大国“粮策”

胥大伟

中储粮大连直属库的72米大跨度钢结构高大平房仓，单仓可储粮3.5万吨。摄影/体刊记者 沈殿成

2019年6月14日，江苏连云港海州区新坝镇一处粮食收购点，工作人员正在收购夏粮。图/中新

粮食安全之忧，正在成为一种周期性话题。

2020年的这一轮普遍性关注，并非空穴来风。今年新冠疫情全球流行，一度引发了国际粮食市场波动。“至少25个国家今年将面临严重饥荒风险，全球濒临50年来最严重的粮食危机。”联合国世界粮食计划署与粮农组织近期共同发布的《严重粮食不安全热点地区早期预警》，给出了令人担忧的预期。

为了确保本国供应，疫情发生以来，俄罗斯、越南、埃及、印度等多个国家限制甚至停止粮食出口，全球粮食供应链受到很大冲击，一些严重依赖粮食进口的国家更是陷入了极大的被动。

这引发了一些人对中国粮食安全的担心。“最近国内粮食市场与政策调整，伴随国有部门夏粮收购下降，另外国家最高领导人再次严肃强调杜绝餐饮浪费、倡导节约粮食，多方面因素叠加作用下，公众与学界对粮食安全关注度显著提升。”北京大学国家发展研究院教授卢锋在最新的文章中写道。

三农专家、中国社科院学部委员张晓山告诉《中国新闻周刊》，总体上来看，中国实现了“谷物基本自给和口粮绝对安全”。但从长远看，中国的粮食生产和消费将长期处于“紧平衡”状态，保障中国的粮食安全仍要未雨绸缪。

也有专家指出，在粮食安全“紧平衡”状态下，最害怕的是市场恐慌，从而导致囤积，进一步加剧恐慌。

高库存是底气，也是负担

农业农村部提供的数据显示，2019年中国粮食产量达1.3万亿斤，人均消费口粮原粮150公斤。折合成品粮计算，100公斤的口粮，就能满足一个中国人一年的消耗需求。农业农村部种植业管理司司长潘文博指出，中国目前的粮食人均占有量是472公斤，高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。

《中国农业产业发展报告2020》显示，2019年中国稻谷、小麦和玉米三大主粮的自给率达到98.75%，不存在进口依赖问题。多位受访专家也对《中国新闻周刊》表示，中国口粮并不缺，粮食安全是完全有保障的。

中国保障粮食安全的底气，很大一部分来自粮食库存。

中国的各级各类粮库里存了多少粮食？近些年来，在粮食连年增产的光环下，中国三大主粮库存高企。据统计，2019年我国稻谷、小麦、玉米三大主粮的期末总库存约为2.8亿吨，其中稻谷、小麦两大口粮的期末库存量均超历史最高水平。国家粮食和物资储备局相关负责人表示，中国稻谷、小麦库存均能够满足全国1年以上需求。这意味着，即使国外断供，外粮一粒不进，14亿中国人照样有饭吃。

南京财经大学粮食经济研究院院长曹宝明认为，中国国内粮食储量过多，至少三年之内不存在粮食供给短缺问题。一般而言，衡量一个国家的粮食供给有两个维度，一是供需，二是产需。曹宝明告诉《中国新闻周刊》，从产需角度，中国的粮食供给是“紧平衡”，但是从供需的角度来看，中国粮食供应是过剩的。

具体来看，根据农业农村部、海关总署数据，2019～2020年度，中国稻谷年度总消耗量约为1.97亿吨，国内稻谷年度产量约为1.99亿吨;中国小麦年度总消耗量约为1.12亿吨，年度产量约为1.18亿吨，表现为产需“紧平衡”。2019年，中国粮食进口量为1.06亿吨，其中谷物和谷物粉1785万吨，加之2.8亿吨的主粮总库存，粮食供应过剩。

中国的水稻、玉米、小麦是产大于需，大量的库存积压，但同时大豆、油菜籽又大量进口。“一方面是产多了没地方放，还有积压，占用大量的财政资金;另一方面没有（产量），要大量的进口依赖国外。”农业农村部种植业管理司副司长陈友权认为，这一现状成为影响国家粮食安全的突出问题之一。

中国粮食库存分为储备库存和商品库存两大部分，储备库存又分为中央储备和地方储备两类。在2008年世界性粮食危机之后，中国建立了以中央储备为主导、省级储备为支撑、市县和企业储备为基础的粮食储备体系。在粮食省长负责制下，地方被要求保持粮食主产区储存三个月、主销区储存六个月、产销平衡区储存四个半月的储备数量。

