我国雾霾治理机制分析及有关对策

谢海燕　贾彦鹏

自2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》（俗称“大气十条”）以来，我国雾霾治理取得了显著成效，但部分地区雾霾污染形势依然十分严峻。我国雾霾治理措施以行政命令为主，长效机制尚未建立。加快构建雾霾治理长效机制是推动科学治霾的关键所在，是推动生态文明建设的治本之策，是实现经济高质量发展的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、我国雾霾治理机制现状

（一）初步建立了环保部门统一监管、其他部门分工协作、地方政府对本行政区大气环境质量负责的管理体制

根据我国环境保护法律及“大气十条”相关规定，有近20个部委承担雾霾治理的职责和任务。其中，环保部门作为牵头部门，统一监督实施雾霾治理的有关规划和政策，其他部门按照部门分工职责进行协作管理。在中央和地方雾霾治理职责分工方面，我国以行政区划为单位，地方政府对辖区大气环境质量负责，地方环保部门承担主要的环境管理职责。京津冀、长三角、珠三角等重点地区建立了区域大气污染联防联控机制。

（二）实行了以大气污染排放总量管控和燃煤消费总量控制为核心的管理制度

大氣污染排放总量控制制度和燃煤消费总量控制制度在我国雾霾治理中发挥着核心作用。大气污染物排放总量控制制度，即国家层面每五年制定一次大气污染物排放总量控制目标，将总量控制指标层层分解到各省（自治区、直辖市）、地级市、县、乡镇、排污企业，五年规划期结束进行考核、奖惩和追责，实行“一票否决”制。能源消费总量控制制度，即将全国能耗总量和强度双控目标分解到各地区和重点用能单位，严格考核、监督和问责，其中重点对煤炭消费总量进行控制。

（三）出台实施了燃煤、工业源、机动车及面源污染防治等重点领域的政策措施

在燃煤污染防治方面，推动燃煤发电、钢铁等重点行业开展超低排放改造，因地制宜开展集中供热供气，推动煤改电、煤改气。在工业源污染防治方面，通过淘汰钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业落后产能，整治散乱污企业，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造，部分行业实行冬季错峰生产等措施，推动工业减排。在机动车污染治理方面，主要包括提升燃油品质、加快淘汰黄标车和老旧车辆、大力推广新能源车等措施。此外，还实行了综合整治城市扬尘、开展餐饮油烟污染治理、禁止农作物秸秆焚烧等面源污染治理措施。

（四）建立了环保督察执法机制

自2016年开始，开展了中央环保督察试点。督察工作以中央环境保护督察组的形式，对省区市党委和政府及其有关部门开展，并下沉至部分地市级党委政府部门。环保督察强调“党政同责” “一岗双责”，意味着地方党委与政府一道接受监督，督察结果作为领导干部考核评价任免的重要依据。总体来看，环保督察制度对破除地方保护主义、落实地方政府环境保护责任、推动地方治理雾霾等突出环境问题方面发挥了重大作用。

二、我国雾霾治理机制存在的问题

（一）部门合作机制不健全，中央与地方之间雾霾治理权责不清

由于雾霾成因复杂，涉及的领域众多，我国雾霾治理部门之间职能交叉、协调机制不畅、中央与地方责任划分不清、区域协作机制不健全的问题尤为突出。一是部门合作机制不健全，监管职责碎片化问题突出。有关研究表明，目前约有127项大气污染防治的管理职能，分散在近20个行政管理部门，由于管理职能交叉、各部门缺乏有效协调，降低了雾霾治理政策的效果。二是中央与地方之间雾霾治理权责不清，地方政府制定雾霾治理措施的空间有限。中央政府制定全国雾霾治理的目标、重点任务、实施路径、具体工程措施，并分配到各地落实。由于各地经济发展阶段、产业结构、资源禀赋、环境污染程度各不相同，中央政府政策过于具体，不利于调动地方政府的积极性，也不利于制定切合地方实际的雾霾治理路径。

（二）雾霾治理以行政手段为主，市场机制的作用发挥不充分

我国雾霾治理措施主要包括强制淘汰落后产能、煤改气、煤改电、企业错峰生产等，地方政府签订责任书，完不成任务要追责，还有环保督察制度敦促地方政府落实治污进展，这些措施全是行政命令型、威慑型的，在实践中确实取得了一定成效，但仍缺少激励型政策，难以调动地方政府和企业的积极性。企业无法自主选择治霾路径，只能按照政府规定的政策措施落实执行。例如，各地均要求淘汰落后工业锅炉，对仍需运行的工业锅炉实行煤改气或者煤改电，火电行业全面推行超低排放改造，建设更为严格的末端治理设施。这样的政策框架下，企业缺少自主创新和选择空间，比如企业可以通过选择使用高品质燃煤、清洁生产技术改造、合理调整生产运行时间等措施达到国家排放要求。

（三）雾霾治理的利益协调机制缺失，难以调动地方政府、企业和社会力量的积极性

雾霾治理涉及众多利益相关方，包括中央政府、各级地方政府、排污企业、产生污染的个人和群体、普通公众，目前雾霾治理的成本分担机制和损益补偿机制均不健全，难以调动地方政府、企业和社会力量参与治霾的积极性。以京津冀大气污染联防联控机制为例，河北省整体发展水平远低于北京和天津，其产业结构以钢铁、煤炭、化工、建材等重化工业为主，同时接收了一批北京市搬迁的重化工企业。河北省治理污染代价大，虽然北京市与河北省签订了大气污染防治合作协议，但资金支持有限。

