预防原则在食品安全法中的运用——评《食品安全法律法规与标准》

书 名：食品安全法律法规与标准

主 编：钱和，庞月红，于瑞莲

ISBN：9787122345691

出 版 社：化学工业出版社

出版时间：2019-09

售 价：¥49.00

随着我国经济水平的不断发展，社会大众的生活水平亦在不断提高。现阶段人们对食品的要求也发生了变化，从起初满足最基本的饮食要求，变成逐步关注食品的安全和质量问题。但食品安全问题涉及到多环节的影响，比如种植、生产、运输、销售等环节，任何一个环节出错，都可能影响食品的安全性，进而影响人民群众的生命安全。加之，我国的食品法仍在不断完善和发展中，食品安全问题还有很大的不确定性。以风险预防原则为例，风险预防的概念起初应用于环境保护法领域，随着风险预防这一概念的成熟和发展，食品安全法领域也逐渐开始运用风险预防这一原则，并成为了食品安全法的一项基本原则。风险预防原则针对食品安全问题的特点，明确了在科学不确定条件下保障公众身体健康和生命安全的重要理念。这不仅导致了食品安全制度空间的大大扩展，而且给食品安全法律规制理念及手段提出了新的课题。本文将从评述《食品安全法律法规与标准》一书为出发点，分析现阶段我国食品安全法在实施过程中所遇到的一系列问题以及预防原则在食品安全法中的运用问题。

由钱和、庞月红、于瑞莲等人所著的《食品安全法律法规与标准》（化学工业出版社出版）一书可分为四篇，其中：第一章属于第一篇食品安全法律法规与标准基础知识；第二章至第四章属于第二篇国际食品法规与标准；第五章至第七章属于第三篇发达国家/地区食品安全法律法规与标准；第八章至第九章属于第四篇中国食品安全法律法规与标准。《食品安全法律法规与标准》一书共有九个章节，分别是第一章食品安全基础标准，共有六个小节，分别是：第一节标准与标准化、第二节标准分类与标准体系、第三节标准的结构与编写、第四节标准的制定、第五节我国标准及标准化的管理、第六节食品安全标准基础知识；第二章世界贸易组织（WTO）及其法规和标准，共有三个小节，分别是第一节世界贸易组织简介、第二节WTO协议分类和总体框架结构、第三节WTO的技术法规与标准；第三章世界卫生组织、联合国粮农组织和食品法典委员会，共有四个小节，分别是：第一节世界卫生组织简介、第二节联合国粮农组织简介、第三节食品法典委员会简介、第四节了解食品法典；第四章国际标准化组织，共有三个章节，分别是：第一节组织简介、第二节ISO标准的制定、第三节与食品安全紧密相关的ISO标准；第五章美国食品安全法律法规概论，共有四个章节，分别是：第一节美国食品安全法律法规体系的发展与现状、第二节美国食品法律法规简介、第三节美国食品安全标准体系、第四节美国食品法规实际执行情况（含案例）；第六章欧盟食品安全法律法规与标准，共有五个小节，分别是：第一节欧盟食品法规体系的发展与现状、第二节欧盟食品安全法律法规简介、第三节欧盟食品安全标准简介、第四节欧盟食品安全监管机构、第五节欧盟关于食品安全的重要制度；第七章日本食品安全法律法规与标准，共有四个章节，分别是：第一节日本食品安全法律法规体系的发展与现状、第二节日本食品安全法律法规简介、第三节日本食品安全标准体系简介、第四节日本食品法规执行情况（含案例）；第八章中国食品安全法律法规体系，共有三个小节，分别是：第一节中国食品安全法律法规的起源与发展、第二节中国现行食品安全法律法规体系、第三节中国食品安全监管机构与职能；第九章中国食品安全标准体系，共有两个章节，分别是：第一节中国食品安全标准体系的发展以及第二节中国食品安全相关标准介绍。《食品安全法律法规与标准》首先从基础知识入手，以奠定知识基础并启发学生的学习积极性，然后介绍国际食品法规与标准，接着介绍发达国家食品安全法律法规和标准体系的现状与成功经验、重要法律法规以及标准的获取渠道，最后要求读者基于食品安全保障的先进理念与思想，带着现实中的问题，学习我国现行食品安全法律法规和标准体系。《食品安全法律法规与标准》既可作为食品质量与安全专业、食品科学与工程专业的教材，也可作为食品生产及进出口贸易企业、食品安全质量认证及咨询人员的参考书，并可作为食品安全和质量管理人员培训的教材或参考资料。

