筑牢公共卫生应急管理的社区防线

胡杰成

习近平总书记强调，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。在此次新冠肺炎疫情防控中，城乡社区切实发挥出切断疫情扩散蔓延渠道的关键作用，同时，也暴露出社区治理及应急管理能力明显不足。为此，既应立足当前，继续抓紧抓实抓细疫情社区防控;也应着眼长远，筑牢公共卫生应急管理的社区防线。

一、社区是重大疫情防控的第一道防线

作为一种治理单元设置，我国目前以居（村）民委员会的辖区范围作为一个社区。社区虽小，但社区事务包括上至国家、下至个人的不同层面。第一个层面是国家和地区层面事务下沉社区，如执政党通过基层社区巩固党的领导，国家通过社区落实许多基本公共服务、加强对重大疫情的群防群控等。第二个层面是社区共同体层面事务，即社区集体性公共产品的提供，包括社区基础设施、社区环境、社区性公共服务等。第三个层面是社区居民个人层面事务，如各种生活性服务需求的满足等，当居民个人需求达到一定范围的共同性时，就变成一定程度的公共事务。

在国家治理体系中，社区具有独特而重要的地位。其一，社区是国家和社会治理的基层单元。社区居（村）民委员会属于我国最基层的治理层级和单元。基层社区治理水平直接关系党和国家事业的全局。其二，社区是人民生活的共同家园。社区不仅是满足居民生活性服务需求的主要场域，而且是居民认同感、归属感、安全感的重要载体。社区环境是人居环境的直接构成。

由此，社区成为国家公共卫生应急管理、重大疫情防控的第一道防线，社区防控能力和水平直接决定疫情防控的全局。在此次新冠肺炎疫情防控中，特别是在武汉及湖北等重灾区的防控中，社区不仅承担起社区封闭管理、居民全面排查的关键任务，而且发挥出筛查、分诊、转运“四类人员”，疏解定点医院压力，协助做好集中隔离、留观的重要作用，还要完成抗疫物资保障对接、居民特别是困难群众生活物资采购配送、社区环境消杀、志愿者队伍协调、宣传教育、心理疏导等一系列繁杂工作。

广大社区工作者成为此次疫情社区防控的中坚力量。据民政部统计，疫情发生以来，全国近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的防控一线，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者面对350名群众。截至3月8日，全国已有53位社区工作者在疫情防控过程中因公殉职，其中共产党员占92.5%。同时，各级党委政府广泛动员机关企事业单位党员干部下沉社区。据《湖北日报》报道，截至3月10日，全省共有1萬余家机关事业单位包保联系27345个社区（村），58万余名党员干部下沉社区（村）。社区坚强堡垒作用的发挥，以及广大社区工作者、下沉党员干部的顽强拼搏、英勇牺牲，对于目前疫情好转发挥了至关重要的作用。

二、新冠肺炎疫情暴露出社区治理能力明显不足

（一）在疫情直接冲击下，社区公共卫生服务短板凸显

在武汉市疫情防控初期，大量发热患者、疑似患者聚集各大医院发热门诊、定点医院，导致医院混乱不堪、交叉感染严重。为此，武汉市很快调整完善防疫策略，让社区成为第一道防线，由各社区负责全面筛查、分诊辖区发热病人。然而，在迅猛疫情的直接冲击下，社区公共卫生服务短板凸显、羸弱不堪。

一是社区公共卫生人才短缺。据媒体报道，在武汉的防疫中，社区医护人员严重不足，无法有效承担筛查、分诊任务。即便平时，各地的社区医护人员也普遍无法满足社区公共卫生工作需要。由于社区医疗卫生机构编制少、中高级职称岗位少、编外医务人员待遇低下等原因，社区医护人员长期短缺、流失严重，而且整体素质不高、全科医生稀少。在南方某超大城市，2019年全市基层医疗卫生机构辞职或自行离职278人，同期计划公招454人，实际到岗仅288人。

二是社区公共卫生服务能力低下。武汉市疫情防控表明，社区公共卫生机构能做的筛查项目十分有限，主要是对病人生命体征的观察，以及一些辅助检查手段如胸片、血常规、C反应蛋白等，而且，社区的公共卫生硬件防护条件无法达标，大多没有合格的隔离病房，无法很好发挥第一道防线的作用。有资料表明，在许多地方，社区公共卫生服务人员大多没有经过专业培训，而由护理、助产、药学、检验、卫生协管人员兼职。