今年以来，上海、云南等省市粮食储备库存均居历史高位。但库存过高，是另一种负担。中国农科院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任钟钰在一次调研中对此感触很深。2019年3月下旬至4月上旬，他随中国农业科学院课题组奔赴豫鄂两省进行调研。钟钰告诉《中国新闻周刊》，在调查走访中发现，这些地区的基层粮库的陈粮比例偏高、储存时间长，成为无效库存。

其中，邓州市基层粮站工作人员说，“主产区粮库的粮食已经装到嗓子眼了”，但却因为价格高、流拍率高，基本处于不流通的状态。课题组还了解到，2019年春季，河南托市粮成交率不足0.2%，湖北的成交率几乎为0。一家粮企董事长还反映，河南70%～80%的粮食进入了中储粮的粮库，而加工企业却收不到粮食。“粮食在库里，不出来”，是许多加工企业的共同感受。

2019年我国粮食产量

资料来源：国家統计局、智研咨询整理 制图/韩春燕

2015—2019年我国粮食进口量走势图

资料来源/中国海关、智研咨询整理 制图/韩春燕单位：万吨

2010～2019年我国粮食产量走势图

资料来源/国家统计局、智研咨询整理 制图/韩春燕单位：万吨

超市内供应充足的粮油米面等产品/图中新

一些粮食品种出现阶段性过剩，更是形成高产量、高收购量、高库存量“三高”叠加。例如，2015年10月国家粮食局就曾指出，中国各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大“前所未有”，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也“前所未有”。高库存之下，当时中储粮吉林分公司辖区的玉米、水稻等库存粮食严重超负荷，尤其是玉米仓库爆满，“销不动、调不出、储不下”。在河南，收储的政策性粮食超3000万吨，由于粮库仓容不足，无法再启动政策性粮食收储。

国家对各级储备粮实行的是静态化管理，储备规模一经落实，没有有关部门批准，不得随意出库。《经济日报》曾报道，承储企业常因计划指令与市场脱节而贻误轮换时机，在粮食价格高的时候不能轮出，在粮食价格低的时候不敢收购。储备粮轮换常常会陷入“高价进、低价出”的困境，轮换差价越来越大，储备企业亏损严重。

原河南经济贸易高级技工学校党委书记、现任河南省粮食局调研员任伟民曾撰文指出，粮食采购的目的最终都是为了销售，决不是为了储存，“托市粮”却成了例外，大小代理收购点谁都期望延长储存时间以获取更多储存费用和利息补贴，这严重扭曲了购销基本原理。

曹宝明认为，粮食的高库存带来巨额的财政负担，也造成粮食品质和价值的下降。国家层面，对不同品种粮食的储存年限均有明确规定。其中长江以南，稻谷的储存年限是2～3年，玉米1～2年，豆类1～2年;长江以北，稻谷储存年限是2～3年，玉米2～3年，豆类1～2年。相较而言，玉米储存相对简单，而稻米储存则并不容易，进行生物传化困难，对淘汰下来的巨量陈粮的处理无疑是一道难题。

三农专家、中国社科院学部委员张晓山认为，粮食不耐储存，过高的粮食储备量是一种资源浪费。粮食储存之后会再有成本，从财政和库存设施来讲，粮食库存的进一步大幅增加是难以承受的负担。

近十年种粮成本显著上涨

短期或者周期性的粮食供求与价格波动，已经成为威胁中国粮食可持续增长的棘手问题之一，这在学界已经是共识。

多位受访专家指出，保障中国的粮食安全关键在于调动农民种粮积极性，要让农民“种粮不吃亏”。然而对于中国的粮食生产而言，另一道难题是种粮成本高，而农民的收益低。

从投入成本上来看，江西省奇盛源农业的数据显示，一亩水稻育秧、犁田、农药化肥、收割等各项费用支出共计760元。按照亩产干谷1000斤、每斤粮价1.35元计算，每亩稻田的收益是1350元，扣除成本，每亩利润只有590元。中央财经大学金融学院教授韩复龄在微博上贴出河北省文安县辛庄村一亩小麦的收益账单，按照亩产小麦843斤计算，每亩小麦收益是843元。除去种子、化肥、浇地、农药、播种、收割等成本，农民种植一亩小麦的净收益为243元。这其中都没有计算人工成本。

中国人民大学农业与农村发展学院教授毛学峰告诉《中国新闻周刊》，土地成本和劳动力成本上涨是推动中国粮食生产成本不断提高的关键因素。过去十几年，粮食单位生产成本上涨幅度显著高于美国和巴西，成本差逐渐拉大。劳动力成本和土地成本高，核心问题在于许多产品的机械化程度有限。

