科学推进老旧小区改造

陈天

城市更新 进一步加快推进老旧小区综合改造是实现城市空间存量更新提升的破题之举，也是惠及千家万户的重要民生工程，对于实现城市有效治理、提升城市品质具有重要意义。

近年来，政府非常重视老旧小区的改造升级，2015年中央城市工作会议提出“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”;2016 年《中共中央关于进一步加强城市规划建设管理办法的若干意见》也多次提及旧住宅小区的改造问题;2017年住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点;2019年政府工作报告提出，城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升;2019年底召开的中央经济工作会议再次强调“做好城镇老旧小区改造”;2020年中央经济工作会议提出的“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”被列入2020年重点工作;2020年4月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对老旧小区改造投资进一步加码。城市老旧小区改造已上升为国家政策。

老旧小区综合改造既是城市有机更新的重要组成部分，也是完善城市空间治理的关键所在。进一步加快推进老旧小区综合改造是实现城市空间存量更新提升的破题之举，也是惠及千家万户的重要民生工程，对于实现城市有效治理、提升城市品质具有重要意义。同时，老旧小区的改造还是促进经济内循环、拉动内需、创造社会效益的重要途径。

四大难题待解

老旧小区改造是在原有小区基础上进行升级，既要解决现状问题、保障居民的生活品质得到提升，又要结合现阶段的城市规划，此外还需协调多方利益、合理筹措资金等，且由于各个老旧小区存在不同的现状问题，每个老旧小区的改造均面临不同的问题，因此，老旧小区改造的实践操作是一项复杂程度较高、牵扯利益较广的综合性工作，存在着诸多制约难点。

一是资金筹措困难。老旧小区改造需要大量的资金支持，目前我国的相应支出主要依靠财政资金的投入，部分小区有居民参与投资的方式，此外还有社会资本出资的模式。但上述3种模式目前均面临困境，从政府的角度而言，财政资金有限，面临压力较大，仅靠财政资金难以满足改造所需要的巨大需求;寻求居民出资的方式容易面临较多抵触，因多数老旧小区位于城市中心，其中居民以老人和租户为主，缺乏良好的缴费习惯，对改造后产生的效益敏感度低，因此缺乏出资的积极性;从社会资本出资的方式来看，由于目前尚未形成良好的收益模式和资本进出的成熟机制，没有资金链的健康循环模式，收益难以保障，因此现阶段老旧小区对社会资本的吸引力不足。

二是多方利益协调困难。老旧小区由于建成时间长，居民多是居住多年的住户，改造首先需要居民达成一致，但是多方利益的协调往往面临较大的困难。协调小区业主的焦点主要体现在：第一，对改造需要的费用意见难以统一。由于部分改造内容需要业主投入部分资金，但各户居民的改造意愿不同、经济收入水平不同，导致了居民对投入资金的预期额度不同，也造成了协商的困难。第二，改造后不同位置的物业可能会产生程度不同的效益提升，居民对于利益均衡的要求会给意见的协调带来难度。第三，对改造内容需求的差异造成了改造内容的争议。在进行老旧小区的停车场改造、上下水管道改造时，常会遇到有车无车之争、排水需求不同之争，甚至与极少数住户发生的上述争议导致了小区长期无法进行改造。综上可见，如何平衡各方利益、协调各方意愿是老旧小区改造中难以避免的难题。

三是改造内容和改造水平参差不齐。近年来，我国老旧小区改造缺乏顶层设计的指导，尚未形成完整的技术标准体系，虽然当前已有多地根据自身需要制定了相应的导则、规范等，但老旧小区改造涉及的问题繁多且较为复杂，如绿化、道路、停车、采光等各方面都难以按照新建建筑的标准、规范执行，造成了近年来的老旧小区改造无完善标准可依的局面，也导致了改造水平不一的现象。部分小区的改造流于形象整改，还有部分改造工程仅针对建筑单体，对综合改造、老龄化改造、小区可持续发展缺乏考虑。此外，由于缺乏有效引导，老旧小区改造工程中对新理念、新技术、新材料、新设备的应用较少，不利于可持续发展，也无益于相关产业的发展。

