收费公路经营期满营运主体研究

高雨田

摘 要：我国大批高速公路面临经营期满终止收费的问题，但相关法例法规尚未明确经营期满后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的经营养护工作，本文基于此问题，结合广东省的具体情况，对收费公路经营期满的营运主体提出自己的见解。

关键词：收费公路;经营期满;研究

1 研究背景

公路作为交通运输行业的重要组成部分，是国民经济中从事货物和旅客运输的基础产业，亦是国民经济和社会发展的大动脉。其中高速公路凭借高效率、高通行能力、高行车安全的优势，对完善国家高等级公路网结构、促进区域间经济联系、带动相关产业发展有着显著的促进作用。

1981年，市场机制发育最早的广东率先提出“贷款修路、收费还贷”设想，试点多渠道筹资，开全国“以桥养桥、以路养路”之先河，“贷款修路、收费还贷”政策最终以法规形式在《中华人民共和国公路管理条例》予以固定，为全国路桥投融资探索出一条新路。此种模式在近三十年的发展历程中对缓解广东省的公路建设资金短缺约束、加快公路交通基础设施建设，满足国民经济发展需要及改善居民出行做出了巨大的贡献。截止2018年末，广东省收费公路里程8498.8公里，占公路总里程21.77万公里的3.9%。其中，高速公路8336.9公里，占总收费公路里程的98.1%。

然而，在经营性收费公路的建设，由于我国现有的收费公路相关法律法规建设并未及时跟上收费公路的发展，仍然面临许多不确定的因素。根据《收费公路管理条例》第十四条：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”《条例》只在原则上规定了收费期限时间，至于经营性收费公路收费期满后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列问题未作明确规定，难以指导经营性收费公路收费期满回收管理的具体实践。

未来30年，我国面临着实现“两个一百年”的奋斗目标和建设交通强国的重要使命。收费公路作为基于中国国情的一项解决公路基础设施发展资金来源的政策选项，不仅要继续解决规模巨大的建设和维护的资金需求，更要成为保持路网高效率运行、高质量发展的一项有效政策手段。因此，积极探索收费公路革新之路，更好地保护道路使用者和经营者的合法权益不受损害，维护社会公平与效率，规范收费公路市场行为，促进收费公路行业的健康发展，有助于实现收费公路模式的可持续发展，使经营性收费高速为经济社会发展提供更有效的支撑。

本研究将从经营性收费公路收费期满后收回面临的主要问题入手，辨析收回后可能存在的运营管理体制机制，为完善相关法律法规提供依据，为收费公路的实际管理操作提供可操作性建议。本文将从理论基础、法律法规环境分析入手，在借鉴相关行业经验的基础上逐步深入，剖析阐释课题的研究内容。在充分分析国内外相关经验的基础上借鉴成功做法，针对公路经营期满的移交模式深入研究，最后以广东省某即将经营期满的公路为例进行实证分析，分析各种模式的优劣。

2 国内外相关经验

为了更好地探索广东省经营性收费公路在经营期满后的移交主体模式，本文选取了现阶段高速公路发展较好的几个国家作为研究案例，以期找到可以借鉴的经验，当前，国外高速公路运营管理方式主要有如下几种情况：

2.1 政府直接运管

美国联邦政府和地方州政府在20世紀中叶后，迫于民众压力，大量收购经营性收费公路，并将其转化为免费公路。近年来部分州出于财政压力，原免费的公路再次转化为收费公路的情形呈现扩大化趋势。在此种情形下，大多数州采取由地方政府完全控制当地收费公路和桥梁的财务与所有权的模式，运用地方财政资金、公路收费所得用于修建公路设施和提供内部运营资金。

德国受地方财政压力和环保压力的双重影响，自2005年起开始对载重货车收取通行费，自2016年起，对小客车也进行收取“基础设施建设费”，实际收取的道路通行费与车辆大小油耗标准确定。德国联邦交通部作为运营管理单位，通过收取能源税，增值税，基础建设费来维持高速公路的管养运营。