为解决农民收益低，提高种粮积极性，中国从2004年先后开始实行四类农业补贴政策，即粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴。2016年，中国推行农业“三项补贴”政策改革，将以往的粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴合并为耕地地力保护补贴。

中储粮辽宁分公司的智能化管理平台。摄影/本刊记者 沈殿成

但粮食直补政策的“尴尬”之处在于，补贴往往沒有补在粮食上，而是对农民或者农田进行“普惠”补贴，种粮补贴的增长往往带动农田承租土地租金的上涨，形成争利局面;其次，金额不大，补贴资金发放环节多，相对农资价格上扬、粮食收益偏低的状况，小额的补贴对农民种粮积极性推动有限。

财政部江西监管局的一份调查报告也佐证了这一点。报告指出，粮食三项补贴对农民吸引力下降，中青年农民不愿种粮。其原因主要是农民种粮比较效益低，目前江西农民种粮食每亩收入不足1000元，只相当于农民4～7天的打工收入;一些地方在实际操作中，以承包耕地数简单计算农户种植面积并发放补贴，导致三项补贴成了普惠制的收入补贴，一些农民不种粮但仍然享受粮食直补资金。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英对《中国新闻周刊》指出，中国的农业补贴政策需要反思。他认为，如果取消补贴，农民种地更不划算，但补贴可以减少，重点应放在降成本上。党国英调查发现，美国的进口粮食粮价比国产粮便宜30%，如果国产粮降价三成，大多数中国农民都会选择不种地，“一定要搞规模经营来降低成本，一定要推进现代农业”。

为了应对种粮高成本的问题，中国自2004年就开始实施粮食最低收购价政策。此前，从1993年开始，中国实施了为期十年的保护价收购政策。两轮粮食价格形成机制改革的出发点，都是推进粮食价格市场化。但由于种种原因，最终都未能突破价格“藩篱”。

张晓山指出，最低收购价和临时收储价政策，不随着种粮成本浮动，稀释了种粮成本，直接扭曲了市场信号。粮食收购价逐年提高，背离了市场规律，就出现了国产粮收单入库，进口粮入市的情况。党国英亦指出，市场出现的粮食品种阶段性结构性过剩，都和价格政策调整有关系，表明价格机制反应不敏感。

“价补分离市场化改革这是方向。”张晓山告诉《中国新闻周刊》，中国目前实行的是市场导向的农产品价格形成机制改革，“也就是说把补贴和价格，价补分离，价格是价格，补贴是补贴，价格的话要跟着市场走。”

毛学峰认为，粮食价格改革整体方向是对的，但是需要考虑政策惯性和多方利益权衡。他建议，改革首先需要形成市场机制，政府不应该对粮食价格作出太多干预，以价格激励农民种粮;其次需要提高糧食质量，放开价格，实现优质优价。

个别粮食产区严重退化

事实上，觉得种粮“吃亏”的不仅仅是普通农民，还有地方政府。

在西南地区的一些地方盛传“要致富，铲掉玉米是出路”，粮食生产与经济发展在无形中被对立起来。钟钰在调研中发现，一些地方号召调减玉米改种经济作物，但首先被调减的都是灌溉条件好、坡度平缓的坝区稻田。

粮食生产的投入不足，使得当地粮食产需缺口逐年增加。在钟钰调研的云贵2省6县市中，不论是粮食生产大县还是生产小县，自给程度均有不同程度下降。如贵州普定县口粮消费缺口达46%;贵州水城县本地水稻产量仅1万吨;云南宣威全县粮食总产大致仅够生猪饲料用量，口粮95%以上需要外调。

由于粮食产不足需，上述六县市粮食调入数量不断增加，对外依赖程度越来越高，“东北米、河南面”是当地口粮供应的主体。中国农科院的调研报告显示，云贵两省正在从粮食产销平衡区退化为主销区，退化趋势正在加快、退化程度不断加深。报告认为，对粮食安全认识有偏差，是形成这一局面的原因之一。

当地在粮食综合生产能力上也呈现出明显短板：土地细碎化程度高，规模化程度低，生产成本高，抗自然灾害能力弱。在贵州省织金县种植面积达到20亩以上就算种植大户，全县1000多个种植大户中仅有100户纯种粮。云南省宣威县粮食生产基本是单家独户，耕地流转率仅10%。由于没有适度规模经营，粮食生产成本和管理成本偏高。贵州省普定县化处镇稻谷每亩收入1000元，算上5个工成本高达1090元。

