推进农村集体产权制度改革助力乡村振兴战略实施

黄胜忠

发展壮大农村集体经济，是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的重要条件，也是乡村振兴的重要基础。实践表明，凡是农村集体经济发展比较好的地方，乡村振兴推进速度越快，农村面貌变化越大，人民群众得实惠也越多。近年来，我市农村集体资产不断发展壮大，资产形态及经营方式呈现多样化，发展集体经济、增强集体组织服务功能具备良好的基础。

推进农村集体产权制度改革，是全面深化农村改革的重要任务，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。习近平总书记强调，农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在乡村振兴战略实施进程中，重庆城乡融合发展进程已经进入一个快速推进的时期，对农村集体经济组织制度进行创新，合理解决集体资产产权的矛盾亟须加快推进。

有效确立农村集体资产的产权及其归属关系，为农村集体产权制度改革打好基础。要在基本完成农村集体资产清产核资的基础上，进一步按照兼顾历史与照顾现实的原则，有效处理好组、村、乡镇农村集体经济组织相互之间集体资产交叉、模糊甚至争议问题。根据已摸清的每个集体经济组织的集体资产状况，尽快完成确权颁证工作，赋予农村集体资产明确的产权，明晰农村集体资产的产权归属关系，为推进农村集体资产量化确权改革奠定前提和基础。同时，严格界定“公共利益需要”，逐步缩小征收集體土地的范围，坚决纠正滥征滥占耕地、变相倒卖集体土地等违法违规行为。

科学评估农村集体资产，释放农村集体资产的市场价值。明晰价值是农村集体资产进入市场，实现集体所有权的重要前提和保障。要引入市场化的评估机制，按照“依法、民主、公正、合理、稳定”的要求，科学、有效评估农村集体资产价值，为量化确权打下坚实基础。要充分挖掘集体土地及土地衍生产业的价值，在不改变土地所有权性质的前提下，着力盘活集体土地资源。在法律、法规许可范围内，引导土地承包经营权规范流转，促进土地适度规模经营。在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下，依法自主开发利用集体土地，采取各种有效形式实现集体土地收益。

探索合理的集体成员判定标准，维护集体成员的集体股份权利。农村集体资产量化确权及赋予权能，指向的是农村集体经济组织成员的根本利益。符合条件的农村集体经济组织成员都应当成为农村集体资产量化确权后股权等相关权益的主体。农村集体经济组织成员的判定标准包括实质标准与程序标准。其中，实质标准可以采取“户籍因素+权利义务对价”的判定方式，即不仅可考虑以某个时点为标准是否享有户籍，而且还可以自然人与农村集体经济组织之间是否存在为集体作奉献与集体给予公共福利的对价关系，作为特殊人群资格判定的标准，如为集体提供义务劳动等。在程序标准方面，应当采取以农村集体经济组织成员自治的方式，建立民主决策机制加以讨论，做到合法、合理、合情。保护集体成员的合法权益是农村集体资产量化确权及赋权工作的基本原则。要在尊重农民群众意愿的前提下，对股权的设置、界定、处置和分配等实质性问题加强引导。

探索适应市场发展的法人治理结构，建构符合实践需要的主体制度。按照有关法律规定，农村集体经济组织是农村的基本组织形式，承担着农村集体资产经营管理的重要职责，其经营成效关系到农村的和谐稳定，关系到广大成员的切身利益，也关系到群众财产性收入的增长和增收致富，但目前这一组织尚未专门立法明确其法人地位。鉴于国家立法是个漫长的过程，当务之急应加快修订《重庆市农村集体资产管理条例》等地方性法规，为加强集体资产监督管理提供法治保障。根据《农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》的有关要求，明确区县一级农业农村管理部门负责向本辖区农村集体经济组织发放登记证书，并赋统一社会信用代码，并可凭此证到有关部门办理公章刻制和银行开户等手续，以便开展经营管理活动。逐步建立健全农村集体经济组织治理结构，建立健全成员大会、理事会、监事会及经理相互制衡、民主决策、民主监督运作机制;妥善处理好与村党支部、村民委员会之间的关系。

探索农村集体资产量化配股方案，建立公正合理的集体收益分配机制。农村集体资产量化配股方案不可能千篇一律，应当根据不同农村集体经济组织及农民的实际情况而形成。有效均衡集体利益与个体利益之间、短期利益与长期利益之间的关系，是农村集体资产量化配股方案应当着重考虑的因素，也是其科学性、合理性判定的重要指标。在当前公共财政难以覆盖农村基础设施和公益事业建设的情况下，在较长的一段时期内，农村集体经济组织仍是保证基层组织运转和农村公共事业发展的重要主体。因此，改革后的股份合作经济组织应支持村社的工作，合理安排其发展科技、教育、文化、卫生等公益事业以及办理公共事务所需的资金。同时，股份合作经济组织的当年收益在按股份分红前，视需要提取公积金、公益金和任意公积金（风险基金）。提取公共积累和股东收益分配的具体比例应当按国家有关政策规定，由股份经济组织的股东（代表）大会民主讨论决定。

尊重农民选择，依法依规开展改革。农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广、工作量大，是一项复杂的系统工程，关系着农民群众的切身利益、长远利益。首先，要尊重农民自愿选择，尊重农民和基层的自主性及创造性。改不改、如何改，都要严格履行民主程序，召开社员大会或社员代表大会，广泛征求农民的意见，实行民主决策，充分尊重农民意愿和首创精神。其次，政府要加强领导，相关部门要加强合作，并制定政策意见予以引导，尤其要在工商登记、税收优惠等方面努力为农村股份制改革营造良好环境。市级农村集体资产主管部门要制定农村股份制改革示范章程，引导其规范化运作;区县一级要成立改革领导小组和专门工作班子，开展详细调研，并结合当地实际，制定有关改革的实施意见，形成较为明确而完整的政策体系，使改革工作有章可循;各级农村集体资产主管部门要切实加强对股份合作经济组织运作的指导和监督，重点是财务监督，看是否做到准确核算、民主决策、定期公开、合理分红等，并根据有关规定，定期对其财务收支情况进行专项审计，将审计结果向全体成员公开。对于集体经济组织产权制度改革过程中的村干部的行为要予以重点监督，建立有效的制度约束机制。

（作者系西南政法大学商学院院长、教授）