从开疆辟土到精耕细作——深圳工程造价管理工作回顾与展望

文 / 王敬军

1．深圳湾超级总部基地

深圳市建设工程造价管理站站长王敬军

当今世界正处于百年未有之大变局，全球治理体系和国际秩序加速变革，外部环境与经济形势更趋复杂。“十四五”时期，深圳发展的内外部环境将发生复杂而深刻的变化，机遇与挑战并存，压力与动力同在。伴随着粤港澳大湾区建设、社会主义先行示范区“双区”定位确定，深圳再次被赋予新的历史使命。

2020 年注定是不平凡的一年，是全国人民共同战胜新冠疫情的一年，是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，是实现第一个百年奋斗目标的决胜之年，是脱贫攻坚战的达标之年，也是深圳经济特区成立40 周年。回望深圳走过的路，40 年风雨兼程，40 年衔枚疾进，这片土地发生了沧海桑田的变化，筚路蓝缕，而又充满荣光。

近年来，我国建设工程造价计价依据由计划定额管制型向市场规范服务型转变，建设工程造价计价依据管理也朝着“市场主导、社会自主、政府服务”的方向转型与发展。在这样的形势背景下，深圳市建设工程造价管理站（以下简称“深圳造价站”）始终坚持“打造一流工程计价标准，争创一流工程造价管理”的发展理念，自2013年以来，在“市场主导”方面推行人工费改革、营改增创新、建筑垂直运输费的现场化市场化；在“社会自主”方面推行计价定额标准化管理（推荐性）、定额子目全费用价格自主选用、定额编制与评价社会化；在“政府服务”方面编制概算、估算编制规程，设计、施工工期定额，建筑、绿化、市政、环卫、安装、装饰等专业定额，同时启动“深圳”工程量清单改革，积极主动地推动职能转变、自我改革。

2．1979 年深圳蛇口工业区

开疆辟土篇

伴随着1980 年深圳经济特区成立，“深圳经济特区基建合同预算审计站”于1983 年8 月孕育而生。作为改革开放的排头兵和试验田，深圳被赋予了国家改革、扩大开放的先行先试权，而作为特区建立伊始就成立的造价专业管理机构，从生命孕育之初，我们就注定与改革相随，与创新同路。广大的深圳造价人大胆地试、大胆地闯，走出了一条深圳特色的专业之路、创新之路。

1985 年，《物业与工程价格信息》创刊，即现行《深圳建设工程价格信息》的前身，在全国率先采取价格信息的方式动态发布建设工程材料价格。同年，由深圳经济特区基建合同预算审计站参与起草的《深圳建设工程招标投标暂行办法》（深府〔1985〕108 号）发布试行，在全国首次提出将实物工程量清单列入招标文件内容，实施“量变、价不变”的工程量清单招投标模式，在深圳先行先试工程量清单计价模式。1988 年，“深圳经济特区基建合同预算审计站”更名为“深圳市建设定额价格管理站”。1989 年1 月，深圳市政府发布“关于深圳市建设工程招标中若干问题的规定”（深府〔1989〕11 号），在国内提出“实行按工程实物量计价的招标投标方式”。率先1989 年10 月，由深圳造价站起草、深圳市政府发布的《深圳市工程招标计价办法》（深府办〔1989〕932 号）正式实施，在全市范围实行工程量清单的计价模式。

针对我国传统预算定额工料机直接费子目单价与国际惯例中工程量清单综合单价不相适应的最大障碍点，深圳选择市场化程度最强的装饰工程作为突破点，大胆踏上了“综合价格”改革征程，1995 年1 月1 日发布试行《深圳市建筑装饰工程综合价格》。综合价格改革的基本点在于将以往项目先直接费、后间接费“量价合一”的层状造价构成，改变为子目直接费、间接费捆绑“量价分离”的条状造价构成，其重大意义在于把传统预算定额的指令性改变为指导性，按照国际惯例通过供求关系和市场竞争形成综合单价及工程造价，实现了建设工程主要专业工程综合价格的改革，整体推进了建设领域主要专业工程招投标“清单+综合价格”的工程量清单计价实践。1997 年，“深圳市建设定额价格管理站”更名为“深圳市建设工程造价管理站”，定额管理科更名为计价标准管理科。