2.2 独立于地方政府的代理机构

美国部分州采取通过独立于州政府的代理机构运营管理高速公路的模式，在此种模式下，由州长任命机构的董事会成员，而机构的发债可能受或不受州财政部门的监察，但机构在确定通行费以及兑付债券等则一务方面是自治的。州政府对机构不投入任何资金，最大限度地兑付债券是机构惟一的义务。

2.3 特许经营

法国是较早推行特许经营方式的国家之一，特许经营推进了法国高速公路建设加快，法国政府通过招标与特许经营公司建立起关系，确定高速公路特许经营模式。此后，政府以贷款的方式参与高速公路的经营，按照约定承担相应责任，特许经营下的高速公路收费期限基本高于30年。2005年以后，法国政府对高速公路进行彻底的自由化，由几家公司垄断经营，要求只在特许经营的路段上进行公益性收费，收费收入用于公路的建设养护。

3 广东省移交模式分析

广东省收费公路经营期满后采取何种运营方式，因具体结合未来地方经济发展水平、政府管理水平。收费公路经营期满的移交过程分为两个主体，即移交方和接收方，在移交过程中，移交方较为明确，即为收费公路原经营企业（项目公司），而接收方则根据项目自身情况、地方政府的实际情况存在多种可能性，本文将针对不同接收方的利弊展开论述。

不同的公路接收主体，也在不同方面存在优缺点：

3.1 为原运营单位制定一定的考核标准，继续由原单位运营

在原经营性高速公路收费期满后，制定相关考核标准，若原单位通过考核，则可选择继续委托代理。有利于项目的平稳移交、员工安置等关键问题的解决，但也是对现有“一路一公司”的制度的延续，很难克服现有公路管养模式中的弊端。

具体来说，能够简化移交程序，有助于项目的平稳移交，且原项目公司员工能够得到妥善安置。由于原项目公司已经形成了一套成熟稳定的经营管理模式，对项目的了解较为深入。如果原项目公司能够达到考核标准，项目的移交程序将大大得到简化，项目移交后，出现新运营公司对路段情况不熟悉导致的运营初期管养水平下降的风险也大大降低，有助于项目的平稳移交。而劣势在于：（1）由于道路收费站点过多，布设缺乏统一规划，用户经常停车交费，导致行车延误，大大影响了车辆的通行效率和运行速度，使得高等级公路的服务水平下降，既没有充分发挥高等级公路通行能力，又使道路用户的利益受损;（2）缺乏竞争，不利于运营公司在经营管理方面，经营方式、技术手段、经济效益方面的提升;（3）不利于降低道路的经营成本。没有形成规模经济，重复修建收费站，每段经营路段需自成体系的管理人员和设备，增加了成本。

3.2 委托相邻路段接管项目

为了实现集约化生产，相邻项目公司将管养范围延长至经营期满收回的公路范围内，对路段进行统一运营、管理和养护。

优势包括以下几个方面：（1）相邻路段项目公司对项目有较为深刻的认识，有利于项目的平稳移交;（2）相邻项目公司通过对公司现有的人力、物力、财力、管理和相关技术等生产要素的统一配置，有利于实现项目的集约化生产，降低项目的运营管理养护成本;（3）生产规模的扩大伴随着人员队伍的扩充，部分原项目公司的员工可以实现无缝转岗，有利于人员的安置。

劣势则体现在：（1）直接委托不利于运营公司在经营管理、经营方式、技术手段、经济效益方面的提升;（2）不同项目运营管理养护资金来源有很大差异，若共用一套管理班子、管养资源，一定程度上会引发两种模式切割困难的问题，甚至可能会造成财政拨款无法达到专款、国家财政资金流失的严重问题。

3.3 向社会公开招标引入竞争

在收费公路经营期满后，按照相关要求和标准将收费期满收回的经营性高速公路的运营工作进行委托或进行招投标，按照市场原则确定运营单位。该种模式有利于项目运营的更加公开透明，降低运营成本，但也加剧了不确定性，不利于公路长远来的平稳运行。

