是，政治的本性迫使政治舞台上的角色运用意识形态作掩饰以便隐瞒其行动的直接目的，即使追求帝国主义政策的国家也要使其政策看来是符合道义要求的，是应当的，是正义的，也就是要符合“道义正当性”①。对于新现实主义来说，国际制度的建立和运行主要体现的是大国的意志，反映的是大国的利益和意志，虽然国际制度制定过程中也会兼顾其他国家的利益以使国际制度得以被遵守，但对于弱势国家和后来者而言，国际制度存在着先天的合法性欠缺，弱势国家对国际制度的遵守更多地是迫于权力的压力和自身利益的考量。

国际关系中的自由制度主义流派对正当性的认识更加乐观，强调对于国家来说，正当性在功能上表现为有效性。比如美国政治学家基欧汉认为“国际机制所执行的功能是有价值的，他们降低合法交易的成本，增加非法交易的代价，减少行为的不确定性”②。国际制度使政府关注先例和声誉，即使违反制度的收益大于成本，但考虑到多次博弈中他国的报复以及形成坏的先例和对自己声誉的影响，也使其做出遵守制度的决定。美国学者布坎南和基欧汉提出了全球治理机制三个独立的合法性条件：最低道德接受度、相对获益以及机制的整体性。他们认为，机制外的行为体很难确定这些条件是否都得到满足，于是从问责和透明度方面进行了分析论述③。又比如，美国学者伊肯伯里认为战后合法性世界秩序的建立有利于降低强制和平的成本④。

对于建构主义理论而言，国际制度正当性主要表现为规则内化。“在建构主义看来，合法性指的是行为体的一种规范性观念，即规则或制度应予遵守。合法性是行为体与制度之间的一种主观性认识，为行为体对制度的认识所确定。”⑤ 在建构主义者看来，正当性为行为体遵循规则提供了内化机制。正当性与行为体的身份和利益相关，规则的内化意味着行为体的身份和利益也发生了变化。

另外，其他学者从各自的角度对国际制度的合法性进行了研究。让—马克·柯伊考在《国际组织与国际合法性：制约、问题与可能性》一文中指出，国际合法性的两个来源分别为，一是各国的承认和授权;二是国际组织要履行超出自身范围的责任，也就是“各个国际组织根据授权在全球范围发送公共物品，这是各国指定给国际组织的任务。这种要求从一开始就成为国际组织合法性的两个标准中更重要的一个”⑥。美国学者迈克尔·巴尼特和玛莎·芬尼莫尔认为，构成国际组织的权威（与合法性高度关联的概念）有三种类型：授予性权威（delegated authority）、道义性权威（moral authority）和专家权威（expert authority）⑦。迈克尔·朱恩认为，全球治理的合法性系统的合法性问题源自不同领域权威的相互作用。在国家层面，全面治理需要主权国家的授权和同意，因此，合法性问题的争论只发生在社会行为体层面;全球治理系统与权力大国之间隔离较弱，国际制度的决策者是秘书处和来自权力最大的国家的行政代表，在缺乏司法监督的情况下，最有权力最大的国家的代表可以将立法和执行合二为一， 因此， 国际制度成为权力最大的国家实施影响的工具，从而影响其合法性①。迈克尔·朱恩和乔纳斯·塔尔伯格在《国际组织的正当性与正当化：介绍和框架》一文中试图构建全球治理合法性与合法化经验性研究的框架，主要涉及国际组织什么时候（when）、 怎么样（how）和为什么（why）获得、维持和丧失正当性的问题。他们从社会学的角度来理解政治正当性，认为政治正当性是指一种信念——特定的支持者或者相关听众认为政治制度对权威的执行是适当的。他们认为国家并不是国际组织正当性的唯一听众，市民和其他社会行为体也是相关听众;对正当性与正当化（legitimation）的经验性研究相对于当前的规范性研究仍然在发展之中;正当性与权威（authority）、正当化是虽然相关但不同的概念。他们构建了正当性研究的理论框架 （参见图1）。国际组织的特征主要包括权威（authority）、程序（procedure）和表现（performance）， 通过正当化过程（legitimation process）影响听众或旁观者的正当性信念（legitimacy beliefs）。其中， 国际组织的特征促成了正当化与去正当化的三个过程——强度（intensity）、语调（tone）和叙事（narrative）②。

中国学者李巍认为，“所谓国际制度的合法性，是指国际制度有权利在国际体系中进行治理，具体是指国际制度确保成员国之间利益和权力分配的公平性，以及成员國参与的广泛性，权利公平性和成员参与性是确保国际制度权威的两项基本指标”③。