2003 年2 月1 日，《深圳市市政工程实物量计算规则》试行，率先在国内推出了有别于深圳实行了14 年、以传统预算定额子目划分的工程实物量计算规则，在建设工程计价中进一步树立起工程造价清单交易确定的理念。2003 年7 月1 日国家《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）发布实施，正式在全国推行分部分项、措施费及综合单价式的工程量清单计价方式，虽然在列项和计量方面计价规范与传统定额一脉相承，但其结构也正与我市实施14年之久的工程量清单计价改革实践基本一致。

2006 年8 月11 日，深圳市建设工程施工工期标准——《深圳市建设工程施工工期标准》发布，在全国首度将包括建筑安装总承包工程、专业承包工程、市政路桥工程、市政安装工程四大专业工程部分施工工期一并发布，作为编制施工招投标文件、确定施工合同工期、编制施工组织设计、安排施工进度及办理工期索赔的参考予以发布实施。

2010 年10 月1 日，深圳市住房和城乡建设局与深圳市发改委联合发布实施《深圳市建筑和市政工程概算编制规程》和《深圳市城市轨道交通工程概算编制规程》，率先对建设前期、设计阶段建设项目造价计价内容与行为进行规范。

2012 年2 月21 日、6 月4 日，《深圳市城市轨道交通工程消耗量定额》《深圳市房屋修缮工程消耗量定额》先后发布实施，回归定额为“规定的额度（the limited number or quantity of something which is officially allowed）”之本源定义，基于生产、技术层面“精细化管理”原则来测定、发布建设工程工料机消耗量定额，成为新时期深圳建设工程计价标准管理的一大实践发展。

2012 年7 月1 日，深圳市人民政府发布了深圳市首部工程造价管理方面的政府规章——《深圳市建设工程造价管理规定》（市府令第240 号），在全国首度将计价标准（计价规程+计价规范+消耗量定额+工期定额+造价指标）——成建制规章化，明确了工程量清单的编制要求及相关责任，确定了由深圳市建设行政主管部门编制发布计价标准、价格信息，以及计价标准、价格信息相应作用的法规依据。同时，明确对未依法编制计价标准、发布价格信息的建设行政主管部门、造价管理机构，由所在单位、上级行政主管部门或者监察机关依法予以处理，形成了深圳自我完善、自我约束的计价依据管理机制。

2015 年4 月1 日，《深圳市建设工程勘察设计工期定额》发布实施，是国内首部勘察设计行业工期定额；2015年5 月《深圳市建设工程工期管理办法》发布实施，填补了深圳市工程建设工期管理制度的空白。

2016 年，深圳造价站作为唯一一家市级造价管理机构参与修编国家《装配式建筑工程消耗量定额》，圆满完成了重要章节的编制工作，获得国家定额编制组的一致肯定。2016 年5 月，发布《深圳市建筑业营改增建设工程计价依据调整实施细则（试行）》，在国家营改增“价税分离”方案基础上提出了“税额调整”方案，使建筑业营业税改征增值税政策在深圳市顺利落地实施；2017年2 月1 日，为了适应深圳快速推进装配式建筑的发展需求，与时俱进地发布实施了国内首部对外发布实施的装配式计价定额——《深圳市装配式建筑工程消耗量定额（2016）》，为深圳市建筑工业化提供计价依据。

2018 年5 月1 日，《深圳市建设工程勘察设计工期定额（2018）》发布实施，进一步规范深圳市建设工程勘察设计工期管理，保障工程建设质量安全，并创新性地补充完善了建筑工程和市政工程的BIM 设计工期，填补了国内关于此类工期定额的空白。

工程计价，标准先行。2019 年10 月29 日，深圳以地方性工程建设标准形式发布了《深圳市环卫工程消耗量定额（2019）》，成为全国城建行业首个地方性工程建设计价标准，率先将工程计价定额纳入工程建设标准体系，具有划时代意义。列入地方工程建设标准序列的新版本定额，在形式上严格执行标准编制规定，条文清晰规范。更重要的是，我们强调市场主导，坚持推荐性标准自愿使用原则，取消定额原定位“是合理确定和有效控制工程造价的基础，是编制投资估算、设计概算、施工图预算、最高投标限价的依据”相关表述，把选择使用的自主权交给市场。