（二）在疫情综合应对中，社区应急管理能力欠缺较大

一是社区应急预案和储备不足。武汉一些社区工作者反映，疫情暴发初期，社区确实是在“打乱战”。这表明社区缺少重大风险应急管理预案，即使个别社区有应急管理文本，也存在针对性不够、可操作性差、缺乏实操演练等问题。同时，社区应急物资储备短板突出，武汉的社区大多缺乏医用口罩、防护服、护目镜等应急储备，初期一些社区工作者没有任何防护就前往居民家中排查。

二是社区应急管理机制不健全。从大量报道可以发现，社区与医院之间的链接机制不畅，社区筛查、分诊之后向医院转运患者的能力很有限，出现患者转运缓慢、送至医院后无人对接的问题。社区与超市、菜市场等生活必需品保障机构之间的链接不畅，出现采购配送不及时、高价菜、捆绑销售等问题。社区与上级政府部门之间的信息沟通机制不健全，由于部门分割，社区不得不重复报送数据信息。社区工作者与下沉干部之间的协调配合机制不完善，许多社区工作者在防控一线打疲劳战，无法及时与下沉干部实现合理轮休。

（三）从深层治理体制看，社区治理体系有待进一步完善

一是基层政府治理与社区自治的关系没有理顺。国家层面对社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项、禁止准入事项等缺乏明确细致的规定。这导致社区行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍较突出，进而导致社区服务群众不深入、自治活力不足，在应急管理中服务和动员群众的能力有限。而且，社区成为形式主义、官僚主义的终端受害者，在此次疫情防控中，各种重复报表、上级检查等，让社区工作者浪费了许多完成实际工作的宝贵时间。

二是社区参与的激励约束机制较为薄弱。此次疫情防控中，大量党员干部下沉社区，但在平时，驻社区机关、企事业单位等参与社区治理的积极性并未充分调动，这也导致疫情应急中许多下沉干部不熟悉社区情况。另外，社区治理中居民参与度较低、“政府一边干、居民一边看”的问题依然突出。其根源在于目前社区参与的激励约束机制建设不够。

三是社区治理的要素保障机制不健全。在人才队伍方面，一方面繁重的基层治理任务对社区工作者综合素质、专业能力的要求越来越高，而另一方面社区工作者的薪酬待遇、职业发展、晋升空间仍然受限，社区工作岗位对高素质人才的吸引力不足，两者之间形成明显矛盾。在资金保障方面，政府对社区治理的财政支持总体不够，费随事转的经费投入机制并未有效建立，尤其是一些经济落后地区，财政本身困难，对基层社区的支持很有限。由于相关支持政策不完善，目前社会力量投入社区服务严重不足。社区自身“造血”能力也较为低下。

三、筑牢公共卫生应急管理的社区防线

（一）立足当前，充分发挥社区守住疫情防控第一道防線、保障群众基本生活、维护基层社会稳定三大作用

第一，分区分级实施社区防控措施，做好疫情常态化防控。一是以街镇为单位进行风险评级，实施差异化社区防控措施。高风险街镇坚决实施“严格管控、外防输出、内防扩散”的社区防控措施。中风险街镇抓紧抓实抓细社区网格化管理，落实“四早”（即早发现、早诊断、早隔离、早治疗）措施，并有序拓展居民活动空间。低风险街镇在落实健康监测、口罩防护等措施前提下恢复居民正常生活秩序。在各地推行“无疫情小区”“无疫情社区（村）”创建行动。

二是加强入境人员特别是疫情严重国家输入人员防控。社区应对接所属地区相关部门做好入境人员接收，并严格落实14天居家或集中观察措施，做好日常服务保障。尤其对美国、巴西、印度、俄罗斯等疫情严重国家输入人员，严格实行集中医学隔离。

三是加强外籍人士集中社区、老旧社区、城中村社区等重点区域防控。一视同仁，在外籍人士集中社区严格实施社区管控措施，细致做好外籍人士宣传沟通、集中观察隔离、监测服务工作。老旧社区、城中村社区等区域人员构成复杂、卫生基础条件差，应强化社区网格化管理，密切监测人员流动，做好健康码查验，追踪到人、随访到户，确保重点对象登记在册、异常情况及时处置。