简而言之，国际组织的正当性问题亦可以通过程序、价值和功能三个角度来衡量。本文认为，在当今国际社会，从程序角度来讲，国际组织正当性在于其建立、实施、修改和完善必须基于多边主义的原则基础之上，各个国家在这个过程中自愿参与和授权而不是被强制地服从;从价值角度来看，国际组织正当性在于其反映国际社会被认可的规范和价值，有利于推动国际社会（或者国家内部）的两大重要问题的解决：和平问题与发展问题，并且可以保持中立性、公正性和客观性;从功能角度来看，国际组织正当性在于要建立相应的机制，具有专业的知识，能达成其自我宣称的价值目标和社会目的，也就是“有效性”问题。

（三）命运共同体的价值追求

当今世界， 经济全球化迅速发展， 各国相互依存从来没有像今天这么紧密，但恐怖主义、气候变化、难民危机、贫穷问题和局部战争等仍然困扰着这个世界，这意味着必须倡导“人类命运共同体”意识，推动国际社会公共问题的解决。“命运共同体”是中国政府反复强调的关于人类社会的新理念。2011年 《中国的和平发展》白皮书提出要以“命运共同体”的新视角， 寻求人类共同利益和共同价值的新内涵， 中国国家主席习近平也在多个场合倡导构建“人类命运共同体”。2013年4月，在博鳌亚洲论坛年会上，习近平发表题为《共同创造亚洲和世界的美好未来》 主旨演讲，强调各国应牢固树立“命运共同体”意识，各国都应做和平的维护者和促进者，而“不能这边搭台、那边拆台，更不能为一己之私把一个地区乃至世界搞乱”。这是习近平首次提出“命运共同体”概念。2015年3月，在博鳌亚洲论坛2015年年会上，习近平发表题为《迈向命运共同体开创亚洲新未来》的主旨演讲，提出了“推动建设人类命运共同体”这一时代主题。2015年9月，在美国纽约联合国总部出席第70届联合国大会一般性辩论时，习近平发表题为《携手构建合作共赢新伙伴同心打造人类命运共同体》的重要讲话。2016年1月16日，习近平在亚投行开业仪式致辞中提出，亚投行要“成为构建人类命运共同体的新平台”。

亞投行是“推动建设人类命运共同体”的现实举措，主要体现在三个方面：第一，从区域一体化的角度来看，亚投行将有效增加亚洲地区基础设施投资，同时也推动亚洲区域互联互通和经济一体化的进程，对亚洲乃至世界经济增长带来积极提振作用。第二，从全球治理角度来看，当今世界呈现出东升西降的趋势。2008年国际金融危机以来，金砖国家等发展中国家对国际经济发展的贡献增大，但在国际体系中却缺少话语权，代表性不足;国际货币基金组织、世界银行等国际金融治理机制仍然为美国等西方国家所主导，美国在重要事项上拥有一票否决权。亚投行的成立顺应了世界经济格局调整演变的趋势，有助于推动全球经济治理体系朝着更加公正、合理、有效的方向发展，有利于广大发展中国家发展问题的解决，推动人类社会走向“命运共同体”。并且，这种成立新机构的方式有利于倒推世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构的改革，提升新兴国家的代表性和话语权。第三，从个人的权利来看，生存权和发展权是最基本的人权。完成联合国2030年可持续发展目标、解决广大发展中国家的贫困问题是当前世界经济发展面临的重要任务。亚投行将主要关注发展中国家基础设施的投资和建设，并可与世界银行、亚洲开发银行等国际组织联合融资、撬动资本，这必然带来巨大的外溢效应，有利于发展中国家经济的发展和贫困问题的解决。

（四）运行模式

国际制度能否有效运行关系到国际制度自身的有效性。国际制度能够满足成员国的利益诉求，解决单个国家无力解决的问题，推动集体行动的解决，达到有效性，就能获得它们的正当性认同。如果国际制度的程序无法完成机制自我设定的目标，国际制度的正当性就会遭到质疑。因此，国际制度的自身建设便是国际制度正当性面临的一大重要挑战。

就运行模式而言，亚投行积极践行“廉洁、高效、精干”的理念，按照多边开发银行模式和原则运作。亚投行充分借鉴现有多边开发银行（世界银行、亚洲开发银行等）的经验和做法，努力消除现有多边开发机构的弊病，建立科学高效的内部治理秩序，凭借自身优势和特色致力于成为“互利共赢和专业高效的基础设施投融资平台”。

第一，从管理架构设置看，亚投行设立了理事会、董事会和管理层，体现了追求民主和高效决策的特征。值得注意的是，出于亚投行不设常驻理事的考量，理事会由各国财政部部长组成。因此，亚投行理事会级别高，实际权限却小。尽管在亚投行运行初期的2016年，贷款和许多初始项目仍需理事会批准以保证某种政治上的平衡，但从中长期看，董事会和管理层将掌管亚投行的主要业务，这既能保证缩短放贷流程，又能避免亚投行的运行过于政治化而影响其效率。亚投行还成立了内审部门，直接向董事会进行汇报，这无疑为管理层的决策设置了一道纠偏程序，有利于运行机制的平衡。