2020 年8 月，深圳造价站高标准编制完成《建筑和市政工程估算编制规程（2020）》，彻底打通了全过程造价管理链条，填补深圳市在建设工程可研阶段的计价标准空白，率先在全国形成深圳特色的估算——概算——预算——结算——决算全过程计价标准体系。

1．深圳深南大道

精耕细作篇

一、以“标准定量、市场定价”为核心，构建全专业、全寿命周期计价标准体系建设

中国改革开放42 年、深圳经济特区成立40 年来，作为我国建设工程施行招投标制的发源地，深圳于1989年率先推行工程量清单招投标，施行工程量清单计价模式。在改革开放、实行市场经济初期，立足“市场经济是法治经济、标准经济”理念，突破正省级造价管理机构编制发布工程定额的传统惯例，先试先行，于1995 年发布《深圳市装饰工程综合价格》。

深圳计价标准管理本着“与时俱进、与实相契、与理同行”的工作理念一路前行。通过提高计价标准质量，发挥造价管理专业作用，服务市场经济，推进城市高质量可持续发展，从量变到质变打造深圳市覆盖建设工程全专业、全过程、全寿命周期管理的计价标准体系。25 年来发布与更新建筑、装饰、安装、市政、园林建筑与绿化、城市轨道交通、市政维修、房屋修缮、装配式建筑、环卫、施工机械台班、施工工期、勘察设计工期等13 部46 册35808 条子目。随着新时代城市治理技术、工艺的进步，城市地下综合管廊、海绵城市、城市文明建设发展等各项举措陆续出台，深圳将紧跟时代发展需要，及时推出切合地方实际的城市地下综合管廊、海绵城市等计价标准，满足现行及未来工程建设全生命周期、全专业、全工艺的计价需求。

深圳造价站一直坚持以计价标准理论研究反哺定额标准化实践，以定额标准化实践充实计价标准理论研究。自2013 年以来，陆续在《建筑经济》《工程造价管理》杂志发表《建设工程计价依据管理转型思考》《建设项目人工费计价理论思考》《基于标准管理的定额管理模式构想》《建设工程计价领域“营改增”对策研究》《建筑工业化背景下的工程计价转型与创新》等多篇专业文章，同时在深圳市住房和建设局门户网站专业研究发布论文80 余篇。其中《建设工程计价依据中人工成本转型管理研究》获得中价协“第六届工程造价优秀论文一等奖”“建设工程人工费计价标准转型管理”课题获中价协“第四届优秀工程造价成果奖三等奖”。

2．深圳市民中心

二、建立多层级清单计价体系，推行工程量清单试点改革

改革开放只有进行时，没有完成时，而且要坚持高质量发展。习近平总书记在十九届中央深改领导小组第一次、第二次会议上讲到，“站在新的起点谋划和推进改革，关键还是要真抓实干”“一定要有求实精神，真刀真枪干”，彰显出党中央对于狠抓改革落实工作的高度重视和明确要求。在当前全面深化改革、推动供给侧结构性改革的大背景下，从供给侧着手进行结构性调整与改革，持续推进“放管服”，坚持市场化、国际化、信息化、法制化的改革原则，完善工程标准体系，是深化工程造价市场化改革的支点。

1985 年，深圳造价站首次提出将实物工程量清单列入招标文件内容，实施“量变、价不变”的工程量清单招投标模式。2003 年7 月1 日，我国首部《建设工程工程量清单计价规范》发布实施，开启了中国式建设工程工程量清单计价历程，10 多年来取得了突出成绩。然而，随着市场、社会、行业广泛而深入的快速发展，建设主体的成本利益观、效率效能观、交易经济观、自主价值观在迅速纷繁、变荡。在全球化、后工业化进程中，进入生产过程以及其他经济活动中的非物质性因素越来越多，而且对经济活动的影响也越来越大，单从技术的、静态的列项、计量、计价已无法满足现时交易者的需求。