2018年织金、宣威和宜良三县的粮食机械化率分别为15%、30%和52%，远低于全国粮食80%的平均水平。中国农科院的调研报告显示，贵州省有效灌溉面积比重仅为24.7%，云南为29.8%，远低于50.3%的全国平均水平，位列全国倒数第1和倒数第5。云南亩产500公斤以下的低产田4797.9万亩，占耕地面积近一半，且大多种粮食作物，自然灾害影响大。云南近年来草地贪夜蛾、粘虫、蚜虫、螟虫轮番来袭，虫害形势严峻。此外当地仓储和烘干设备缺乏，玉米霉变问题突出。宜良饲料产业园区企业因本地玉米黄曲霉毒素超标50%以上，只能从黑龙江、内蒙古等地调运加工。

规模化经营难题同样困扰着传统产粮区。相关数据显示，黑龙江、吉林两省新型经营主体规模经营已占当地土地面积的一半。但钟钰调研发现，黑吉两省新型主体规模化经营风险在增加。当地土地租金波动加剧，土地经营收益、补贴与土地租金的联动效应突出显现，经营好了反而会带动土地流转价格的增加。在抗灾能力方面，当地农田水利等基础设施的灾害应对能力严重不足，农田基建一直缺乏相关政策的有力扶持。此外，保险保障力度低、赔付门槛高，农民获得赔付有限。

目前中国一些产粮大省仍未根本消解“粮食强省—经济矮省—财政弱省”的窘境，“财粮倒挂”现象明显，粮食主产区与主销区之间存在结构性矛盾。

毛学峰认为，破解这个矛盾可能需要考虑在粮食主产区给予政策倾斜，但仅靠一点转移支付解决不了实际问题。张晓山指出，黑龙江、内蒙古等产粮大省是在为保障中国的粮食安全做发展上的牺牲。对于这些产粮大省，应该建立一种回馈机制，调整分配格局，国家财政要更多对产粮大省进行倾斜。

多重压力下的耕地保护

“在考虑粮食安全的时候，往往过于关注库存量。实际上，粮食安全是—个系统IN，短期看是库存安全，长期看则是产能安全。”中国社会科学院政治学研究所执行研究员陈明撰文指出，藏粮于库不如藏粮于地、藏粮于技、藏粮于农。

耕地保有量是中国粮食安全的“基本盘”。18亿亩耕地红线，是中国确保耕地保有量的约柬I生指标，它被看成是保障中国粮食安全的“安全线”。2017年，国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，明确要求到2020年、2030年我国耕地保有量要保持在18.65亿亩、18.25亿亩以上。

中国社科院农村发展研究所研究员王小映告诉《中国新闻周刊》，18亿亩耕地红线并非“拍脑门式划线”，而是土地资源管理等相关部门经过系统研究测算确定的，并通过编制中央、省、市、县、乡5级国土空间规划来实施。18亿亩耕地红线意味着可以保障中国人的口粮安全，也能够守得住。

然而，中国的耕地保护依然面临多方面压力。首先是耕地面积的持续减少。中农办原主任陈锡文曾表示，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩，因为分散在各地，又用了11年的过程，所以并没有引起很多人的警觉。自然资源部在2017年发布的最新一期《中国土地矿产海洋资源统计公报》显示，2017年末全国耕地面积13486.32万公顷，年内净减少耕地面积约91万亩。

耕地减少的同时，耕地抛荒的势头也在加剧，存在“季节性抛荒”“非粮化抛荒”“绝对抛荒”。在中国南方山区和丘陵地带，由于人均耕地面积太少，难以维系农民的基本生存，大面积全年抛荒的耕地随处可见。

除了耕地的减少，中国当前耕地过度利用、土壤污染，导致耕地质量的下降，正成为威胁中国粮食安全的另一个隐忧。农业农村部部长韩长赋撰文指出，近年来，中国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右，但耕地负载逐年加大。从数量看，全国新增建设用地占用耕地年均约为480万亩，虽有占补平衡，但2010年至2017年耕地净减少780多万亩。从质量看，不少地方耕地退化、污染严重，一些地方占好地、补坏地，占水地、补旱地，2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%。

据中农集团研究发展中心副主任武轶介绍，目前，中国耕地基础地力对粮食生产的贡献率仅为50%～60%，比欧美发达国家低20个百分点。中国农业的面源污染、耕地酸化和板结化等问题十分突出。此外，据中国科学院地理资源所专家测算，我国每生产一公斤粮食，约耗费一吨水。目前北方的粮食产量已远高于南方，但占全国总耕地60%以上的淮河及以北地区仅拥有不到20%的水资源，资源环境约束不断收紧。