优势包括以下几个方面：（1）分阶段、分步骤地放开高速公路运营管理市场，将市场竞争机制引入到高速公路运营管理方面;（2）通过招标投标提高公路运营的经济效益和社会效益;（3）通过招标投标提升企业竞争力，促进行业内企业转变经营机制;（4）通过招标投标健全市场经济体系;（5）通过招标投标打击贪污腐败。

存在弊端：（1）高速公路产业本身具有较强的专业性和事业性，管理难度大。放开市场，可能会造成引入专业性相对较弱、高速公路运营经验相对缺失的企业的风险;（2）高速公路的运营方稳定性无法得到保障;（3）制定一个市场公允的招标价格困难较大。

3.4委托省交通集团公司统一管理

由交通主管部门委托省交通集团对经营期满收回的公路进行统一的运营、管理、养护，是借助专业化高速公路运营单位管理高速路，采用公司制模式对高速公路进行管理、监督以及协调，省交通集团全面负责高速公路运营管理，按照高速路段划分建立多个子单位企业的模式。具有规模化经营的种种优点，也无法克服垄断带来的种种弊端。

存在优势：（1）有利于项目管理养护资金的筹措;（2）有利于形成规模化经营;（3）有利于通过集团化的管理，来加强现代化管理设备的统筹安排，弥补现代化技术管理的不足;（4）有利于原项目公司的员工实现无震转职，平稳安置。

存在弊端有：（1）省交通集团垄断高速公路的管养，不利于激励企业进行技术创新、管理模式创新和服务水平提升;（2）不利于最大限度上降低公路的管养成本。

3.5 由省公路事务中心新成立二级单位，另起炉灶负责收回后的高速公路的运营管理

经营期满收回的公路，由省公路中心的二级单位作为其管理机构，对所有到期收回公路采取行业管理方式，各个路段公司则负责具体的经营与管理。这种模式利于更大程度地发挥高速公路的公益性，有利于资金的统筹安排，也有助于道路运营更大程度上的紧跟政策，但也存在加剧相关部门监管难度的困难，大大诱发了“政企不分”带来的一系列的问题的风险。

存在优势包括：（1）交通主管部门可通过各个项目间的统筹，更好地兼顾国家发展和高速公路经营的眼前利益与长远的利益，也能更大限度上的发挥收回的收费公路的公益性;（2）省公路中心的二级部门作为公路的运营管理单位，可以在更大程度上使得政府的相关机构与部门相互之间的信息进行畅通的沟通交流，从而提高工作业绩，降低运营管理成本;（3）面对地质灾害（例如洪水、地震、泥石流）等一些不可抗力事件时，事业型模式能充分发挥其优势，各个政府机构利用各种信息与资源高质量、快速的做出反应，最大限度的保障人民生命财产的安全，降低损失;（4）政府的相关交通主管部门能够更好地参与高速公路运营管理的规章制度的制定与决策，提出可操作性的建议使高速公路的运营管理科学高效的进行。

存在弊端有：（1）高速公路产业本身具有较强的专业性和事业性，由政府职能部门直接管理，会引起高速公路政府职能管理中出现“裁判员”和“运动员”的身份重叠现象，从而对高速公路的运营管理养护带来体制改革力度较低、市场化进程缓慢以及利润不均衡等问题;（2）运营单位与政府职能部门之间联系过大，有较大的风险会诱发寻租现象。即企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护自身的独家垄断或得到其他好处，但社会的总资源发生耗散。

4 结论与建议

不同的移交接收主体带来的结果各有利弊，本文建议在选择项目接收方时，根据项目自身情况、地方政府实际财政状况等，充分考虑原公路经营企业的平稳过渡及其员工安置因素，同时保证接收方具有较强的专业性，能够继续为项目提供高水平的公路管养服务，减少公路的社会营运成本，尽可能的为财政、公众减负。另一方面，要对经营期满的收费公路回归公益性存在正向推动作用。从而尽量使公路发挥其通达性高、运输成本低的优势，为区域经济发展更好地服务，实现路网整体效益最大化。

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