2020 年3 月，深圳造价站深入总结多年积累的工程量清单计价实践经验，针对国标清单计价规范条款规定过硬、国标清单列项过细、清单偏重施工图的招投标阶段等问题，再次提出工程量清单改革设想，坚持以问题为导向、以业主需求为导向、以功能结果为导向的改革方法，勇于尝试，积极推进工程量清单改革工作。一是优化清单列项，重新建立新版工程量清单。从现行国标清单存在的问题和缺陷入手，结合当前设计做法、施工实际，优化调整相应分部分项、措施项目清单，探索建立符合市场经济、满足企业需求、匹配市场交易习惯的工程量清单，解决现行国标清单列项过细导致的一系列问题。同时，针对施工图设计深度不足导致无法直接通过三维算量软件自动提取清单工程量的困境，提出施工图设计深化的改革需求。二是构建多层级工程量清单体系。以“清单”全覆盖为目标，突破现行国标清单仅适用于施工图招标的局限，延伸到可研、方案设计、初步设计、施工图设计阶段，把项目建设前期决策、设计，中期施工，后期竣工结算有效地连接起来，以满足不同设计深度、不同复杂程度、不同承包方式及不同管理模式的计价需求，彻底打通全过程工程造价链条，实现全过程、全方位造价管理，实现各阶段数据的对比分析，发挥技术经济专业对工程立项、全寿命周期管理的作用，为高层决策者、设计、造价人员提供数据参考。三是尝试结构性改革，编制配套计价办法。对现行国标清单计价规范的部分强制性条文进行结构性改革，重新定义清单综合单价，推行全费用综合单价，优化、调整“不得作为竞争性费用”的硬性规定，解决现行清单计价规范条款规定过硬，综合单价内容划分、安全文明施工措施费取费计价模式与市场交易、行业习惯、不对称不匹配的问题。

试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。承续深圳改革的思想、先试先行的传统，深圳造价站将通过已完工程案例进行可行性分析和风险评估，验证清单改革成果的合理性、科学性以及可操作性，尝试以深圳市保障房、学校作为试点项目积累实战经验，同时逐步修改完善，最终形成可复制、可推广的经验。

三、开展工程造价管理大数据研究与应用

工程造价管理领域的大数据研究与应用的重要性、紧迫性是业内共识，也是引领未来工程造价市场化的重要途径，而标准化是治理现代化的必然要求，也是开展大数据应用工作的前提。

为适应工程造价行业大数据发展，从源头规范房屋建筑工程造价文件编制，深圳造价站率先完成了在解决工程造价信息数据计算机智能识别问题领域的第一项标准——深圳市《房屋建筑工程造价文件分部分项和措施项目划分标准》，填补了现行国标清单计价规范项目组织结构层级的分部工程、单位工程划分这两个层次上的国内空白，是工程造价管理工作的一项创新。通过统一工程项目概况、统一分部分项和措施项目划分界面、统一带部位和专业信息的编码等标准化措施，采用计算机容易识别的标准格式，利用标准化和信息化手段，一方面可大幅度提高工程造价指标的计算机提取速度和精度，从而为后期提取造价指标节约大量的人力和物力；另一方面通过从业人员标准化作业，大幅度提高工程造价文件的编制质量和复核效率，提升造价咨询企业业务能力，为工程造价大数据发展打好数据源规范化的基础，为粤港澳大湾区工程建设提供造价指标助力。

未来展望篇

不忘初心，牢记使命。深圳经济特区成立40 年来，改革开放和现代化建设取得历史性成就，成为一座充满魅力、动力、活力和创新力的国际化创新型城市，经过40 年的披荆斩棘、拼搏奉献，创造了世界城市建设史上的奇迹，绘就了一幅燃烧激情、干事创业的壮丽画卷。而今深圳又站在全新的历史起点上，在工程造价管理向“市场主导、社会自主、政府服务”的转型发展征程上，将树立以质取胜新理念，实现从速度优先向质量优先转变，从注重经济增长向更加注重经济社会全面发展转变，打造“深圳质量”“深圳标准”。

登高瞭望，方知远山长。矢志不渝，更须再出发！未来，深圳计价标准编制与管理将继往开来，开疆辟土、精耕细作。深圳造价站将继续以“拓荒牛”的开拓精神，紧紧围绕深圳“双区”定位，进一步解放思想、拓宽视野、勇于创新、先行先试，积极推动工程造价管理改革，进一步健全市场决定工程造价机制，完善与市场经济相适应的工程计价标准体系，以共建共享理念打造工程造价管理大数据平台、构建工程造价大数据标准体系，贯彻落实“双区驱动”发展战略，为深圳建设行业的高质量发展作出更大贡献！