预防原则是指无论是否具有充分确实的科学证据，针对有可能出现的生命或健康风险，均应该提前采取积极的预防措施以避免危害性行为或事件的发生。这一原则针对食品安全问题的特点，明确了防治食品安全问题的基本方法，是在科学不确定条件下保障公众身体健康和生命安全的重要理念。预防原则的表现主要有四个方面。第一，总体上确立了食品安全的预防原则。在《食品安全法》第十一条做出如下规定：“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。”与之前版本的相关法律相比，特别是《中华人民共和国食品卫生法》《食品安全法》提出了食品安全中的预防原则，《食品安全法》中关于预防制度的设立，与食品安全而言，是一项突破性的进展。第二，明确了食品安全预防原则的实施主体。《食品安全法》第十二条规定：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划。”这一制度未出台之前，食品安全预防原则的实施主体尚不明确。但这一规定颁布之后，关于食品安全的风险监测问题，国家通过立法手段，将全国范围内食品安全监管的主体赋予了国务院卫生行政部门，并同时明确农业行政、质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督等部门有风险信息采集和报告的职责。第三，明确了食品安全预防的大致范围。《食品安全法》第十三条规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”这一规定设定了食品安全风险评估的范围。第四，将风险评估作为食品安全标准制定的前置性程序。《食品安全法》第十六条规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。”这一规定通过法律手段将食品安全的标准作为食品风险评估的重要组成部分，并将风险评估作为食品安全标准制定的前置性程序。

预防原则是食品安全法的一项重要原则，但预防制度在实施和运用的过程中存在一些问题和缺陷：第一，安全评估标准及程序的缺失。预防性原则在食品安全法的运用过程中，需要考虑两个方面的因素，一是需要有效对风险标准进行界定；二是对风险评估的程序进行具体的设定。这两个因素一旦出现问题，都会影响预防原则的实施，进而影响食品的安全问题。但目前我国的《食品安全法》对这两个方面的内容涉及较少。第二，非歧视制度设置之缺失。不同国家、地区、区域预防原则的标准和底线不尽相同，非歧视制度的核心正是强调预防原则运用的宗旨是防犯基于不确定风险或危险对于食品安全造成重大影响。但食品在流通过程中，我们应做到具体问题具体分析，不能借助预防原则作为各国家和地区间的贸易保护的技术手段。第三，预防原则的检讨机制的缺失。预防原则的核心是对于未来可能发生的一系列风险，通过一系列的措施，进行提前防犯。但未来可能发生何种风险虽然可以预见，但变化性极大，相关人员在进行预测时，亦可能出现偏差，因此配置特定的程序和机制对预防制度进行矫正和检讨是至关重要的，但目前法律条文中对预防制度的检讨机制相关内容的规定仍存在不明确的问题。

结合《食品安全法律法规与标准》一书，笔者认为有以下几个方法可以完善我国的预防制度在我国食品安全法中的运用。第一，提升评估的科学性。欧盟食品安全相关法律将风险评估定义为以科学为基础的程序，由四个步骤组成：危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述。风险评估本应该是一个具有一定专业性和科学性的行为，是科学工作者结合自身的专业知识，对一件事情进行科学严谨的预测和评估的行为。但工作人员在预估和评测的过程中，可能会与风险管理相混淆，与此同时风险管理容易受到个人经历、学识、情绪等多方面的影响而出现偏离。因此在预防原则的实施过程中，特别是评估环节坚持科学性是必不可少的原则。第二，加强风险管理的比例性。虽然现阶段我国的相关法律中已经提及了预防制度，但这一概念的定义仍然比较模糊，存在许多漏洞。预防原则设立之初正是对食品流通过程中可能会出现的一系列问题进行预测，但因预防制度这一概念比较模糊，非常不利于预防制度发挥其最大效果。同时按照风险的程度，可以将风险划分为高风险、中风险、低风险三个层次，在预防原则的实施过程中，相关工作人员需要具体问题具体分析，针对不同的风险程度制定不同的预防措施。第三，实现风险预防的透明性。风险预防不是一成不变的，而是处于不断变化之中。与此同时，风险预防的内容，不仅需要相关工作人员明确，与之密切相关的人民群众也需要知晓，预防制度的透明性有利于多方了解在食品流通过程中，可能会出现的问题，有助于从多方提高食品的安全性。第四保证举证责任倒置的有限性。我国已经设立了食品生产经营许可制度，这一制度以责任制保障现阶段我国的食品安全问题。食品生产经营许可制度的设立赋予食品经销商一项新的责任——提交科学证据，简单地说，这一制度的设定意味着只有在食品经营者能够证明其所销售或生产的食品没有安全隐患，对人类没有健康危害时，该食品才能获得进入市场的授权。