第二，从决策程序上看，亚投行决策遵循“多数”原则。《协定》规定：“理事会采用简单多数、特别多数和超级多数原则进行决策。”“除本协定另有明确规定外，理事会讨论的所有事项，均应由所投投票权的简单多数决定。选举行长、增加资本金、修改协定、下调域内出资比例等重大事项均需要以超级多数批准，吸收新成员则采用特别多数原则批准。”

第三，在制度设计上，着力防止“帕金森定律”式的“大机构病”。采取按业务条线设立部门的方式，每个专业人员都有充分工作的机会。在各个成员国，亚投行没有设立代表处，而是在银行内部成立一个国家规划部门，对主要国家的借款进行充分规划和准备。

第四，虽然中国发起并主导成立了亚投行，在亚投行成立过程中出资最多，发挥了国际领导作用，但中国并不刻意追求在亚投行内部的一票否决权。亚投行法定资本为1000亿美元，在成立初期，扣除未分配资本18.486亿美元后，中国认缴了其中30.34%的股本，在此基础上持有26.06%的投票权①。但随着加入国家的越来越多，中国持有的份额将进一步稀释。中国政府承诺，“无论在亚投行的筹建还是在将来的决策、管理运营阶段，都将一以贯之地坚持‘共商共建共享的原则，中国绝非一家独大，亚投行始终是所有成员共同拥有的多边发展银行”②。

三、亚洲基础设施投资银行正当性问题对

中国参与国际制度构建的启示

（一）国际制度的创制要在价值理念上寻找与国际社会的契合点

亚投行的成立过程并非一帆风顺，也曾遭到美国和日本等国家的强烈反对，至今美日两国都没有加入亚投行。美国认为，亚投行挑战了由其主导的国际经济秩序和世界金融霸权，将亚投行视为中国试图改变国际秩序、挑战其主导地位的举措。但是，亚投行仍然得到世界多国的积极响应。

在当今世界，全球性问题越来越突出，国家之间的相互依赖日益紧密，整个世界日益成为你中有我、我中有你的“共同体”。打造“人类命运共同体”的价值观是符合世界发展潮流的。亚投行作为打造“人类命运共同体”的平台，是应对全球性问题尤其是发展问题的重要举措，有其自身合理性。要积极宣传背后的价值理念，在全球范围内寻求规范或观念上的价值认同。

当然，中国作为一个文明大国，有自己的独特文明，美国学者亨廷顿就在对世界文明的划分中将中国归为中华文明。中国传统的求同存异、“和合” 思想、 大同思想和协商思想等价值观对当今中国提供国际公共产品具有独特的影响，正可以弥补西方文明的不足。习近平指出：“要深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值，使中华优秀传统文化成为涵养社会主义核心价值观的重要源泉。”我们要用中国智慧、中国方案为国际公共产品的供给、全球性问题的解决做出贡献。

（二）创新国际制度要坚持多边主义下的合作协商

在现实主义看来，国际制度的创立是以权力为基础的，霸权国家的存在是国际制度建立的前提和基础，这就是霸权稳定论的基本逻辑。如二战之后的国际制度主要是以美国为首的西方国家建立起来的，其维持也主要依靠美国的权力。20世纪七十年代以来，日本和欧洲经济发展显著，加之布雷顿森林体系解体、石油危机爆发，美国霸权呈现衰落趋势，为了论证霸权之后的合作问题，基欧汉撰写了《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》一书，论述霸权之后合作是可能的，国际制度的作用保证了国际合作的成功。制度主义者声称，国际公共产品可以通過联合与合作的方式自我供应，但他们讨论的前提是在霸权国家衰落之后。当今世界，美国作为霸权国家是不争的事实。当前的美国在国内搞经济民族主义，在国际上搞“美国优先”，承担国际责任、提供国际公共产品的意愿下降，并且退出《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎协定》、联合国教科文组织、《全球性难民和移民协议》《国际刑事法院罗马规约》、伊朗核协议等，导致全球治理出现供给赤字和领导权的缺失。中国自20世纪八十年代以来一直将不称霸作为自己的外交原则。亚投行的成立提供了一个非霸权的大国追求国际领导——而非国际霸权——创建国际制度的范例。因为中国是非霸权国家，没有类似美国二战之后超强的经济实力、军事实力和联盟体系，更没有“国强必霸”的意愿。因此，在亚投行建立的过程中，中国主要通过民主协商的方式而非强制性权力的行使。正如亚投行行长金立群所说： “我们创办之初有57个成员， 这些国家加入中国倡导的亚投行，是因为他们相信中国政府会按照宣布的一系列基本原则来推动机构稳健发展。”① 亚投行成立以来的实践也表明，中国政府不直接干预银行经营而是通过董事会发挥大股东应有的作用，很好地坚持了多边主义的行为方式。可见，大国主动承担国际责任，发挥国际领导作用，以多边主义为行为取向，坚持相互协商，重视领导权的分享，是可以推动国际制度的创设的。