（四）雾霾治理的约束机制不健全，污染物总量减排制度、燃煤消费总量控制制度等亟须进一步完善

以某几项污染物作为约束性指标实行强化控制的制度弊端明显，污染物减排量与大气环境质量改善之间关系不明显，一些地方政府为完成污染物减排指标考核，忙于“数字”工程。再如，宏观上实行煤炭消费总量控制制度十分必要，但煤炭作为一种资源性产品，其价格已经市场化，应该更多依靠价格机制去调节市场行为，而不是依靠行政命令去控制煤炭消费量，采取将煤炭消费总量控制指标自上而下层层分解到地方和重点用能单位的方式却有待商榷。

（五）雾霾治理的支撑保障体系不完善，监测体系、标准体系、基层执法能力亟待加强

我国在大气污染防治的监测体系、标准体系、基层执法能力、执法机制方面均有提升空间。大气污染防治的监测体系不完善，监测网点密度不足，监测点位分布不均衡。大气污染防治的标准体系不完善，部分行业和领域尚未制修订大气污染排放标准体系，支撑大气质量标准、排放标准实施的监测类标准不完善，挥发性有机物、恶臭污染物等大气污染物的环境监测分析方法标准、火电行业超低排放污染控制监测标准、颗粒物各组分在线监测及解析方法体系等尚不能齐备。基层环境执法能力严重不足，机构不健全、人员不足、设备不齐，普遍存在小马拉大车现象。

三、有关对策建议

（一）制定各部门大气污染防治责任清单，明确划分中央与地方治霾职责

进一步整合涉及污染防治和生态保護职能的机构和部门，制定各部门大气污染防治责任清单。明确划分中央与地方大气污染防治职责，给地方政府更多制定大气污染防治措施的空间。中央层面着重制定全国大气污染防治中长期发展规划，确定防治目标并分配给各省，完善环境排放标准，充分发挥环保督察制度的作用，切实落实地方党委政府大气污染治理责任，大气污染治理具体措施和工程项目建设则交由地方政府负责。大气污染防治资金以切块的形式分配给地方，由地方自主支配，资金分配与治污绩效挂钩。

（二）理顺政府与市场边界，建立雾霾治理的多方参与机制

政府合理制定大气污染治理的目标、污染物排放总量限制和排放浓度标准，严格环境执法。允许企业在满足污染物排放总量和排放浓度标准的前提下，创新治污技术路径，自主选择末端治理、技术工艺路线改造、原料品质提升等方式，从而实现以较低的成本实现雾霾治理目标。鼓励科研机构为地方雾霾治理提供智力支撑。积极培育环境服务公司，推动环境服务企业开展全程服务，工业集聚、大气污染严重的区县、工业园区及乡镇，可通过聘请第三方专业环境服务企业作为“环保管家”，提供整体打包式环境服务。充分调动环保非政府组织和普通公众参与雾霾治理的积极性，完善参与渠道，鼓励公众参与雾霾治理有关政策的制定、环境执法，鼓励公众践行绿色生活方式。

（三）加强区域合作，建立区域雾霾治理的利益补偿机制

在京津冀、长三角、珠三角等大气污染防控重点区域，通过加大对口支援、共建园区（飞地经济园区）、区域之间污染物减排指标共担、区域之间污染物减排指标置换等形式，帮助欠发达地区产业转型升级、建设污染治理设施，调动地方政府之间合作治霾的积极性。如在飞地经济园区中，实行污染物排放指标由两地共同承担的制度。鼓励政府之间签订跨区域污染物减排置换协议，如北京市政府可以将资金投向河北进行污染治理，减排指标完成量由两地分成。鼓励企业之间签订跨区域污染物减排置换协议，如北京市的企业到河北帮助技术更为落后的企业减排，减排成果两家企业共同分享。

（四）完善总量控制制度和环保督察制度，理顺雾霾治理的市场调节机制

在坚持雾霾治理顶层设计宜粗不宜细，充分给予地方政府和企业自主治霾空间的前提下，进一步完善“目标控制（总量控制）—层层分解—考核—追责”的约束机制，解决地方政府不作为和市场失灵问题。完善污染物总量控制制度，宏观上继续实行污染物减排目标制，微观上以排污许可证管理为核心，弱化污染物总量减排指标考核，建立以环境质量改善为核心的考核评价体系。谨慎实行煤炭消费总量控制并层层分解到各地和重点用能单位的制度，建议更多依靠市场办法来优化能源消费结构和减少煤炭消费总量，理顺煤炭、电力价格形成机制，依靠价格机制调节煤炭和能源消费量。总结环保督察巡视经验教训，推动环保督察巡视制度化、常态化。适当合并当前各类检查考核项目，切实减轻基层政府负担。

（五）加强执法人员能力建设，构建雾霾治理的管理体系

完善环境监测体系，加强基层环境执法能力建设，建立雾霾治理风险防控机制。建立环境监测市场体系，推行第三方环境监测，确保数据公正性客观性，提高环境监测的效率，改善环境信息监测供给。加强基层环境执法能力建设，增加基层执法人员和执法装备，加强执法人员业务培训，提高执法人员专业素质，对于违法乱纪的执法人员依法追究责任。建立跨部门联合执法机制，设立环保警察，联合公安、交通、安监等相关部门共同执法，建立综合执法体系。建立雾霾治理风险防控机制，建立事前风险防控、事中应急响应，事后损害评估各环节衔接的管理体系，加强对雾霾治理政策及重大项目的风险评估，对于关系民生的，应慎重稳步推进，做好社会稳定风险评估。

（作者单位：中国宏观经济研究院体管所）