四是改造后长期管理困难。老旧小区改造应是建设与管理并重的长期工作，能否取得成功并非仅靠硬件环境的提升，还应包括改造完成后的长期且有效的管理，只有建设和管理水平同步提升才能够有效促进老旧小区的可持续发展、惠及百姓。但从目前已经完成的老旧小区改造项目来看，改造后的物业管理水平难以同步提升。

完善标准体系，以求突破困境

由上可知，近年来我国的规划建筑法规、标准体系等是适合于现阶段规划和建设的，老旧小区的改造难以依赖其进行工程项目的实施，同时改造工作在资金筹措、后续管理方面也缺乏模式上的指导，这也是我国当前各地老旧小区改造的困境难以突破、水平难以统一的重要原因。

根据西方发达国家的经验，老旧小区、旧建筑改造需要一套针对性较强的技术标准体系，以便系统指导、规范改造项目。在此背景下，2016年4月，中国城市科学研究会组织天津大学、清华大学等单位的科研人员及相关领域学者专家，正式启动老旧小区改造标准编制研究工作，经过3年的编写，于2019年7月26日正式发布了团体标准《城市旧居住区综合改造技术标准》（T/CSUS 04-2019），针对老旧小区改造项目偏重单项改造、缺乏整体设计、居民参与不够、缺公共中心建设、企业参与不足、基本公共服务业与管理不足等问题，坚持问题导向，创新性地提出因地制宜的老旧小区菜单式改造方法模式。

《城市旧居住区综合改造技术标准》创新性地将改造项目分为优选项目、拓展项目两类，改造主体可根据现状诊断评估结果、改造主体意愿和经济技术水平，因地制宜确定改造内容和具体改造项目。优选项目是指有利于保障居民安全、满足居民基本需求、技术经济成本可承受、群众改造意愿强烈、需做到应改尽改的项目，而拓展项目是指在已实施优选项目基础上，可根据现实条件和改造主体意愿，选择确定的改造项目。

2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出：城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类三类。对此，《城市旧居住区综合改造技术标准》能夠在各地制定地方标准时以及改造时给予较为便捷的引导，可根据需要筛选相应的改造项目。

目前，标准成果通过国内外学术会议交流、媒体报道等途径，面向城市规划建设管理人员进行学术交流与应用推广，覆盖面广，成效良好。发布两年来，已在北京、天津、吉林、广东、江苏、浙江、新疆等10余个不同气候分区、不同规模等级城市老旧小区与城镇改造实践中得到良好应用，涵盖建筑单体改造、加装电梯、综合改造、城镇综合改造、海绵化改造等多个项目类型。

通过近两年的实践，我们积累了部分经验，也发现了一些问题。如在给老旧小区住宅楼加装电梯时发现，推动该项工程的难度较大，主要包括资金筹措困难、住户利益协调困难、改造工程实施困难以及后续使用中可能遇到的维修和管理困难。面对上述困难，笔者建议从细节上增加工作可靠性。

第一，政府层面需要加大经济投入。例如，天津市、各区政府设立专项公积金，政府、社会、企业共同参与投资，先期少量投入来推动重点项目起步。笔者建议政府增加少量的示范性项目预算。

第二，借鉴国外金融管理制度，建立保险制度，为加建电梯或其他改造提供金融保险、有偿付费，若今后出现安全问题，用保险补偿企业。

第三，建立负面清单制度，设定好企业进入的门槛和标准，并对先期进入的企业给予政策优惠，促进行业健康发展。

总的来说，中国城市科学研究会编制的《城市旧居住区综合改造技术标准》为老旧小区综合改造技术标准体系的形成奠定了良好的基础，为当前的改造工程提供了一定的指导。但我国城镇老旧小区存量巨大，对其进行改造是重大的民生工程和发展工程，也是极为复杂的系统工程，在经济双循环发展的趋势下，推动老旧小区改造是改善民生、增加就业、刺激消费、促进经济发展的重要途径之一，如何长效保证老旧小区改造的科学性、合理性，真正促进民生、改善居住环境仍需社会各界的共同努力。

（作者系天津大学建筑学院教授、建筑学院城市空间及城市设计研究所所长）