（三）国际制度的创新要以为国际社会提供公共产品为基础，重视权力的让渡和利益的分享

国际组织的功能和效用问题影响着国际制度参与者的认同问题以及在此基础之上的正当性。中国创新国际制度必须考虑到新建立的国际组织或机制具体要履行哪些功能，要履行的功能是否是国际社会的迫切需求以及如何保证功能的履行取得最优的效果。在亚投行的成立过程中，美国和日本等西方国家就有对其机制是否满足环境、社会保护和反腐败等高标准提出质疑，但截至2019年9月，开业3年多来的实践证明，亚投行是一个精干和廉洁的机构，尤其是在廉洁领域表现优秀。“中国政府查处腐败的力度是非常大的，中国人领衔创办的机构，清正廉洁是我们非常重视的。”②

首先，要对国际社会的公共产品供给情况有清晰的认识，寻找到国际社会公共产品供给的缺口，研究公共产品供给的理论，借鉴国际社会公共产品供给的经验。亚投行聚焦于基础设施建设，满足发展中国家在基础设施上的巨大需求，是推动世界经济发展问题的解决，是对世界银行为主的现存国际金融格局的必要补充。中国未来在创设新的国际制度的时候，要坚持面向解决国际社会的具体问题。“以马克思主义为指导，注意国际政治、经济、文化、制度诸要素作用转化的整体性、辩证性和深刻性，处理好其配合置换关系。研究当今各种世界性问题，只要中国在力所能及范围内解决国际问题的能力、意愿不断提升，能够提供高质量的国际公共产品，中国的国际领导力定将得到越来越多的认可。”③

其次，要在程序上完善并创新具体机制，使其具有很好的透明度和问责性，在具体的运行过程中能很好地履行职能，获得参与国的认同。在具体实践中，亚投行积极吸收借鉴美国等国家及联合国、欧盟、世界银行、国际货币基金组织等国际组织的经验和做法，取其精华、弃其糟粕，如今已经是一家切实按照国际高标准运行的多边金融机构，是一家具有21世纪公司治理高标准的开发机构。这值得在以后的国际制度创新中总结学习。

再次，要处理好与发达国家的关系，寻求利益共同点，争取更多的支持者。在亚投行的创建过程中，英国、法国、德国和意大利等国纷纷加入亚投行，让亚投行获得了更大的国际支持。这些发达国家具有一定的资金优势，在国际制度的运行管理中具有更丰富的经验和专业知识，它们的加入和认可有利于提高亚投行的正当性。中国学者朱杰进从历史制度主义的分析范式出发，构建了一个“关键节点+反馈效应”的分析框架，认为中国对印度倡议①的反馈效应使得平分股权成为金砖银行制度运营的基础，并在环境与社会等保障政策上充分尊重借款国的制度体系，形成了不同于传统多边开发银行的借款国导向模式。亚投行的创建受到发达国家的反馈效应影响，发达国家对亚投行缺乏多边性和不符合国际最佳标准的负面反馈效应让中国高度关注亚投行的国际合法性， 从而采取了股东国导向的运营模式②。换句话说， 中国在与发达国家的互动中，在制度的设计上充分考虑到发达国家的诉求，坚持以合作为导向的对话与协调，采用多边主义领导，拒绝单边主义领导和霸权领导，有利于目标的达成。

总之，国际制度既是国际社会的公共产品，也是由参与的国家共同建立的，体现着参与国的国家利益，“国际制度具有公私双重属性，既可以提供公共产品，吸引国家‘结伴参与国际制度建设，又能被主导国‘私有化为追求私利目标的重要工具，甚至帮助主导国建立制度霸权”③。因此，中国参与国际制度的创新，尤其要重视国际制度的公益性，重视权力的让渡和利益的分享，处理好国家利益与国际制度构建的关系。

结  语

中国如今作为世界第二大经济体，已经逐渐成为国际秩序的参与者和改革者。中国一方面推动国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构的改革，体现发展中国家的话语权和代表性;一方面主导成立了金砖国家新开发银行、亚投行等国际制度，为国际治理提供了必要的补充。中国在未来的国际制度构建中要从程序正当性、价值正当性和功能正当性三个角度进行统筹谋划、提出方案，争取更多的支持者，完善机制，加强舆论宣传，让中国智慧、中国方案为国际社会的公共产品供给做出更多的贡献。

（责任编辑： 颜   洁）