阿联酋：世袭制中的联邦制

陈科宇

阿联酋棕榈岛

以色列总理内塔尼亚胡最近在推特上发布的视频中，将海湾合作委员会六国之一的阿联酋称为“民主国家”，引起轩然大波。

该视频节选自内塔尼亚胡接受阿拉伯天空新闻电视台的一段采访。在访谈中，他谈到以色列与阿联酋于此前一周达成的和平协议及外交关系正常化。在被问及“该协议如何促进地区和平”时，内塔尼亚胡表示：“协议将阿联酋与以色列连接在一起;两国都是先进的民主国家。”

内塔尼亚胡随后删除了推文，但“错误离谱”的言论仍在发酵，更有评论称内塔尼亚胡“为独裁政权洗白”。

民主“例外论”

在20世纪50年代末提出的民主现代化理论中，经济发展将推动民主化的进程。它的理论逻辑是：经济增长带来中产阶级的兴起与受教育阶层的扩大，在物质需求得到满足的情况下，人们要求获得越来越多的政治权利，从而推动社会向民主国家的变革。但在海湾地区的富裕石油出口国这里，研究民主转型的学者却遇到棘手的问题。

海湾合作委员会（GCC）成员国，包括巴林、科威特、阿曼、沙特阿拉伯、卡塔尔和阿联酋。根据国际货币基金组织2019年估算，6个国家的人均GDP从最低约1.7万美元（阿曼）到最高约6.9万美元（卡塔尔）不等，较高的经济发展水平却难以引发民主转型。

根据惯例，阿联酋总统由阿布扎比酋长担任，而总理由迪拜酋长担任。

由于这些国家讲阿拉伯语，且地处中东地区，民主化严重滞后，导致“阿拉伯例外论”或“中东例外论”的兴起;而由于它们信仰伊斯兰教，也有学者称之为“伊斯兰例外论”。

在“例外论”的现象之下，学者通常将其原因归结于这些国家的政治体制与自然资源—它们既是世袭的君主制国家，又坐拥丰富的石油资源。一方面，政教合一与家族统治的传统，使政权的合法性根深蒂固，因此民主化进程发展缓慢;另一方面，殖民者曾在海湾国家大肆攫取石油资源，世袭统治集团有着直接获取石油租利的传统，形成“路径依赖”，短时间难以改变;为维持社会稳定，统治集团将租利作为福利分配给民众，换取对政权合法性的支持。

巨额的“财政引诱”，是这些国家能抵御“阿拉伯之春”冲击的原因之一。据估计，沙特在2011年5月宣布的一揽子福利计划高达1300亿美元;而阿联酋的国家财富保证本国人的需求得到满足，包括免费的住房、医疗、教育，以及大幅能源补贴等。《时代》周刊在报道中引述阿联酋一位年轻工程师的话：“我们还能需要什么呢？”

独特阿联酋

乍看之下，这些国家的政治体制有着共性，它们都是父系世袭的君主制酋长国。但过于强调共性，似乎容易让人忽视这些国家政治制度之间的内在差异。

不同于其他5个国家，阿联酋是由7个酋长国（包括阿布扎比、迪拜、沙迦、富查伊拉、乌姆盖万和阿治曼）组成的联邦制国家，也是海合会国家中唯一的联邦制国家。每个酋长国的政府事务，由酋长自行决策。

根据1971年的宪法，酋长国各自保留石油开采权与财政权等权力。宪法还设立总统与副总统职位作为国家的行政机构，他们由7个酋长国的酋长组成的联邦最高委员会选举产生;作为政府首脑的总理兼任副总统职务，并领导内阁—部长委员会。根据惯例，阿联酋总统由阿布扎比酋长担任，而总理由迪拜酋长担任。

联邦国民议会是阿联酋的立法机构，由40名成员组成，其中一半成员由各位酋长任命，控制全部的立法机构权力;另一半成员仅承担咨询顾问工作，由各酋长国指定的选举人团（electoral college）投票产生。

阿联酋司法机构中，最高法院的5位法官由最高委员会任命，负责决定联邦法律是否违宪，或协商解决酋长国之间的争议。虽然阿联酋的立法以伊斯兰教法为基础，但实行非常温和的伊斯兰教法，也拥有世俗的司法体制，同时使伊斯兰教法与当代社会经济体制相融合。

批评人士对阿联酋政体的批评点，主要集中在“世袭制度”“缺少政党政治”“没有普选”等方面。就连选举一半立法机构成员的选举人团制度，也是2006年才引入。

2015年，阿联酋70%的GDP来自非石油产业，包括传媒、电信、旅游、制造及商业航空

然而，为阿联酋的政治体制辩护的学者认为，批评者只是套用西方关于“民主”的教条。根据这些条条框框对阿联酋的政体提出批评，并没有考虑到文化和传统的重要性、人们对西方民主体制的熟悉程度，以及统治阶层与公民之间和谐关系的根基等方面。评价“民主与否”的依据，不应该仅仅是领导人怎样选举产生，而是领导体制的运作是否是为了实现公民的愿望、提高公民的满足感。

