台商投资区安全现状分析及监管对策探讨

文/吴鹭燕

福建省漳州市台商投资区的安全生产现状可用“四大病灶”来概括：先天不足的监管机制体制，力不从心的政府安全监管力量，繁重艰巨的安全监管体量，参差不齐的企业安全水平。本文尝试提出了多项补齐安全监管短板的解决方案。

“十二五”规划以来，我国经济迅猛发展，更是为了适应经济发展、科学规划、产业集聚转型升级、环境保护、安全生产等新时代多种理念的要求，全国各地由地方人民政府建立的各级各类开发区、工业园区、产业园区、化工园区（以下统称开发区）不胜枚举。虽然这样建立开发区有利于快速提升经济水平、打通产业链、减少能源消耗等诸多好处，但是许多开发区迫于经济指标和招商引资的压力，对企业入驻设置的门槛较低，甚至有些是经济较发达地区淘汰的产业直接引进经济欠发达地区的开发区。这样的开发区内的企业发展壮大速度之快、涉及行业之广，就出现了企业安全生产状况提升之难，安全监管出现前所未有的压力。以福建省漳州市为例，近几年来，开发区生产安全事故量已占漳州事故统计的很大部分。

笔者10 多年来一直从事安全监管工作，在漳州台商投资区工作期间，采用了问卷调查法和当面采访记录，尝试提出当前漳州台商投资区在短时间内补齐安全监管短板的解决方案，以供参考。

漳州台商投资区基本概况

漳州台商投资区（以下简称投资区）于2012 年1 月获国务院批准设立，实行以区带镇管理模式，设立“一区一镇三街道”，区域总面积163.7 平方千米，人口27.9 万人（其中外来人口13.6 万人）。地处漳州、厦门城市节点，作为厦漳同城化桥头堡和漳州市重点发展的四大经济增长极之一，2018 年全区规模以上工业总产值673.72 亿元，全区现有工业企业1 200 多家（其中规模以上企业达120 多家），投资总额超千亿元，已形成特殊钢铁、汽车汽配、电子家电、食品工业、造纸及纸制品五大主导产业。投资区优越的地理位置、活泼的经济政策，吸引了海内外尤其是隔海相望的台湾同胞企业家纷纷来该区建厂落户。

投资区生产安全现状分析

投资区的安全生产现状可以用“经济发展快速、监管手段落后、应急体系缺失”来概括。管委会招商引资的压力和投资区的经济定位，迫使企业数量增多，监管力量存在严重失衡的状况，具体表现在：

一是投资区管委会作为市政府派出机构，部分职能先天缺失。2014 年新修订的《安全生产法》第八条第三款：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监管检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”虽然明确了开发区的监管职能，但是市级政府批复的单位数量和编制数量远远不如各县级政府配备的监管能力，这种体制机制的先天不足，使得投资区的安全监管压力与生俱来。

二是企业“小、散、乱、差”“弱管理、轻安全”。台商投资区的前身为龙海市角美镇，因距离厦门近且交通便利，吸引许多中小企业主建厂在此。90 年代初企业入驻可谓是毫无门槛可言，长年快速发展下来，虽然在2012 年成立投资区之后提高了企业入驻门槛，引进了不少如福欣特殊钢、金龙客车、联盛纸业等大中型企业，但因历史遗留原因，仍存在着小微企业数量庞大、行业种类繁杂等特点。且加上区域经济特色，食品加工等劳动密集型的小微企业甚多。小微企业还存在着人员少、一人身兼数职、无专职安全管理人员等现象，安全生产管理落后甚至缺失。再加上不少企业为台资企业，因政治法律文化等方面稍有不同，存在对安全生产的法律法规标准规范在理解上的差异，导致安全生产管理衔接不畅。这种小微企业“基数大、分布散、行业多、工艺差、管理弱”的局面，已经成为投资区安全生产状况的突出难题。

三是政府部门“合多为一”“术业不专攻”。管委会建立的各政府部门设置不合理，一个部门对应市直多个部门，常有部门一内设科室对应一个市直部门的现状，工作疲于应付，“党政同责、一岗双责”停留在口头上，安全生产工作力不从心。再说应急部门，机构改革后虽从原环境保护与安全生产监督管理局中剥离出来正式成立应急管理局，全局仅有25 人，除局领导3 人外的公务员编制为0，事业编制人员有5 人，其余均为外聘和借用员工，而化工、安全专业人员仅有1 人。面对1 200多家企业，摸排底数工作和一企一档的创建工作就难以完成，更谈不上应对化工、钢铁、冶金、造纸等行业的安全监管以及专业化的专项整治、隐患排查等常规工作。所以监管人员专业性不强、人力资源配备不足、专业水平不高、技术知识缺乏等问题已是普遍存在。

综上所述，目前投资区的安全生产现状可用“四大病灶”来概括：先天不足的监管机制体制，力不从心的政府安全监管力量，繁重艰巨的安全监管体量，参差不齐的企业安全水平。

解决投资区安全现状的措施探讨

面对这样的现状，探讨出一条适合投资区在短期3 年内提升安全生产水平的道路，是非常迫切和有必要的。笔者采取“协同作战、多方参与、分别考核”的方式，设置调查问卷，共发出150 份调查问卷，对象为安监人员、安委会专家、企业人员。收回137 份有效问卷。通过对收集回的问题进行统计、比对、分析，得出如下措施：