6月10日，在成都糧食集团青白江国家粮食储备库，工人在运粮火车的货厢内卸货。图/新华

多位专家对《中国新闻周刊》表示，中国的耕地保护面临的最主要挑战仍是城市化快速扩张和土地利用的粗放浪费。王小映认为，中国的基本国情，就是人地关系的极不和谐，当前中国又处于城镇化、工业化快速发展时期，一方面要保证粮食安全，另一方面要保障城市建设用地，两者间极难平衡。

在汹涌的城市化浪潮之下，带给粮食安全的另一个隐忧是，大量农民进城，加剧了农村劳动力的短缺，影响粮食生产。例如湖南和江西两省是双季稻区，因为劳动力的减少，不少地方慢慢变成只种一季稻。

农业劳动力大量向外转移，在这个过程中，伴随着大批量的土地流转。目前，流转承包地的农户已经超过7000万户，但中国农村的现实仍是“大国小农”。第三次农业普查数据显示，我国全国小农户数量占到农业经营主体98%以上，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。我国现在的农户有2.3亿户，户均经营规模7.8亩，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，这是个小规模甚至超小规模的经营格局。

张晓山告诉《中国新闻周刊》，中国2亿多农户中，真正把土地流转，实现适度规模经营只占其中的30%-40%。张晓山认为，农业规模经营，可以提高劳动生产率，但在这个过程当中，不可能把这些小农户都能够从农业中驱赶出去。事实上，农村中老年人组成的“5060部队”正在担负着中国粮食生产的重任。

被跨国粮商掌握的“命门”

8月25日，中美再签农产品进口大单。中国再次购买了20.4万吨的美国大豆和40.8万吨的美国玉米。《中国新闻周刊》从农业农村部获悉，随着中美第一阶段经贸协议落实，自美国进口大豆有望继续增加。

不仅仅是大豆，中国在棉花、植物油、糖和肉类等农产品方面，每年都有大额的进口需求。事实上，中国已经成为全球最大的粮食进口国，年进口额高达1800亿美元。

中央农办、农业农村部专家委员，国务院发展研究中心学术委员会原秘书长程国强告诉《中国新闻周刊》，中国想要维持农产品供需总体平衡，经测算需要38.5亿亩的种植面积，而国内只有25亿亩的种植面积，这意味着13.5亿亩种植面积缺口，是通过进口来解决的。

程国强指出，中国虽然是全球最大粮食进口国，但在全球粮食市场上，并没有形成—个相对完整且合理的供应链，且中国粮食进口来源相对集中，进口渠道较为单一。例如大宗谷物贸易，中国往往都是通过跨国粮食公司来进行采购。

跨国粮食公司事实上控制了全球的粮食贸易与流通体系，这套体系影响着全球粮食的稳定供给。以大豆为例，中国主要的进口国是巴西、美国、阿根廷，而以ADM、邦基、嘉吉和路易‘达孚为首的国际粮商，控制着南美和美国70%以上的大豆货源。程国强告诉《中国新闻周刊》，国际粮商的商业逻辑最核心之处在于掌握仓储，掌握仓储设施意味着控制了货源。“国际粮商把农产品从产地到仓储，再到港口航运等物流环节，最后到目标市场，整个全球供应链牢牢抓在手上，国际市场价格怎么波动，对他们而言只是左手和右手的关系。”程国强说。

近10年来，随着中国消费结构的升级，肉、蛋、奶消费增长空间巨大，国际粮商关注于投资产业链上游的饲料供给端，部分外资则在国内的养殖行业介入较深。

程国强认为，跨国粮商在国内的投资行为，只是遵循了商业逻辑，不应将商业逻辑政治化。相反，中国的粮食企业应该多学习国际粮商如何布局全球粮食的供应产业链体系。

在程国强看来，日本的粮食安全保障策略就值得中国借鉴。近年来，以热量计算的日本综合粮食自给率一直徘徊在40%左右。若按实体农产品来计算，日本的粮食自给率只有29%。2017年，《经济学人》杂志发布的《全球粮食安全指数报告》显示，日本在113个参与统计国家中排名第18位，远高于排在第45位的中国。早在上世纪70年代初，日本就通过“海外屯田”为主的投资方式，尝试利用海外资源确保本国粮食的稳定供给。

程国强建议，应鼓励中国粮食企业走出去，深度参与农业资源丰富国家的农业产业体系，布局仓储、物流等供应链，同时培养一些“铁杆”贸易伙伴，摆脱对传统农业出口大国的依赖，抵御可能出现的贸易风险。