与石油丰富的阿布扎比和迪拜相比，阿联酋北部的其他5个酋长国非常贫穷。

基于这样的假设，这些学者用阿伦·利普哈特的“协和式民主模式”来解释阿联酋的制度。它将人们对部落酋长组成领导集体的赞同程度纳入考量，原因是对于落實协和式民主，“联邦制是非常具有前景的方式”，它是以包容的精神，协调处于共同政治体制下各社会团体间的分歧差异。

此外，阿联酋也在采取政策措施缓解已经存在的问题，避免它们发展成对政权稳定性的实质威胁。首先，阿联酋一直在想方设法降低对外来人口的依赖，如限制每家雇用家政人员的数量，禁止收入最低的劳务人员携带家人。但政策收效甚微，自1997年以来，外来人口的占比一直处于80%左右，未出现大幅变化。

阿联酋并不是美国那样的“大熔炉”。来自各国的不同种族群体，保持各自的文化认同，但又彼此包容、互不打扰;其中最大的群体是印度人、巴基斯坦人、孟加拉国人与菲律宾人，他们有自己的学校和信仰场所。而且政府要求基本上所有外国人在劳动合同结束后离开阿联酋，而不是提供入籍资格。统治阶层这样的观念，源于阿联酋的部落传统—家庭排在首要地位，尽管对外来人口热情相待，但他们并不属于家庭的一部分。

破解“石油诅咒”

石油资源的分布不均，造成7个酋长国发展水平不均衡。与石油丰富的阿布扎比和迪拜相比，阿联酋北部的其他5个酋长国非常贫穷。虽然阿联酋从未经历周边国家那样的动荡局势，但阿联酋联邦政府在采取行动解决酋长国之间的经济不平等问题，释放善意的同时，也展示“阿联酋是一个整体”。

过去几十年来，这些酋长国不得不依赖联邦政府的援助。联邦政府除了2011年宣布投资15.5亿美元扩建水电供应基础设施外，还规划修建大型炼油厂、修复居民危房等。虽然这些支出比起阿布扎比和迪拜自身的开发项目仅是“九牛一毛”。

阿布扎比和迪拜在全球层面飞速发展，这些增长形成“涓滴效应”，的确为其他酋长国带来帮助。成员国之间这种紧密相助的关系，仍然为阿联酋政体带来稳定。

虽然阿联酋的巨大油气资源为经济带来贡献，但对于“石油诅咒”的担忧一直未有间断。“石油诅咒”或广义上的“资源诅咒”，被用于解释一些自然资源丰富的国家出现长期性的经济问题，甚至经济增长比一些自然资源稀缺的国家更为缓慢。

通常而言，拥有丰富的自然资源不是问题，关键在于自然资源是否产生巨额租利，以及精英统治阶层如何运用这些租利：据为己有？发放居民福利？投资发展重要产业？由于自然资源开采存在不可持续性，开采殆尽后再寻求新的经济增长点显然不是明智之举。

阿联酋政府从20世纪80年代开始，就打造油气相关的制造业，目的是利用自然资源禀赋反哺相关工业。这包括出台政策支持工业活动的发展，如对生产所需的进口机械、零部件、原材料免征关税。之后，阿联酋又进一步实施经济多元化战略，重点培养旅游、金融、零售批发贸易等行业。

经济多元化取得重要成就。2015年，阿联酋70%的GDP来自非石油产业，包括传媒、电信、旅游、制造及商业航空。在阿联酋的“2021愿景”中，政府设定的目标是：非石油产业对GDP的贡献率达到80%，进一步转型为多元知识经济。

迄今为止，通过政府主导的政策缓解了外来人口过多、酋长国之间贫富差距、油气产业单一等压力，阿联酋独特的政治体制似乎仍能维持稳定。但对政府政策与统治阶级的问责，仍然在公开讨论的范围之外。在“缺少政治参与”方面，政府依然面临批评。

持续的经济模式向多元化转变，可能带来社会结构的多元化;多元的社会团体，也可能要求通过合法渠道表达自己的意见，即使不是民主选举的诉求。当压力达到临界点时，政府也许会被迫对体制进行相应的调整修缮，例如，修改立法机构选举规定，使联邦国民议会的全部成员通过选举产生，从而赋予统治集團以外的机构与人员更大的决策权，以及更广泛的政治参与权。