“政府、企业、第三方、协会”四位一体协同作战，建立共同治理关系

安全生产多方协同作战关系图

新《安全生产法》中新增的第十二条就明确了协会组织在安全生产方面的作用，修改的第十三条也明确了从事安全生产服务技术机构在安全生产方面的作用。众所周知，安全生产固然是企业的主体责任，理应由企业独自承担。然现阶段国民安全意识水平的程度无法在短时间内达到这个目标，固此才会有政府监管、企业管理、第三方服务、协会等民间组织支持等多方协同作战，通过建立共同治理机制，以达到降低生产安全事故发生、提高全社会安全生产水平的目的。在现阶段短期3 年内的安全生产工作中，政府应起到中心枢纽、桥梁纽带的作用，为企业、第三方服务机构、行业协会组织合作搭好中台；企业作为主体责任的落实者，要有充分的认识和准备，站在前台；第三方服务机构和行业协会组织，要明确定位，立足后台，做好服务和技术支持。这四者的关系和作用如安全生产多方协同作战关系图所示。

采用“以奖代补”的方式，鼓励企业委托第三方服务

投资区近几年的做法是由政府出资，直接聘请专家参与安全生产的监管和执法等日常工作，属于面对繁重检查任务想出的临时性补救措施，无非是弥补自身专业素质的不足，并不能从根本上对安全生产状况的转好发挥作用，唯有寻求“技术支撑安全生产”的长效机制，才能在短时间内、大范围改变安全生产监管落后的现状。根据收回的137份调查问卷中，有102 份赞成政府采用“以奖代补”返回委托费用的方式，鼓励企业委托第三方技术机构参与企业的HSE 管理。

首先，政府应主动承担起安全监管的责任，不要怕事，在法律法规允许的条件下敢于创新方式方法。出台第三方服务机构的准入资质和管理规定，制定准入细则，为辖区内企业筛选出符合条件的第三方服务机构供企业参考选择。适当的竞争机制有助于第三方保证服务质量，应坚决避免“一家独大”出现，建议相关部门尽快制定并出台相应政策。

表1 以奖代补返还委托费用的相关数据

表2 对第三方安全技术服务机构考核工作表

第二，要明确企业落实主体责任。政府应出台相应文件，要求尚未通过三级安全标准化的企业以委托方的身份寻找第三方技术机构，签订合同并将第三方技术机构纳入承包商的安全管理，建议在第一年的下半年全面完成委托工作。

第三，企业与第三方合作的第一年里，政府应适当引导企业和第三方，出台有计划、有针对性、分等级、量化的指导方案。如隐患排查流于形式、培训教育走过场等共性又亟需解决的普通问题，建议在第一年里提出量化考核目标，既考核企业整改效果，也考核第三方机构服务质量。

第四，充分调动行业协会、安全协会等民间组织的力量，筛选出专家成立考核组，配合政府部门对企业委托后的安全生产管理工作、第三方提供技术服务后的效果进行盲审。即考核组在不知道企业所托何方的情况下，对企业现场安全管理状况进行抽查，对第三方出具的报告（隐去单位名称）进行现场核实，量化打分，上交政府部门认定委托成效。最后，根据盲审结果，提出“以奖代补”的具体实施方案，返回一部分委托费用给取得成效的企业。

整个流程下来，建议以3 年为一轮周期，第一年出台政策，企业发出委托等前期准备工作；第二年全面实施委托服务，年底实施第一次盲审；第三年以“PDCA”模式鼓励企业循序渐进地再提升，并鼓励取得成效的企业渐渐脱离第三方机构，实现自主管理、自我提升的安全生产良性循环状态。

量化指标，建立相互监督考核机制，制定考核细则

当下也有不少政府部门、企业委托第三方机构，但效果差强人意。问题就出在企业对委托的效果不满意又束手无策，政府对委托的成效，只点评企业主体责任不到位，并无措施干预第三方的行为。要保证委托能提升企业安全生产水平，建议分别对企业考核和第三方考核来实现。针对企业的考核细则，可参考企业安全生产标准化的考评工作，这里不再赘述，但建议加入一条对委托第三方以来排查出的所有隐患进行逐条核实。最终依据企业隐患整改率作为“以奖代补”的依据，“以奖代补”的比例通过对回收的调查问卷的统计分析，得到如下的方式方法供参考，详见表1。

对第三方服务机构的考核细则，提出如下建议供参考，详见表2。对第三方机构考核细则的设置，侧重职业道德和专业水平的测评，也为了将“政府部门与企业”之间的点对点模式转变为“政府部门—第三方机构—企业”三者互相监督管理的模式，从而让政府部门与企业之间建立起共建安全生产监督管理的良性循环模式。

现如今，像投资区这样安全生产状况水平低下的开发区在全国不占少数，督促企业落实安全生产主体责任的重担在“高质量发展”的理念下显得沉重而迫切，我们不得不面对现有监管技术和能力相对滞后的现实。为了在短期内改变这样的局面，就应不断创新监管方式方法，构建“政府、企业、第三方服务机构、协会组织”四位一体的协调作战、共同治理的管理体系，以更好地推动安全生产形势的持续好转。