第二，精心保障疫情期间群众基本生活，重点加强对特殊困难群众的帮扶。在封控管理期间，社区应充分发挥线上平台的作用，与超市、菜市场等建立起快捷、精准、高效的居民生活必需品供需对接机制，优化米面粮油、肉禽蛋奶、蔬菜等生活必需品供应。对孤寡老人、困难儿童、特困人员、残疾人等特殊群体，社区要落实包保联系人，加强走访探视，及时提供必要帮助。对有人员病亡、被隔离收治的家庭，社区要配合上级政府加大关爱和救助力度。对疫情防控期间滞留、遭遇临时困难的外来人员，及时落实基本生活帮扶。

第三，畅通居民诉求表达渠道，妥善化解因疫情带来的社会矛盾纠纷。通过网络、电话、走访等方式畅通居民表达渠道，开展社情民意大调查，及时分析、上报、回应群众关切。坚持依法防控，加大各类矛盾纠纷排查化解力度，加强社会面管控，维护社会大局稳定。充分考虑长时间封闭管理给居民生活和精神带来的压力，加强居民心理疏导和心理干预，重点加强对患者及其家属、病亡者家属等的心理疏导和安抚。

（二）着眼长远，着力抓好加强基层公共卫生服务、推进城乡社区建设、提升社区治理及应急管理能力三项任务

第一，以人才队伍和基础设施为重点，大力加强基层公共卫生服务。一是完善综合激励机制，加强人才队伍建设。各地应根据常住人口的增长、首诊和下转病人的增加以及医养结合需求的上升情况，合理核定并用足基层医疗卫生机构编制总量和用人数量，动态调整“编制池”。完善事业单位人事薪酬制度，注重兜底与激励相结合，提高基层医疗卫生工作者工资待遇水平。实行编内、编外人员同工同酬。加快完善基层全科医生培养、使用和激励机制。

二是平战结合完善社区公共卫生基础设施。在制定“十四五”规划时，高度重视基层卫生服务体系及基础设施建设。社区卫生服务设施应与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。加强社区卫生服务中心、镇卫生院住院病房建设，合理提升每千人床位配置水平，平时主要作为老年、康复、护理等床位，重大疫情暴发时作为“社区应急医院”。建设社区战时发热门诊，平时作为全科医生诊室等，战时迅速开辟为发热门诊。

第二，着眼满足居民美好生活需要，开展新一轮城乡社区建设行动。以社区建设的人本化、生态化、信息化为导向，制定实施国家层面的社区建设五年行动计划。围绕宜居、健康、绿色、智慧等要求，推进社区基础设施升级提质，加强医疗卫生、体育健身、文化娱乐、排污和垃圾处理、信息化应用等方面基础设施建设。以学前教育、婴幼儿照护、养老、医疗、家政等服务为重点，大力完善社区服务体系，创新供给模式、健全监管体系，扩大和优化社区服务供给。突出问题导向，分类推进农村社区、老旧社区、城中村社区、商品房社区等社区建设。

第三，补好体制机制短板，提升社区治理及应急管理能力。一是以“四张清单”规范政府治理与社区自治的关系。在法律层面明确社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项、禁止准入事项“四张清单”。强化社区党的建设、教育引导群众、发展群众自治、统筹社会服务、协助公共服务等职能。

二是健全居民、党员干部社区参与激励约束机制。以积分制等方式，建立健全居民社区参与激励约束机制。将居民参与社区治理、维护公共利益情况纳入社会信用体系。建立健全机关干部下沉社区的常态化机制，将下沉情况作为干部绩效考核、提拔晋升的重要衡量指标。

三是完善重大疫情社区应急管理机制。加强重大疫情社区应急预案建设和培训演练。强化社区应急资源实物储备和能力储备。建立健全重大疫情社区信息监测、应急管控、应急服务、资源链接机制，完善基层干部、专业力量、志愿者等下沉社区、统一协调、有序运转的动员组织机制，健全社区高效对接医院、生活物资供应机构、政府部门的运转机制。

四是加大政府支持力度，强化社区治理要素保障。提高社区工作者的薪酬待遇，拓宽其发展空间，加大从优秀社区工作者中定向公开招聘基层事业编制人员、公务员的力度。将基层组织活动和公共服务运行经费、社区工作者基本报酬、社区服务实施和信息化建设经费等纳入财政预算。

（作者为中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所社会调查研究室主任、副研究员、博士）